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Chômage de longue durée: recommandation du Conseil

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Commission européenne - Fiche d'information
Chômage de longue durée: recommandation du Conseil — Foire aux
questions
Bruxelles, le 15 février 2016
Pourquoi une action ciblée sur le chômage de longue durée?
Le nombre de chômeurs de longue durée, multiplié par deux entre 2008 et 2014, représente
actuellement la moitié du chômage total dans l’Union européenne (UE). Au troisième trimestre de
2015, le chômage touchait 10,5 millions de personnes (4,3 % de la population active de l’UE), dont
63 % étaient sans emploi depuis plus de deux ans.
La lutte contre le chômage de longue durée est l’un des grands éléments du programme pour l’emploi
et la croissance défini dans les orientations politiques du président Juncker, une nécessité largement
reconnue dans l’examen annuel de la croissance 2016 de la Commission.
L’acuité du problème découle du fait que plus la durée du chômage est longue, plus le retour à l’emploi
est problématique. Les chômeurs de longue durée – les personnes sans emploi depuis plus d’un an –
ont environ deux fois moins de chances de retrouver un emploi que les autres chômeurs. Bon nombre
d’entre eux risquent de sortir définitivement du marché du travail. Chaque année, un cinquième
d’entre eux abandonnent même toute recherche d’emploi et sont considérés comme inactifs.
Il faut inverser cette tendance pour que davantage de chômeurs de longue durée bénéficient de la
reprise économique. Lutter contre le chômage de longue durée contribuerait à la croissance durable et
à la cohésion, ce qui atténuerait les conséquences, sur les finances publiques, de la hausse des
dépenses d’aide sociale et de la perte de recettes fiscales qu’il entraîne. Ce serait aussi un moyen de
sortir les chômeurs concernés et leur famille de la pauvreté, car la moitié de ceux qui retrouvent un
emploi échappe en même temps à la menace de la pauvreté.
Quelle est la situation des États membres au regard du chômage de longue durée?
Les États membres sont diversement touchés. En 2014, le taux de chômage de longue durée
s’échelonnait de 1,5 % en Autriche et en Suède à 19,5 % en Grèce, soit quasiment un cinquième de l’e
nsemble de la main-d’œuvre de ce pays.
Graphique: taux de chômage de longue[1] et de très longue[2] durée en 2014, en
pourcentage de la population active (15-74 ans)
Comme le montre le graphique ci-dessous, depuis 2008, le taux de chômage de longue durée a
augmenté dans tous les États membres à l’e xception de l’Allemagne.
Graphique: évolution du taux de chômage de longue durée dans l’UE 28, entre 2008 et 2014
Qui sont aujourd’hui les chômeurs de longue durée dans l’t UE?
Le chômage de longue durée touche diverses populations. Les travailleurs peu qualifiés et les
ressortissants de pays tiers risquent deux fois plus de faire l’expérience du chômage de longue durée;
en outre, les personnes handicapées et les minorités défavorisées telles que les Roms sont également
touchées de façon disproportionnée.
On recense trois fois plus de chômeurs de longue durée parmi les travailleurs peu qualifiés que parmi
les personnes possédant de bonnes qualifications. Le chômage de longue durée est légèrement plus
présent chez les hommes (54 %) que chez les femmes (46 %).
La ventilation par âge des chômeurs de longue durée est relativement homogène, même si les moins
de 30 ans et les plus de 55 ans sont un peu plus touchés. Les travailleurs âgés ont des emplois plus
stables et sont dans l’ensemble moins touchés par le chômage. En revanche, lorsqu’ils se retrouvent au
chômage, cette situation risque davantage de perdurer.
Graphique: Part des chômeurs de longue durée dans la population au chômage, par pays et
par tranche d’âge, en 2013
La diversité des situations exige un soutien adapté aux besoins de chacun. Une approche différenciée
et une large palette d’outils s’attaquant chacun à une entrave à l’emploi précise sont donc nécessaires.
Quels sont les principaux obstacles à l’intégration des chômeurs de longue durée sur le
marché du travail?
