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Aides d`État: rapport intermédiaire de l`enquête

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Commission européenne - Fiche d'information
Aides d'État: rapport intermédiaire de l'enquête sectorielle sur les
mécanismes de capacité pour l’électricité – Questions fréquemment posées
Bruxelles, le 13 avril 2016
La Commission européenne lance une consultation publique concernant les résultats
préliminaires de son enquête sectorielle en matière d'aides d'État sur les mécanismes de
capacité pour l’é lectricité dans l'UE.
Veuillez également consulter le communiqué de presse sur le rapport intermédiaire.
Pour plus d'informations sur l'objectif des enquêtes sectorielles en général, leur lien avec la stratégie
de l'union de l'énergie, les différents types de mécanismes de capacité et le choix des États membres
couverts par l'enquête, veuillez vous reporter à la fiche d'information d'avril 2015.
Pourquoi une enquête sectorielle sur les mécanismes de capacité?
De plus en plus d’États membres introduisent des mécanismes de capacité pour encourager les
investissements dans de nouvelles centrales et/ou pour en assurer la pérennité. Des capacités
adéquates de production d’électricité sont nécessaires pour éviter les coupures et faire en sorte que
l’offre d'électricité soit à tout instant en adéquation avec la demande.
Toutefois, selon la manière dont ils sont conçus et mis en œuvre sur le terrain, les mécanismes de
capacité sont également susceptibles de fragmenter le marché unique de l’UE, de fausser la
concurrence en favorisant certains producteurs ou types de technologie et de créer des barrières
commerciales de part et d’a utre des frontières nationales.
L'enquête sectorielle vise à mieux comprendre ces mesures et à s'assurer qu'elles respectent les règles
de l'UE en matière d’aides d’État. Grâce à l'enquête sectorielle, la Commission peut notamment:
- recueillir les avis, non seulement des autorités des États membres comme dans les enquêtes
générales, mais aussi des parties prenantes comme les producteurs d’électricité, les fournisseurs,
les gestionnaires de réseau et les fournisseurs de services d’e ffacement de consommation afin de
prendre connaissance des points problématiques;
- relever les caractéristiques de conception susceptibles de fausser la concurrence entre fournisseurs
de capacité (par exemple, entre producteurs d’électricité et fournisseurs de services d'effacement
de consommation) et de fausser les échanges transfrontaliers;
- promouvoir les mécanismes de capacité fondés sur la concurrence et les règles du marché qui
complètent le marché intérieur de l'énergie plutôt qu'ils ne le divisent; et
- s'assurer que les États membres conçoivent et mettent en œuvre des mécanismes de capacité
fondés sur la concurrence et les règles du marché, conformément aux règles de l'UE en matière
d’aides d’É tat.
L'enquête sectorielle vient également compléter la stratégie de l’union de l’énergie mise en place par la
Commission en vue de l'instauration d'un marché de l'énergie connecté, intégré et sûr à l'échelle
européenne.
Combien de réponses à l'enquête sectorielle ont été reçues?
La Commission a adressé des questionnaires détaillés à plus de 200 organismes publics, autorités de
régulation de l'énergie, opérateurs de réseau et acteurs du marché exerçant des activités économiques
dans les onze États membres couverts par l'enquête (Allemagne, Belgique, Croatie, Danemark,
Espagne, France, Irlande, Italie, Pologne, Portugal et Suède). Elle a reçu 124 réponses.
D'autres informations seront recueillies dans le cadre de la consultation publique sur le rapport
intermédiaire.
Quels sont les différents modèles de mécanismes de capacité?
Il existe plusieurs types de mécanismes de capacité. Aux fins de l'enquête sectorielle, la Commission
distingue six catégories. On peut schématiquement les répartir entre, d'une part, des mécanismes
ciblés, qui bénéficient uniquement à certains opérateurs (appels d’offres pour la fourniture de
nouvelles capacités, réserves stratégiques et mécanismes de capacité ciblés), et, d'autre part, des
mécanismes couvrant l'ensemble du marché, qui s'adressent en principe à toutes les catégories de
fournisseurs de capacité (obligations de l'acheteur centralisé, obligations décentralisées et
rémunérations de capacité).
Pour de plus amples informations sur les différents types de mécanismes de capacité, voir la fiche
d'information d'avril 2015.
Quels types de mécanismes de capacité sont mis en œuvre ou planifiés dans l'UE?
L'enquête a recensé 28 mécanismes de capacité anciens, actuels ou planifiés dans les onze États
membres examinés.
Près des deux tiers des mécanismes de capacité recensés sont des mécanismes ciblés, qui
bénéficient uniquement à certains types d'opérateurs. Dans le même temps, la plupart des
mécanismes planifiés par les États membres couvrent l'ensemble du marché (c'est le cas, par
exemple, en France, en Irlande et en Italie).
Il s'avère, toutefois, que le mécanisme de capacité le plus répandu actuellement est la
«réserve stratégique», qui prévoit le versement de fonds par les gouvernements aux fournisseurs
pour faire en sorte que les centrales restent opérationnelles. L'opérateur de réseau peut faire appel à
ces centrales dans des situations d'urgence. Les régimes dits d'«interruptibilité», dans lesquels
l'opérateur de réseau demande aux clients industriels de réduire leur demande en période de pénurie,
sont également considérés comme une forme de «réserve» puisqu'ils fournissent une capacité qui n'est
activée qu'en cas de déficit d’approvisionnement.
