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Avis CGT - La CGT Equipement

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« Mutualisation » des services de terrain de
l’AFB et de l’ONCFS »
L’avis de la CGT Environnement
Paris, le 16 février 2016
Cette note de synthèse porte sur la mission de « Mutualisation » des services de terrain de
l’AFB et de l’ONCFS» et fait suite à la réunion avec l’ensemble des organisations syndicales
générée par les trois ingénieurs du CGEDD missionnés sur ce sujet, le 5 février dernier.
Elle est porte principalement sur les métiers et caractéristiques respectifs de l’Oncfs et de
l’Onema. En effet, une implantation métropolitaine et une vingtaine d’agents de l’AAMP
seulement sont concernés par l’exercice, comparé à 550 ATE et TE à l’Onema, et environ
1 200 à l’Oncfs.
NDLR : la définition même de la mission pose question : l’AFB n’existe pas et ses contours
demeurent très incertains et sujets à évolution législative, notamment en termes de
prérogatives. Nous sommes d’ailleurs inquiets quant au maintien des missions techniques et
de police des établissements actuels et à la volonté de protéger les milieux face aux usages
économiques dominants, malgré les déclarations lénifiantes entendues au sein de la
préfiguration, du type : « toutes les missions sont conservées » (i.e., dans le projet de loi.)
Cette note porte essentiellement sur les services départementaux, moins sur les niveaux
régionaux ou inter-régionaux, pratiquement pas évoqués en réunion, que ce soit par les
responsables de la mission ou par les organisations syndicales.
Préambule : désaccord
Biodiversité…
franc
sur
l’utilité
d’une
Agence
Française
pour
la
Notre syndicat a affirmé dès le début son opposition ferme à la création de l’AFB. Hormis un
engagement de campagne présidentielle plus facile à tenir que d’autres, avec une annonce
dans la foulée à la conférence environnementale de septembre 2012, et mis à part
l’opportunité de fusionner pour réduire le nombre « d’agences » en même temps que les
effectifs d’agents, sous les faux arguments bien connus de « simplicité » ou de « lisibilité de
l’action publique », une telle agence n’apporte rien de bénéfique à la protection de l’eau et
des milieux naturels. Elle comporte par contre le risque d’une réduction des postes
consacrés à la protection, la restauration et la connaissance des milieux naturels terrestres,
aquatiques et marins, en raison de la liste fourre-tout de ses missions, de nature à déplacer
le centre de gravité des activités actuelles.
La confirmation que le nombre de postes et les budgets de fonctionnement continueront de
baisser au rythme des PLF triennaux illustre à quel point les conditions de cette création sont
mauvaises.
1
…et sur la « Mutualisation » des services de terrain de l’ONCFS et de l’AFB
Ce qui précède vaut aussi pour la « mutualisation » des SD et Dir de l’Oncfs et de l’Onema
et des personnels de terrain (une vingtaine) de l’AAMP : on ne voit aucun bénéfice réel « en
vue d’une politique de l’eau et de la biodiversité plus efficace et plus cohérente », qui est
l’objectif affiché de cet exercice dans la lettre de mission de Madame Royal du 10 novembre
2015.
Nous soulignons la séquence illogique adoptée : la Ministre a annoncé cette « fusion par le
bas » pour contrecarrer l’opposition du monde des chasseurs à l’intégration de l’Oncfs à
l’AFB, alors qu’elle eut mieux fait de faire réaliser un état des lieux et de disposer de la
consistance définitive de l’AFB au préalable. Faute de quoi il est probable que les
conclusions de votre rapport soient au pire écrites d’avance, au mieux courent le risque de
n’être pas suivies si elles ne vont pas dans le sens tout tracé. Avant de pouvoir traiter le
sujet, il faudrait déjà faire le point des missions actuelles à l’Onema, à l’Oncfs et à l’AAMP, et
des tâches dévolues à la future AFB, qui ne sont pas arrêtées en l’état du processus
législatif.
Comme nous l’avons rappelé lors de la réunion du 5 février, les vrais motifs de ce « projet »
d’AFB sont à chercher dans :
-
-
L’exploitation du gisement de l’argent des redevances « eau » des agence de l’eau,
désormais mobilisables sur la biodiversité terrestre suite à un astucieux (?)
amendement adopté à l’Assemblée Nationale durant l’été dernier. Voilà qui évite
d’augmenter le budget de l’Etat pour des questions somme toute très secondaires
d’environnement….