D’une part, le retour à l’emploi des chômeurs de longue durée se heurte à des éléments structurels et
cycliques, tels que le manque d’investissements, qui limite les créations d’emplois, et le manque de
réactivité du marché du travail. D’autre part, il est aussi entravé par l’insuffisance des mesures de
soutien proposées.
La recommandation est axée sur ces lacunes de l’aide apportée par les services de l’emploi et les
services sociaux aux chômeurs de longue durée; elle traite des problèmes de fond suivants:
- Les chômeurs de longue durée ne bénéficient pas suffisamment des mesures d’activation. Alors
que les chômeurs de longue durée constituent 50 % du total des chômeurs, on estime qu’ils ne
profitaient, en 2012, que de 20 % des mesures actives du marché du travail. De plus, beaucoup de
chômeurs de longue durée (jusqu’à 50 % d’entre eux dans certains États membres) ne sont pas
inscrits auprès des services de l’emploi et n’ont donc accès à aucune des mesures de soutien à la
recherche d’un emploi.
- Les programmes de lutte contre le chômage de longue durée sont mal ciblés et l’engagement des
employeurs trop faible. Dans de nombreux pays, ces programmes ne visent pas suffisamment le
retour à l’emploi et ne tiennent pas compte des besoins des employeurs. Dans certains États
membres, l’accent est mis sur les programmes de travaux publics (lesquels représentaient près de
31 % des fonds consacrés aux mesures actives du marché du travail en faveur des chômeurs de
longue durée en 2012); or, ces programmes n’ouvrent pas toujours des passerelles vers le marché
du travail.
- Les services individualisés demeurent insuffisants. Les services personnalisés, tels que l’évaluation,
l’établissement du profil personnel ou des plans d’action clairs, ne sont pas toujours accessibles
aux chômeurs de longue durée.
- Les services proposés aux chômeurs de longue durée pêchent par manque de continuité. Pendant
leur période de chômage, le soutien que ces derniers reçoivent est d’abord fourni par les services
publics de l’emploi, puis par les autorités chargées de l’aide sociale. Faute d’une répartition claire
des responsabilités entre les agences, les dossiers sont susceptibles de ne pas être transférés et la
coordination entre les services reste insuffisante. Ce manque de continuité peut retarder la mise en
place d’un soutien efficace au retour à l’emploi.
D’autres instruments, nouveaux ou non, s’attaquent à ces barrières structurelles à l’intégration: citons
le semestre européen, l’agenda pour des compétences nouvelles pour l’Europe et le pilier de droits
sociaux, qui seront tous deux lancés prochainement, ainsi que le Fonds européen pour les
investissements stratégiques (EFSI).
Quel est le groupe cible de cette recommandation?
Les orientations fournies par la recommandation font référence aux chômeurs de longue durée inscrits
auprès d’un service public de l’emploi ou d’un service d’aide sociale.
Qu’attendre de la recommandation?
Le principal résultat escompté est un accroissement des taux de transition du chômage de longue
durée vers l’emploi, obtenu grâce à une plus grande efficacité des services fournis aux chômeurs
concernés, notamment dans les États membres où les chômeurs de longue durée sont plus nombreux,
mais bénéficient de moins de soutien. L’écart entre les États membres parvenant à de bons résultats
dans ce domaine et ceux qui sont moins performants devrait diminuer.
Le chômage de longue durée est l’une des plus grandes causes de la pauvreté. Pour sortir de la
pauvreté, il faut une transition réussie vers l’emploi. On estime que la moitié des chômeurs de longue
durée qui retrouvent du travail échappe ainsi à la menace de la pauvreté.
La recommandation devrait aider les États membres à améliorer les services qu’ils proposent, par une
approche personnalisée et l’i dentification claire des droits et obligations des chômeurs et des
organismes leur apportant un soutien. Elle devrait en particulier se traduire par:
- un soutien plus personnalisé passant par une réévaluation des besoins des chômeurs et de leurs
perspectives d’emploi et un accord d’intégration professionnelle;
- une plus grande continuité de l’aide apportée, grâce à une offre de services coordonnée associant
les services de l’emploi et les services d’aide sociale disponibles par l’intermédiaire d’un point de
contact unique;
- une participation accrue des employeurs aux programmes ciblant les chômeurs de longue durée.
