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Aides d`État à la banque italienne Banca Tercas et au

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Commission européenne - Fiche d'information
Aides d'État à la banque italienne Banca Tercas et au secteur financier en
général - Questions fréquemment posées
Bruxelles, le 23 décembre 2015
À l'issue d’une enquête approfondie, la Commission européenne est parvenue à la
conclusion que l'aide octroyée à Banca Tercas par le système obligatoire italien de garantie
des dépôts constituait, à la lumière des faits et circonstances en cause, une aide d’État
incompatible.
1. Pourquoi l’utilisation de fonds provenant du système obligatoire italien de garantie des
dépôts pour soutenir Banca Tercas constitue-t-elle une aide d'État incompatible avec les
règles de l'UE en matière d'aides d'État?
Le droit de l'UE impose de mettre en place des systèmes de garantie des dépôts pour garantir le
remboursement des déposants couverts en cas de liquidation et de sortie du marché d'une banque Cela ne pose aucun problème du point de vue des aides d'État. Toutefois, si un système obligatoire de
garantie des dépôts intervient au-delà de cette fonction pour soutenir les banques en difficulté ellesmêmes, les règles de l'UE en matière d’aides d’É tat peuvent s'appliquer.
En effet, des fonds de sources privées constituent une aide d’É tat s'ils passent sous contrôle public
avant d'être accordés à une entreprise donnée et si la décision de les accorder à cette entreprise peut
être imputée à l'État. Il s’agit d’un principe consacré par la jurisprudence de l'UE. Par ailleurs, la
logique sous-jacente est simple - S'il en était autrement, le contrôle des aides d'État par l'UE et les
garanties qu'il offre en termes de protection des contribuables et de la concurrence loyale pourraient
aisément être contournés.
Élément important, même si les fonds constituent des aides d'État, ils peuvent quand même être
utilisés pour soutenir une banque en difficulté pour autant que les mesures respectent les conditions
fixées par les règles de l'UE en matière d'aides d'État et la directive relative au redressement des
banques et à la résolution de leurs défaillances (BRRD). La Commission a précédemment autorisé des
interventions des systèmes obligatoires de garantie des dépôts dans un certain nombre d'affaires en
Italie, en Espagne et en Pologne.
Dans le cas de Banca Tercas, la Commission a conclu, au terme d'une enquête approfondie, que
l'intervention du Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) constitue une aide d'État et confère
à la banque un avantage sur ses concurrents, car:
- l'État exerce un contrôle sur les fonds - Le FITD est financé par des prélèvements auprès des
banques privées, auxquelles le droit national impose une contribution. L’adhésion et la contribution
au FITD sont obligatoires pour les banques commerciales italiennes;
- la décision de venir en aide à Banca Tercas peut être imputée à l'État – Le FITD a un
mandat public et est contrôlé par l’État à travers sa structure de gouvernance. La décision
d'accorder l'aide a été expressément approuvée par la Banque d'Italie.
Compte tenu des faits et des circonstances de l'espèce, les mesures d'aide en faveur de Banca Tercas
n'ont pas pu être déclarées compatibles avec les règles de l'UE en matière d'aides d'État, car aucun
plan de restructuration n'a été présenté par l'Italie, le principe de la répartition des charges n'a pas été
respecté et les distorsions de concurrence induites par l'aide ne sont pas suffisamment limitées.
2. Comment aider une banque défaillante?
L'introduction d'exigences plus strictes en matière de fonds propres et de liquidité pour les banques et
les autres établissements de crédit en vertu de la directive et du règlement sur les exigences de fonds
propres vise avant tout à réduire le risque que les banques ne se retrouvent en difficulté.
Toutefois, au cas où les banques se retrouvent en difficulté:
- si d’autres banques décident d’intervenir elles-mêmes dans le cadre d’un mécanisme
entièrement privé, cette intervention ne relève pas du contrôle des aides d’État par l'UE;
- les règles de l'UE prévoient aussi divers instruments permettant aux États membres de faire face
aux défaillances bancaires et de maintenir la stabilité financière. Il appartient à l’autorité
nationale de résolution de décider des instruments à utiliser (pour la zone euro, à partir du
1er janvier 2016, ce choix incombera au conseil de résolution unique). Le rôle de la Commission à
cet égard consiste à veiller à ce que toute mesure prise par les autorités nationales soit conforme
aux règles de l'UE.