L’exploitation du « gisement » d’agents encore présents en nombre un peu plus
favorable qu’à l’Onema dans les SD de l’Oncfs, malgré la perte de 300 ETP ces
dernières années : c’est un moyen, si fusion avec les SD de l’Onema, de masquer la
misère de ces derniers, réduits à une moyenne d’environ 4,5 agents par service !
Rappelons à ce sujet que nous avons toujours affirmé que la taille minimale d’un SD
Onema est de 6 agents de terrain, en tout point du territoire. On en est désormais
bien loin, d’autant plus avec l’accroissement notable des tâches de bureau au
détriment de la présence sur le terrain.
Retour sur la RGPP 148 (2009-2010)
Il faut également rappeler l’exercice précédent de la RGPP 148, avec l’expérimentation de
« rapprochement des polices de l’environnement », DDT(M) - Onema - Oncfs, mené en
2009-2010 dans 13 départements métropolitains, donc au niveau des services
départementaux. Le rapport des cabinets de conseil MENSIA et Res Novae, diffusé en
décembre 2010 et endossé par la DEB et les deux établissements publics avait montré un
résultat assez pauvre, malgré une tonalité favorable par principe à l’exercice. Ce bilan
quasi-nul avait été reconnu par Mme Gautier, directrice de l’eau de de la biodiversité d’alors
(voir page 2 de notre compte-rendu de la réunion de clôture, en PJ 1). Hormis la circulaire
sur les contrôles de novembre 2012, qu’elle avait en partie inspirée et alimentée,
l’expérimentation n’a jamais conduit à la généralisation des « rapprochements » physiques
(locaux communs), pourtant la première des mesures préconisées à la suite du rapport.
2
Les premiers points à souligner :
Suite à consultation formelle et aux retours écrits de nos adhérents, nous rappelons et nous
tenons à souligner les points suivants :
-
La séparation définitive d’avec les pêcheurs amateurs a eu lieu lors du passage
du Conseil Supérieur de la Pêche à l’Onema en 2007, ce qui n’est pas le cas
pour l’Oncfs vis-à-vis du monde de la chasse de loisir. Comme chacun le sait,
cette différence très importante est à l’origine de la tentative de contournement par le
bas qui motive la présente mission du CGEDD.
-
Les métiers des deux établissements ne se recouvrent pratiquement pas. Cela
n’a rien de négatif, vu l’ampleur des champs d’intervention en matière de nature et la
diversité des textes légaux à faire appliquer. Les SD ont dans leur programmation et
suite aux plans de contrôle interservices établis annuellement, de l’ordre de 5% de
missions en commun, non du fait d’une mauvaise volonté à coopérer, mais en raison
de leurs domaines d’intervention respectifs. Les Dir Onema et Oncfs ne se
connaissent que rarement et n’ont pas à ce jour éprouvé le besoin de collaborer. Les
Dir Oncfs ne semblent pas faire beaucoup de connaissance et d’appui aux politiques
de la nature, à l’inverse de l’Onema pour l’eau et les milieux aquatiques. Les
doctrines internes et les pratiques de la police sont différentes. L’Onema est en butte
à des intérêts et activités économiques puissants, prépondérants sur la protection et
la restauration des milieux. L’Oncfs, beaucoup moins, voire presque pas. De ce fait,
un « rapprochement » ou une mutualisation ne peuvent être affichés comme
indispensables à l’efficacité des missions. La synergie issue d’un rapprochement peut
exister d’un point de vue humain, mais n’est pas indispensable au bon exercice de
nos métiers respectifs, ni d’ailleurs une source d’économie d’ETP (si tel était l’un des
objectifs non avoués.)
Là où un tel « rapprochement » peut en revanche être exploité, c’est si l’on a
implicitement l’intention de détourner des ETP d’un type de métier (domaine terrestre
par exemple) vers l’autre (eaux douces continentales, en suivant le même exemple).
Ou de même, si on envisage de réallouer des ETP des métiers techniques et de
police effectués actuellement dans les deux établissements à des missions
« partenariales » ou à de l’appui à l’instruction de dossiers de financement
d’associations , de collectivités et d’entreprises locales, tâches censées être faites
par les hypothétiques ARB, à créer en commun « si volontariat » entre l’AFB et les
régions qui en feront la démarche. Mais nous sommes opposés à cette éventualité non officielle - pour des raisons à la fois éthiques et de réalisme : les forces
manquent déjà pour faire correctement les missions techniques et de police que nos
deux établissements sont supposés faire afin de protéger ce qu’il reste de nature et
de milieux pas trop anthropisés. Il n’est donc pas question de les affaiblir - et au
passage, de les décrédibiliser - davantage.