Bien que la recommandation puisse avoir des effets positifs sur la qualité, la disponibilité et la
pertinence du soutien aux chômeurs de longue durée, elle ne se substitue pas aux instruments
macroéconomiques pour la résolution des problèmes structurels du marché du travail.
Dans quels pays la recommandation fera-t-elle davantage la différence?
Certains États membres enregistrant des taux élevés de transition vers l’emploi se sont déjà dotés des
éléments proposés dans la recommandation. Les répercussions de cette dernière seront plus notables
dans les États où les structures de soutien sont moins efficaces et les taux de chômage de longue
durée plus élevés. Cependant, la plupart des États membres peuvent encore améliorer l’e fficacité de
l’aide apportée aux chômeurs de longue durée sur trois aspects, à savoir le nombre de bénéficiaires,
les ruptures dans la continuité de l’aide et la conception des mesures d’activation.
Plus de continuité dans l’aide apportée: les effets devraient davantage se faire sentir dans les États
membres où une coordination formelle fait défaut tels que la Bulgarie, la Grèce, l’ Espagne, la Croatie,
l’Italie, Chypre, la Lituanie, Malte et la Roumanie.
Soutien individualisé plus marqué: les effets seront plus significatifs dans les États membres n’ayant
pas recours à une approche personnalisée, tels que la République tchèque, la Grèce, l’ Espagne, la
Croatie, l’Italie, Chypre, la Lettonie, la Hongrie, le Portugal et la Roumanie.
Engagement plus soutenu des employeurs: les effets devraient être plus marqués dans les pays
disposant de grands programmes de travaux publics, tels que la République tchèque, l’Allemagne, la
France, la Croatie, la Lettonie et la Hongrie.
Des orientations visant à améliorer le recours au Fonds social européen permettront de renforcer les
structures de soutien et d’a ccroître la valeur ajoutée des Fonds structurels de l’UE.
Dispose-t-on d’exemples de résultats positifs concrets, déjà obtenus dans des pays ayant
adopté une démarche similaire?
Mécanisme
Effets sur la coordination et les transitions vers l’e mploi
L’introduction d’un point de contact unique s’est traduite par une plus grande
probabilité de retour à l’emploi et une moins grande dépendance des chômeu
Point unique de contact vers
l’égard des prestations au Royaume-Uni, ainsi que par une réinsertion
les services, mesures et
professionnelle plus rapide des chômeurs de longue durée en Allemagne,
prestations proposés
parallèlement à une meilleure mise en correspondance de l’offre et de la dem
d’emplois.
Interventions intensifiées via En Allemagne, l’initiative «Berlin Job-Offensive» a permis d’intensifier les
un point de contact unique
mesures de conseil et d’o rientation, grâce à une réduction du nombre de ca
traités par chaque employé, d’accroître la fréquence des contacts avec les
chômeurs (toutes les quatre semaines) et, partant, d’augmenter les transitio
vers l’emploi.
Meilleure application des
conditions régissant la
perception des prestations
Soutien personnalisé
Engagement des employeurs
Un meilleur suivi des chômeurs dans leur recherche d’emploi et des menaces
crédibles de sanctions ont également abouti à une augmentation des transiti
vers l’emploi au Danemark, en Allemagne et en Estonie.
Un projet pilote réalisé aux Pays-Bas montre que des contacts plus fréquen
mettant l’accent sur les droits et les devoirs, mènent à une recherche d’emp
plus intense.