1.Sans aide d'État - «solution privée»
Si les banques elles-mêmes décident de mettre en place un mécanisme entièrement privé, faisant
uniquement appel à des contributions volontaires du secteur privé, sans la moindre intervention de
l'État, il n'est pas question d'aide d'État. Cette solution ne relève pas du champ d’application du
contrôle des aides d’État par l’UE.
Ainsi, dans le cas de Banca Tercas, il apparaît que le FITD a demandé à ses membres d'intervenir sur
une base volontaire pour venir en aide à la banque sans le moindre concours des autorités italiennes.
Dans de telles circonstances, les fonds mobilisés ne seront pas considérés comme une aide d’État à
Banca Tercas.
2. Solution conforme aux règles en matière d’aides d’É tat
Si une aide publique est nécessaire, l'autorité de résolution responsable doit décider s'il convient de
liquider la banque défaillante conformément aux procédures d'insolvabilité en vigueur ou s'il est dans
l'intérêt public de la soumettre à une procédure de résolution.
Toute aide d'État accordée doit être conforme aux règles de l'UE en la matière et à la BRRD, que les
fonds proviennent du Fonds de résolution national, du système de garantie des dépôts ou d'une
intervention directe de l'État.
3. Que signifie soumettre une banque à une procédure de résolution?
Soumettre une banque à une procédure de «résolution» signifie qu'une autorité de résolution va la
restructurer en utilisant les instruments de résolution prévus par la BRRD. Il s'agit de garantir la
poursuite de ses fonctions critiques, le rétablissement de la viabilité d'une partie ou de la totalité de
ses activités, ainsi que le maintien de la stabilité financière, et de liquider le reste de ses activités selon
la procédure normale d'insolvabilité. La résolution a pour objectif de réduire au minimum la prise en
charge par l’État et ses contribuables du coût de la défaillance bancaire.
La procédure de résolution n'exige généralement pas la liquidation de la banque dans sa totalité. Elle
sépare simplement la partie viable de celle qu'il convient de liquider. La partie viable est restructurée
avant, soit de poursuivre ses activités bancaires de base (comme dans la récente affaire MKB en
Hongrie), soit d'être vendue à une banque saine (comme dans la récente affaire Banif au Portugal). Si
cela n'est pas possible, et uniquement dans ce cas, la banque est liquidée dans sa totalité et quitte le
marché de façon ordonnée. (Pour en savoir plus, voir la fiche d'information sur la BRRD)
4. Quelle est la logique à la base des principes de la répartition des charges et du
renflouement interne?
Les sauvetages bancaires répétés ont creusé les dettes publiques et prélevé un très lourd tribut sur les
contribuables et les finances publiques, contribuant ainsi à la crise de la dette souveraine. Entre
octobre 2008 et décembre 2012, des aides d'État sous la forme de mesures de recapitalisation et de
sauvetage d'actifs ont été autorisées pour un montant de 591,9 milliards d’euros, ce qui équivaut à
4,6 % du PIB de l'UE en 2012.
La répartition des charges et le renflouement interne confèrent une protection supplémentaire aux
contribuables et aux budgets publics en contribuant à briser la spirale négative entre l'État et les
banques, à réduire l'aléa moral et à maintenir l'égalité des conditions de concurrence dans le marché
intérieur. Ils garantissent que ceux qui comptaient eux aussi tirer un avantage de leurs
investissements, à savoir les propriétaires et les créanciers de la banque, supportent les pertes
éventuelles - il n'est recouru aux aides d'État qu'en dernier ressort. Les dépôts des clients d’u ne valeur
inférieure à 100 000 euros restent intégralement protégés à tout moment.
5. Que se passe-t-il si les investisseurs ne savaient pas qu'ils investissaient dans des
instruments financiers pouvant faire l'objet d'un renflouement interne?
Tous les investisseurs et en particulier les investisseurs de détail devraient être dûment informés des
risques potentiels lorsqu'ils décident d'investir dans un instrument financier. La directive de
l'UE concernant les marchés d'instruments financiers (MiFID 1) impose aux entreprises
d'investissement de communiquer aux clients des informations sur les instruments financiers,
notamment des orientations et des mises en garde appropriées contre les risques, de manière à leur
permettre de comprendre la nature du service d'investissement et du type spécifique d'instrument
financier et les risques qu'ils présentent. Toutes les informations adressées par l'entreprise
d'investissement à des clients doivent être correctes, claires et non trompeuses. La directive d’a
pplication de la MiFID précise les informations qui doivent être communiquées aux «clients de détail»,
soit les consommateurs, pour qu’ils puissent bénéficier d’un niveau de protection plus élevé. Les règles
de l'UE ont été transposées en droit national dans les 28 pays de l’UE et doivent être respectées par les
banques et leurs dirigeants sous le contrôle des autorités du marché et des autorités de supervision
responsables.