Dire que nos métiers ne se recouvrent pas, c’est aussi reconnaître qu’il n’y a pas de
motifs de concurrence mais bien matière à complémentarité, ce qui est évidemment
un aspect positif, mais ne suffit pas à justifier un choix politique a priori de
« mutualisation ».
3
-
Par ailleurs, nos adhérents ont souligné à quel point ils ont déjà du mal à effectuer
leurs missions de base, et parfois à maintenir leurs compétences à jour faute de
temps pour de la formation continue. Par conséquent, ils excluent de se former à
d’autres domaines de la biodiversité (terrestre notamment) puisque cela les
éloignerait encore davantage de leur cœur de métier, aquatique ou marin. Ils sont
déjà suffisamment confrontés à la sensation désagréable de devoir « bricoler » sur
leur cœur de métier.
-
La culture et les pratique des agents diffèrent nettement, par leurs domaines
d’intervention respectifs rappelés ci-dessus, mais aussi par la nature des tâches
majoritaires : la part des missions de police répressive est plus grande à l’Oncfs, où
l’on insiste davantage sur cette dimension policière, et plus centrée sur les loisirs de
plein air, avec une proportion plus élevée de timbres amendes. L’Onema élabore
davantage d’avis technique en amont des programmes de travaux ou de travaux
ponctuels, de nature à éviter le recours à la police répressive, quand toutefois les
DDT veulent bien suivre ces avis. En 2014, l’Oncfs a réalisé 13 procédures par ETP
« police », dont 3 délits. A l’Onema en 2013, ce sont 9 à 10 procédures par ETP
« police » dont 6 à 7 délits.
-
Les affirmations erronées de certains sénateurs, mal conseillés, le 20 janvier dernier
lors de l’examen du projet de loi Biodiversité sur les compétences policières des
agents de l’Oncfs comparés à leurs collègues de l’Onema qui ne feraient que de la
police administrative. Ces affirmations sont une illustration d’un état d’esprit entretenu
au plus haut niveau de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, qui ne
facilite pas la compréhension réciproque des agents des deux établissements. Pour
l’Onema, on se contentera de rappeler la note d'orientation des contrôles de la
DCUAT pour 2013 et 2014 (bas de page 3) : l’activité de police comprend au
minimum 70% de police judiciaire (la police administrative devant être faite
exclusivement en appui aux agents des DDT.)
-
Les méthodes d’encadrement sont très différentes, la culture hiérarchique étant
plus affirmée côté Oncfs.
-
Côté culturel encore, nous avons tous en tête des échanges écrits entre SD Onema
et Oncfs d’une même département, pas si lointains ni anecdotiques, sur la rigueur à
avoir dans la tenue de police et sur certains autres points de « maintien » individuel
(coupe de cheveux adéquate…etc .) qui peuvent surprendre au regard des enjeux
environnementaux auxquels nous sommes confrontés.
Le fait d’avoir été les seuls à évoquer et à revenir sur ces points importants le 5
février 2016 nous semble illustratif de la sous-estimation de ces aspects
anthropologiques, y compris par la mission du CGEDD. Le rapport sur la RGPP 148
(mutualisation police en DDT-Onema-Oncfs) paru fin 2010 a montré l’hétérogénéité
et l’immaturité du sujet dans la plupart des 13 départements « tests », malgré une
formation initiale des agents comportant un tronc commun important, depuis la
création des corps de l'environnement. Il serait naïf de penser que les choses ont
beaucoup changé depuis, mis à part l’érosion accrue des effectifs. Il reste utile de se
4
référer à ce rapport et de se demander ce qui a réellement changé, hormis peut-être
une forme de résignation désabusée, de part et d’autre, devant la régression des
moyens, notamment humains, que subissent nos deux établissements.
-
L’organisation du travail diffère aussi : voir par exemple le travail de nuit à l’Oncfs
sur le contre-braconnage chasse, très réduit à l’Onema et centré sur le contre
braconnage de la pêche illégale de la civelle.