Des données recueillies au Danemark, en Allemagne, aux Pays-Bas, au
Portugal et en Suède prouvent qu’une diminution du nombre de dossiers à
traiter ainsi qu’une plus grande «intensité des contacts» ont des répercussio
positives. Un modèle combinant un soutien intensif, une liberté de décision d
agents traitant les dossiers et un suivi des résultats a des retombées positive
tant sur les taux de placement que sur la mise en correspondance de l’offre
d’emplois et des qualifications des demandeurs d’emploi.
Des interventions personnalisées et un engagement des employeurs accroiss
les possibilités de transition vers l’emploi offertes aux personnes restées
longtemps au chômage, comme le prouvent les données recueillies en Autri
et en Suède.
En Allemagne, de bons résultats en matière de retour à l’emploi ont égalem
été enregistrés avec un programme à l’intention des chômeurs de plus de 50
qui incluait des mesures de conseil et de formation reposant sur une étroite
coopération entre les pouvoirs publics locaux, les prestataires de services et
employeurs.
Comment les chômeurs seront-ils encouragés à s’inscrire auprès des services de l’emploi?
L’inscription des chômeurs de longue durée auprès des services de l’emploi a légèrement reculé durant
la crise, passant de 77 % à 73 %; cependant, ce taux varie grandement d’un État membre à l’autre.
Ainsi, dans plusieurs États membres, il est inférieur à 50 %. Les chômeurs de longue durée noninscrits auprès d’un service de l’emploi n’ont accès à aucune des mesures de soutien à la recherche
d’un emploi.
Graphique: Inscription des chômeurs de longue durée auprès des services de l’emploi, en
2014 (%)
Pour encourager l’inscription des chômeurs de longue durée auprès des services de l’emploi, la
recommandation clarifie l’aide à laquelle cette inscription ouvre droit:
- un service personnalisé qui répond aux besoins et aux attentes de chaque individu;
- une perspective concrète de retour sur le marché du travail;
- un point de contact unique permettant d’accéder à la totalité des services, mesures et prestations
proposés.
Que recouvre l’évaluation approfondie des chômeurs de longue durée?
Les problèmes d’intégration étant dus à de multiples facteurs, il faut apporter aux chômeurs de longue
durée un soutien individualisé, adapté à leurs besoins et à leur potentiel. Pour concevoir ce type de
soutien, une évaluation approfondie de la situation personnelle est nécessaire. La recommandation
propose que chaque chômeur de longue durée inscrit auprès des services de l’e mploi fasse l’objet
d’une telle évaluation au plus tard au bout de 18 mois de chômage. Cette évaluation devrait déboucher
sur des mesures de conseil et d’orientation fondées sur l’expérience professionnelle de l’intéressé, son
historique de recherche d’e mploi et l’évolution des obstacles à l’emploi. La conception de l’a ccord
d’intégration professionnelle reposerait sur les résultats de l’évaluation.
La réalisation d’une évaluation au plus tard au 18e mois de chômage n’empêche pas qu’il soit procédé
à des évaluations individuelles à un stade plus précoce de la période de chômage, ni l’adoption d’une
approche préventive. L’évaluation individuelle approfondie visée dans la recommandation devrait
actualiser et compléter les évaluations et interventions antérieures.
Qu’est-ce qu’un point de contact unique?
Le point de contact unique devrait être le lieu de référence pour les chômeurs de longue durée et
fournir à ces derniers une aide individuelle adaptée à leurs besoins, ainsi qu’un accès simplifié aux
services de l’emploi et aux services d’aide.
Les États membres devraient prendre des dispositions institutionnelles permettant de fournir aux
chômeurs de longue durée un ensemble coordonné de services garantissant la continuité et la
cohérence de l’aide apportée par différents organismes (services publics de l’emploi, services sociaux
et communes). Ce point de contact unique devrait faciliter la transmission sûre et efficace, à tous les
prestataires de services, des informations pertinentes relatives aux évaluations individuelles et aux
mesures de soutien dont a bénéficié le demandeur d’emploi par le passé, dans le respect de la
législation sur la protection des données.
L’instauration de points de contact uniques peut prendre différentes formes. Elle peut entraîner, par
exemple, une vaste restructuration organisationnelle consistant à relier entre eux les contacts avec la
clientèle, l’intégration de bureaux ou le transfert de fonctions organisationnelles entre agences.