Il incombe en premier lieu à chaque État membre de faire respecter les règles lorsque celles-ci sont
enfreintes. Dans certains cas spécifiques, un État membre peut décider de mettre en place un
mécanisme d'arbitrage pour permettre aux clients de détail de réclamer une indemnisation aux
banques concernées en cas de vente potentiellement abusive d'obligations, conformément aux
règles de l'UE en matière d'aides d'État.
6. Qu’en est-il des interventions des États membres sous la forme de sociétés de gestion
d'actifs (les dites «structures de défaisance»)?
Les structures de défaisance peuvent être créées avec ou sans aide d'État. Le choix du type
d’intervention incombe à l’État membre.
Sans aide d’État - Si un État membre décide d’i ntervenir dans une banque comme le ferait un
investisseur privé, cette intervention ne constitue pas une aide d'État. La mesure ne donne pas lieu à
une aide d'État lorsque la création de la structure de défaisance n'implique pas de fonds publics ou,
lorsque la structure de défaisance est soutenue à l'aide de fonds publics, si les crédits sont transférés
aux prix du marché (c'est-à-dire à des prix correspondant à ce qu'un investisseur privé aurait
demandé). Dans les deux cas, l’objectif est de faire en sorte que l’ État ne supporte pas plus de risques
que ne l'aurait fait un investisseur privé.
Avec aide d’État - Si, inversement, les actifs sont transférés à la structure de défaisance à des prix
supérieurs à ceux du marché, il y a aide d'État et celle-ci ne peut être mise à exécution que si la
banque est soumise à une procédure de résolution, dans le respect des règles en matière d'aides d'État
et des dispositions de la BRRD. Il est possible de créer des structures de défaisance «individuelles»
pour remédier aux prêts improductifs d’une seule banque ou d'un nombre limité de banques (comme
cela a récemment été le cas dans les affaires MKB en Hongrie et Banca Marche, Banca Etruria, Carife et
Carichieti en Italie) ou encore de mettre sur pied des structures de défaisance systémiques (par
exemple la Sareb en Espagne et la Nama en Irlande).
7. Pourquoi est-il nécessaire de contrôler les aides d'État au secteur financier?
Les aides d’État accordées aux banques, comme à toute autre entreprise, peuvent fausser gravement
la concurrence. Dans le contexte de la crise financière, la Commission européenne a adopté des règles
spécifiques pour le secteur financier, fondées sur le principe selon lequel les aides devraient être
autorisées, à titre exceptionnel, pour éviter un effondrement du secteur bancaire et remédier à une
perturbation grave de l’économie d’un État membre.
Les règles de l'UE en matière d’aides d’État établissent par conséquent un équilibre – elles permettent
aux États membres d’i ntervenir pour aider une banque en difficulté, tout en veillant 1) à ce que le
montant des fonds publics utilisés soit limité, 2) à ce que ce montant soit utilisé à bon escient pour
éviter qu'une nouvelle aide d'État soit nécessaire par la suite et 3) à ce que les distorsions de
concurrence soient limitées. Ainsi, les aides d'État ne peuvent être autorisées que si les conditions ciaprès sont réunies:
- le recours à l'argent du contribuable est limité grâce à des mesures appropriées de
répartition des charges - Cela signifie que la banque, ses propriétaires et ses créanciers doivent
contribuer au coût de la défaillance bancaire avant que le contribuable ne puisse être exposé;
- les banques subissent la restructuration approfondie nécessaire pour renouer avec la
viabilité à long terme sans qu'une nouvelle intervention de l'État soit nécessaire sur la base d'un
plan de restructuration ou, si une telle restructuration n'est pas possible, sont liquidées et quittent
le marché de manière ordonnée;
- les distorsions de concurrence sont limitées grâce à des mesures correctives
proportionnées - Accorder une aide d’État à une banque donnée fausse la concurrence, car cette
aide lui confère, par rapport à ses concurrents, un avantage qui doit être contrebalancé en lui
ordonnant de vendre une partie de ses activités ou en veillant à ce qu'elle n'utilise pas l'aide pour
offrir des conditions plus avantageuses que ses concurrents.