-
Il existe des motivations et les appétits de « pouvoir » et de montée en grade
qui n’ont pas grand-chose à voir avec l’amélioration du service rendu aux
citoyens en matière d’environnement. Ils sont à notre avis asymétriques au
sein des deux établissements. Comme nous l’avons exprimé le 5 février, il existe
des chefs de service départementaux de l’Oncfs qui ne font pas mystère de leur
souhait d’être les chefs de tout futur SD « unifié », ce qui ne laisse pas d’inquiéter
leur homologues - ainsi que leurs collègues ATE - côté Onema. Nous n’avons pas
vent de déclarations similaires côté Onema, ce qui ne signifie pas que de tels calculs
ou appétits n’existent pas. Notre avis est que de telles motivations ne sont ni
nécessaires, ni suffisantes à accepter une forme de « fusion » entre les deux
établissements, même si l’intention politique qui motive la mission en cours et qui a
présidé à cette « fusion par le bas » est évidemment capable de l’exploiter
stratégiquement.
Des déperditions d’énergie, des conflits humains et des
souffrances psychologiques sont à prévoir en cas de service unique au niveau
départemental. Nous pensons plus intelligent et moins malhonnête de les éviter et de
les prévenir que de les panser après, à coup de procédures de fausse « prévention »
des risques psycho-sociaux.
-
un degré de rapprochement différent entre le niveau départemental et
l’interrégion ou la région posera d’insolubles problèmes de cohérence et de
pilotage, comme cela a été dit le 5 février. A ce sujet, la tentative de « fusion par le
bas » exprimée par notre Ministre semble très difficile, puisque le niveau national est
par définition exclu de l’exercice.
-
Dans le Finistère, seul département métropolitain avec un service de contrôle de
l’AAMP (12 agents), la fusion avec les autres services (4 agents à l’Onema et 11 à
l’Oncfs) peut donner l’illusion d’une abondance qu’il serait facile de vouloir réduire,
sous prétexte d’économies et de redéploiement… Ce qui serait malhonnête et
dommageable au regard des missions à mener.
-
Au vu de ce qui précède, la mutualisation des services de terrain ne peut porter au
mieux que sur certains outils de gestion de l’activité, de bancarisation et de
rapportage, dans l’hypothèse où l’Oncfs intègrerait l’AFB à terme, ce qui reste à
confirmer.
En réalité, les déterminants d’une « politique de l’eau et de la biodiversité plus
efficace et plus cohérente » sont ailleurs :
En effet, l’urgence pour obtenir une « politique de l’eau et de la biodiversité plus
efficace et plus cohérente » est de faire cesser le règne des lobbies aménageurs et
leurs relais, et d’avoir davantage de décisions locales non destructrices pour les
5
biotopes, sur de petits comme sur de grands « projets » d’aménagement, et les cas
échéant, le refus d’aménagements qui n’ont pas de raison d’être ni de viabilité à
moyen et long terme. Une gageure dans le court-termisme actuel, imposé par de gros
intérêts particuliers et leurs relais politiques omniprésents. Un second point est que
l’Etat environnemental ne se sabote pas lui-même, en diminuant ses effectifs après
avoir décidé de diminuer les impôts.
L’objet de la mission, comparé à ces déterminants, est dérisoire. En d’autres termes,
les questions posées ne sont pas les bonnes, par rapport à l’objectif d’atteindre une
« politique de l’eau et de la biodiversité plus efficace et plus cohérente ». En vérité,
cet objectif n’est pas vraiment souhaité par les temps qui courent.
Quelques arguments entendus qui ne nous convainquent pas :
-
L’existence d’un corps unique de l’environnement pour les ATE et pour le TE et la
compétence d’inspecteur de l’environnement de tous ces agents n’entraîne pas de
nécessité de « rapprochement » supplémentaire : au contraire, elle permet déjà les
passerelles et mutations souhaitées pour les agents désireux de changer de
spécialité.
-
La brigade Nature de l’Océan Indien (Ile de la Réunion), volontiers citée en exemple
comme un service où les choses se passeraient bien, n’est pas si idyllique que
suggéré le 5 février. Elle présente d’une part des problèmes relationnels
hiérarchiques autour de la dichotomie eau douce / biodiversité terrestre et d’autre
part un effectif réduit : 2 agents Onema pour 4 ou 5 agents de l’Oncfs. Elle ne
démontre donc pas la nécessité de fusion urbi et orbi et on peut se demander au
passage si c’est ce type d’effectifs que l’on vise à terme pour l’Onema et l’Oncfs s’ils
étaient à terme réunis dans chaque département métropolitain ?