Cependant, une coopération interinstitutionnelle, fondée sur un système de réorientations et d’échange
de données, est envisageable.
L’expérience de pays ayant instauré des points de contact uniques (Danemark, Allemagne, Estonie et
Royaume-Uni, par exemple) en confirme les effets positifs sur l’augmentation tant des inscriptions
auprès des services de l’emploi que du nombre de bénéficiaires de ces services.
Qu’entend-on par «accord d’intégration professionnelle»?
L’accord d’intégration professionnelle est un accord écrit, conclu entre un chômeur et un point de
contact unique, qui offre un plan de retour à l’emploi au plus tard au 18e mois de chômage et
d’inscription auprès d’un service de l’emploi. Les objectifs, les délais et les obligations des chômeurs de
longue durée, ainsi que les prestations fournies par différents organismes répondant aux besoins des
demandeurs d’emploi y sont exposés dans le détail.
Les interventions proposées dans l’accord sont fonction des besoins des intéressés, tels que définis au
terme de leur évaluation individuelle approfondie; elles s’appuient sur les mesures disponibles à
l’échelon national (aide à la recherche d’e mploi, formation, expérience professionnelle, encadrement,
conseils en matière d’endettement, réadaptation, services de d’aide sociale et de soins de santé, aide à
l’intégration des migrants, aides au logement et au transport). Un tel accord sera proposé à tous les
chômeurs de longue durée qui relèvent du champ d’application de la recommandation.
Pourquoi cet accord est-il signé au plus tard au 18e mois de chômage?
Lorsqu’on examine les taux de transition du chômage à l’emploi, on observe une forte diminution entre
le 12e et le 24e mois de chômage. On a donc considéré que le délai maximal approprié pour intervenir
en vue d’inverser la tendance était de 18 mois. La plupart des États membres prévoyant des actions
semblables à celles proposées dans la recommandation interviennent autour de la même période.
Comment les États membres financeront-ils l’application des dispositions de la
recommandation?
La mise en œuvre de la recommandation peut être cofinancée par le Fonds social européen (FSE).Le
Fonds européen de développement régional (FEDER) pourrait également être mobilisé pour soutenir les
objectifs de cette initiative (investissements dans les infrastructures des services de l’emploi ou soutien
au travail indépendant ou aux jeunes pousses). Une gestion volontariste des programmes, à l’aide des
mécanismes prévus par les règlements «Dispositions communes», «FSE» et «FEDER» (nouvelle
allocation des fonds d’un axe prioritaire, harmonisation des critères de programmation et de sélection
des projets) pourrait faciliter l’action des États membres.
De plus, tout État membre désireux de consacrer des ressources supplémentaires à la mise en œuvre
d’une nouvelle recommandation sur le chômage de longue durée lui ayant été adressée dans le cadre
des recommandations par pays peut soumettre une demande de reprogrammation à la Commission.
Comment le FSE peut-il soutenir l’application des dispositions de la recommandation?
La recommandation servira de référence pour la qualité des interventions du FSE durant la période
actuelle de programmation. Elle améliorera l’allocation des ressources du FSE et en accroîtra
l’efficacité. Autrement dit, elle complétera et renforcera les interventions du FSE.
Sur la base de la programmation actuelle (2014-2020), au moins 41 % des ressources du FSE cibleront
les demandeurs d’emploi, dont au moins 25 % les chômeurs de longue durée[3].