8. Quelles sont les règles en matière d'aides d'État qui s'appliquent à l'appréciation par la
Commission?
Tout dépend du moment où l'État membre a notifié la mesure à la Commission. Les règles de l'UE en
matière d’aides d’État ont été actualisées à plusieurs reprises, en consultation avec l'ensemble des
États membres de l’UE, afin de les adapter à l’évolution de la crise financière et de tenir compte des
enseignements tirés.
Entre le 13 octobre 2008 et le 31 juillet 2013 - En 2008-2009, la Commission a adopté un cadre
global pour les aides d’État au secteur financier pendant la crise. Ce cadre était constitué de la
communication de 2008 concernant le secteur bancaire, de la communication concernant les mesures
de recapitalisation, de la communication concernant les actifs dépréciés, de la communication
concernant les mesures de restructuration, ainsi que des communications «prolongation» de 2010 et
2011.Vu la nécessité d’agir rapidement et la grande incertitude entourant les problèmes rencontrés par
les banques aux premiers stades de la crise, la Commission a autorisé des «aides au sauvetage»,
c’est-à-dire que les aides pouvaient être autorisées à titre temporaire et qu'un plan de restructuration
devait être présenté dans un délai de six mois pour qu'elles puissent être définitivement autorisées par
la Commission.
À partir du 1er août 2013 - La Commission a adopté une nouvelle communication concernant le
secteur bancaire (voir également le MEMO, texte intégral disponible ici), qui a pris effet le 1er août et
est toujours en vigueur. Cette communication remplace la communication de 2008 concernant le
secteur bancaire et complète les autres règles applicables dans le contexte de la crise (notamment la
communication concernant les mesures de recapitalisation, la communication concernant les actifs
dépréciés et la communication concernant les mesures de restructuration). Enfin et surtout, ces règles
ont introduit un processus de restructuration plus efficace des banques aidées et ont renforcé
les exigences en matière de répartition des charges, en demandant aux actionnaires et aux
détenteurs de titres de créance subordonnés d'apporter leur contribution avant que l'aide puisse être
accordée (voir la question 3). Les aides ne peuvent plus être autorisées à titre temporaire, car les
autorités compétentes devraient mieux anticiper les difficultés des banques grâce à une supervision
renforcée, notamment en procédant à des examens de la qualité des actifs et à des tests de résistance.
Depuis le 1er janvier 2015 - La BRRD est entrée en vigueur. Elle prévoit que l'option par défaut
consiste à soumettre les banques défaillantes à la procédure normale d'insolvabilité. Ce n'est que si
l'autorité de résolution décide qu'il y va de l'intérêt public que les banques peuvent faire l'objet d'une
procédure de résolution conformément aux dispositions de la BRRD. Les aides d’État aux banques
défaillantes notifiées à la Commission après le 1er janvier 2015 ne peuvent être accordées que si la
banque est soumise à une procédure de résolution, dans le respect à la fois des règles de l'UE en
matière d'aides d'État et des dispositions de la BRRD. Cette règle ne souffre qu'une seule exception, à
savoir la «recapitalisation préventive», les aides d'État étant autorisées hors du cadre de la procédure
de résolution dans des circonstances étroitement définies.
À partir du 1er janvier 2016 - Les exigences de renflouement interne prévues par la BRRD
entreront en vigueur dans tous les États membres (sauf dans ceux qui les ont mises en œuvre plus
tôt). Toute aide d'État notifiée à la Commission après cette date qui déclenche une procédure de
résolution en application de ladite directive ne peut être autorisée que sous réserve d’un renflouement
interne à hauteur d’au moins 8 % du total des passifs de la banque, ce qui peut également nécessiter
la conversion de créances privilégiées et de dépôts non couverts.
MEMO/15/6394
Personnes de contact pour la presse:
Lucia CAUDET (+32 2 295 61 82)
Vanessa MOCK (+32 2 295 61 94)
Yizhou REN (+32 2 299 48 89)
Carolina LUNA GORDO (+32 2 296 83 86)
Renseignements au public: Europe Direct par téléphone au 00 800 67 89 10 11 ou par courriel
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