-
L’argument beaucoup entendu qu’il faudrait un seul chef à un futur service « mixte »
Onema-Oncfs dans les départements mérite davantage que des slogans : un
examen sérieux. Au-delà des sempiternels arguments de « simplicité » et de
« lisibilité » pour la perception des tiers, « d’interlocuteur unique des préfets »
(comme s’ils étaient incapables de gérer séparément des spécialistes de l’eau et de
la biodiversité terrestre…) les métiers et les savoirs sont bien différents en matière
juridique et écologique. On ne pourra donc faire dans tous les cas l’économie d’un
responsable compétent, spécifique à chacune des filières mer, eau douce, nature
terrestre, pour toutes les décisions et réunions importantes. C’est d’ailleurs ce qu’on
a actuellement : un chef dans chaque service. Et cela marche bien, sauf cas
particuliers ou effectifs insuffisants venant fragiliser ou mettre à mal le travail des
services. D’autre part, les protocoles quadripartites font déjà travailler Oncfs et
Onema en bonne entente, pour le peu de missions réellement communes.
Si la « mutualisation »
précédemment :
-
devait
s’étendre
malgré
les
réserves
exprimées
Attention à la désignation d’un « chef » en cas de rapprochement avancé au niveau
SD et Dir : validité des critères, justesse et analyse des motivations seront
nécessaires.
6
-
Pas de baisse de la police judiciaire chez l’un au détriment de l’autre, pas de
diminution des contrôles eau et milieu aquatiques.
-
Des dégâts importants sont à craindre pour les agents en cas de modification de la
résidence administrative, en cas de mise en commun de locaux. Spécialement pour
le niveau Dir, où des écarts géographiques énormes pourraient se produire. Les
représentants des personnels ont bien en tête l’affirmation de l’Administration selon
laquelle « il n’y aura pas de mobilité imposée » suite à la création de l’AFB. Mais
nous pensons que c’est au sens restreint : si votre poste bouge, vous serez libre de
ne pas le suivre mais il vous faudra changer de métier. Ce qui engendrera d’autres
dilemmes douloureux.
-
Une harmonisation des primes est indispensable, par le haut.
Nous rappelons aussi ces fondamentaux :
-
Les revendications catégorielles de l’intersyndicale de l’environnement (voir PJ) pour
les titulaires C et B et pour les contractuels travaillant en Dir ou en SD sont pour nous
un préalable : une mutualisation à marche forcée est déjà nocive en soi, mais ne pas
reconnaître et accorder ces avancées aux personnels serait une erreur grossière.
-
Dans la suite de l’exercice, il serait bien d’arrêter de décider pour les agents sans
s’assurer de leur accord sur les directions prises : cela marcherait d’autant mieux. Ils
en ont assez d’être pris pour des pions et ne sont pas prêts à tout accepter, après les
importantes mutations intervenues depuis moins de 10 ans, avec la création de
l’Onema et de l’AAMP, les baisses d’effectifs, l’augmentation de la charge de travail,
la mise en œuvre de l’ordonnance d’harmonisation pénale… Le jeu de Monopoly n’a
déjà que trop duré. Cette manière de faire est l’une des facettes du mépris de nos
dirigeants politiques et de certains hauts fonctionnaires pour les échelons subalternes
et leurs « exécutants ».
-
La séparation entre la police et les diverses facettes de la technique, néfaste à la
qualité des missions, doit être évitée à tout prix, comme cela semble être retenu dans
ce travail.
-
Enfin, il va de soi que les préfets ne peuvent tenir lieu de délégués territoriaux de la
future AFB : les missions de police, si le processus législatif ne les a pas entre temps
extraites des prérogatives légitimes de l’AFB, seraient très fortement amoindries par
des arbitrages locaux qui sont rarement en faveur de la protection des milieux
naturels et espèces animales et végétales associées.
En conclusion, en dehors de petits bénéfices personnels, des « économies d’échelle »,
du masquage de la misère des effectifs et des moyens, et de la pseudo simplification qui
sera sans doute affichée, nous ne voyons pas de raisons techniques ni de bénéfices
pour l’environnement à attendre des services unifiés dans les départements ni dans les
Dir de l’Onema et de l’Oncfs, voire de l’AAMP.
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