L’allocation des ressources du FSE entre 2014 et 2020 laisse une marge de manœuvre pour accroître le
financement de l’a ide aux chômeurs de longue durée et rendre celui-ci plus efficace. Au titre de la
priorité d’investissement consacrée aux mesures actives du marché du travail, 11,08 milliards d’euros
ont été prévus pour la période 2014-2020, les montants réservés à la Slovaquie, à la Finlande et à
l’Irlande étant particulièrement importants. Au titre de la priorité consacrée à l’augmentation des
capacités des intervenants sur le marché du travail, 980 millions d’euros seront mobilisés, avec des
enveloppes plus volumineuses pour l’Italie et la Roumanie. Les ressources allouées à la priorité relative
à l’inclusion sociale s’élèvent à 12,93 milliards d’euros, avec une part plus importante de ces
ressources réservée pour les Pays-Bas, la France, l’Irlande et la Belgique. Des crédits supplémentaires
ont été prévus, au titre du Fonds européen de développement régional, pour l’investissement dans les
services de l’emploi et les infrastructures sociales.
Comment cette nouvelle initiative et l’action «Garantie pour la jeunesse» s’articulent-elles?
L’initiative intitulée «Garantie pour la jeunesse» a été lancée par le Conseil en 2013 pour lutter contre
les taux élevés de chômage et d’inactivité des jeunes dus à la crise et améliorer le passage de l’école
au monde du travail. Le but est de proposer à toute personne ayant tout au plus 25 ans une offre de
qualité – formation, apprentissage ou emploi – dans les quatre mois suivant la fin de la scolarité ou la
perte d’u n emploi.
La recommandation suit une approche similaire, en proposant un modèle d’intervention fondé sur une
offre individuelle coordonnée, mais elle vise une population qui ne peut bénéficier de la garantie pour la
jeunesse. Les deux initiatives sont donc pleinement complémentaires.
La plupart des services publics de l’emploi (SPE) reconnaissent que l’initiative «Garantie pour la
jeunesse» a eu des répercussions significatives sur leur capacité d’action[4]. En proposant un cadre
d’action clair en faveur des citoyens, l’i nitiative a incité les administrations publiques à fournir des
services supplémentaires aux jeunes.
Comment s’effectuera le suivi de l’application la recommandation?
Le comité de l’emploi effectuera ce suivi, en étroite coopération avec le comité de la protection sociale
pour ce qui est des services sociaux et des revenus, ainsi qu’avec le réseau européen des services
publics de l’emploi. Les mécanismes de surveillance multilatérale instaurés dans le cadre du semestre
européen et les indicateurs prévus par le cadre d’évaluation conjointe seront utilisés à cette fin. Le
suivi devrait concerner tant la mise en œuvre de la recommandation que la pérennisation des
résultats: utilisation d’accords d’intégration professionnelle, proportion de chômeurs de longue durée
inscrits ayant retrouvé un emploi et intégration durable ou non sur le marché du travail.
La recommandation encourage également l’évaluation des performances des services publics de
l’emploi dans ce domaine. Cela suppose que le processus d’apprentissage comparatif des SPE du
réseau européen des services publics de l’emploi comporte une dimension liée à l’intégration au
marché du travail des chômeurs de longue durée inscrits qui permette de procéder à des échanges d’e
xpériences et de bonnes pratiques.
L’efficacité de l’initiative sera également estimée à la lumière d’une évaluation des actions qui auront
été menées pour donner suite à cette recommandation, en coopération avec les États membres et
après consultation des parties concernées. Un rapport sur les enseignements tirés de ce suivi devrait
être présenté au Conseil trois ans après l’adoption de la recommandation.
[1]Le taux de chômage de longue durée est le pourcentage de personnes sans emploi depuis au
moins 12 mois dans la population active, laquelle est composée de l’ensemble des personnes qui ont
un emploi ou sont au chômage.
[2] Le taux de chômage de très longue durée est le pourcentage de personnes sans emploi depuis
au moins 24 mois dans la population active.
[3]Il s’agit d’estimations minimales, fondées sur le fait que les États membres ont choisi de fixer des
objectifs concernant les chômeurs de longue durée. Ces pourcentages seront probablement plus
élevés, étant donné qu’il n’est pas obligatoire de prévoir une programmation pour la totalité des
indicateurs communs.
[4]CE (2014) – The Role of PES in the Delivery of the Youth Guarantee;PES Network Self-assessment
Report on PES capacities to implement the Youth Guarantee
MEMO/16/302
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