Des appels d’offres pour la fourniture de nouvelles capacités ont été inventoriés en Belgique,
en France et en Irlande. Ces trois appels d'offres étaient tous d'une grande précision quant à la taille
de la capacité faisant l'objet d'une procédure d'appel d'offres, au type de technologie utilisé et à
l'emplacement de cette capacité. En tant que tels, les appels d'offres peuvent constituer une mesure
temporaire appropriée pour encourager l'investissement dans la capacité de production d’électricité (y
compris, le cas échéant, dans un lieu particulier). En revanche, un appel d'offres ne règle pas de
manière efficace les problèmes d'adéquation des capacités de production à long terme et devrait dès
lors être couplé à des réformes afin de pallier les défaillances sous-jacentes du marché et de la
réglementation.
Des mécanismes de rémunération de capacité ciblée ont été recensés en Espagne, en Italie, en
Pologne et au Portugal. Ils concernent le plus souvent un ou plusieurs types de production
d’électricité (charbon, gaz, hydraulique avec stockage et, parfois, pétrole). Dans ces mécanismes, le
prix payé pour la capacité est fixé administrativement plutôt qu'au moyen d'un processus de mise en
concurrence. En règle générale, les bénéficiaires de rémunérations de capacité ciblées doivent faire en
sorte que leur capacité soit disponible en période de pointe, à défaut de quoi ils s'exposent à des
sanctions pécuniaires. Les rémunérations de capacité ciblées ne pallient pas davantage les défaillances
sous-jacentes à l'origine du problème de capacité. Un autre inconvénient de ce modèle tient au fait que
le processus de tarification administrative augmente le risque de surcompensation à l’égard des
bénéficiaires.
Tableau: mécanismes de capacité dans l’enquête sectorielle
Source: Commission européenne, sur la base des réponses à l’enquête sectorielle
Quelles conclusions préliminaires la Commission tire-t-elle des résultats intermédiaires de
l'enquête concernant les États membres?
Le rapport intermédiaire indique que de nombreux États membres doivent faire preuve d'une plus
grande rigueur, à la fois i) lorsqu'ils se prononcent sur la nécessité de recourir à des mécanismes de
capacité et ii) lors de la conception de ceux-ci, afin de garantir un bon rapport coût-efficacité et des
conditions de concurrence équitables.
i) Sur les méthodes permettant de déterminer la nécessité de recourir à des mécanismes de capacité
Les résultats préliminaires de l'enquête de la Commission montrent que de nombreux mécanismes de
capacité existants ont été conçus sans qu'il ait été vérifié au préalable si un problème de sécurité
d'approvisionnement existait sur le marché concerné. Il apparaît que près de la moitié des États
membres analysés n'ont pas correctement défini leur niveau adéquat de sécurité d'approvisionnement
avant de mettre en place un mécanisme de capacité.
En outre, les méthodes d'analyse de la sécurité d'approvisionnement varient fortement d'un État
membre à l'autre, ce qui rend difficiles les comparaisons et la coopération transfrontalières. Il semble
que les possibilités d'approvisionnement à partir des États membres voisins ne soient pas
suffisamment prises en compte lors des évaluations nationales et que les appréciations harmonisées
sur le plan régional ne servent pas de référence pour les mécanismes de capacité.
Une approche plus harmonisée des normes en matière d'adéquation et de fiabilité des capacités de
production semble dès lors s'imposer afin de permettre une coordination et une coopération
transfrontalières renforcées.
ii) Sur la conception des mécanismes de capacité actuels
Le rapport intermédiaire met en évidence d'importantes défaillances liées à la conception des
mécanismes de capacité.
- La majorité des États membres disposent de mécanismes dans lesquels le prix payé pour
acquérir des capacités dans le secteur de l'électricité n'est pas déterminé lors d'un
processus de mise en concurrence, mais fixé par l'administration de l'État membre ou à l'issue
d'une négociation bilatérale entre l'État membre et le fournisseur de capacité. Il en résulte un
risque de paiement excessif et, partant, de subventionnement du fournisseur. La Commission a
répertorié des mécanismes prévoyant des prix fixés administrativement en Allemagne, en
Espagne, en Irlande, en Italie, en Pologne et au Portugal, par exemple.
- De nombreux mécanismes de capacité ne permettent pas de prendre en considération tous
les fournisseurs de capacité potentiels ou toutes les technologies, ce qui nuit au rapport
coût-efficacité et est susceptible de limiter inutilement la concurrence entre les fournisseurs. Il
existe ainsi des mécanismes axés sur une seule source de production d’électricité (le charbon, par
exemple) et des mécanismes qui excluent de manière explicite la participation de certains
fournisseurs (comme les fournisseurs de services d’effacement, les fournisseurs de nouvelles
capacités ou les fournisseurs de services de stockage, par exemple). Toutefois, la tendance
générale est depuis peu à des mécanismes davantage ouverts et inclusifs.
- Enfin, l'enquête révèle que les centrales électriques d'autres États membres sont très
rarement autorisées à participer aux mécanismes nationaux de capacité. Dans cette
enquête, les seuls États membres ayant autorisé une certaine forme de participation directe d'une
capacité transfrontalière dans des mécanismes de capacité sont l'Allemagne, la Belgique et
l'Irlande, mais des restrictions y sont également appliquées. Le fait d'autoriser des fournisseurs
de capacité étrangers à participer directement à un mécanisme national évite toute discrimination,
garantit que les États membres fournissent une capacité à un coût moindre et contribue à
l'élaboration d'un marché de l'énergie de l'UE mieux intégré.
La Commission préfère-t-elle certains modèles de mécanismes de capacité plutôt que
d'autres?
Il n'existe pas d'approche universelle. Selon le type de problème d'adéquation des capacités de
production, divers modèles peuvent convenir. Cela dit, les résultats préliminaires de l'enquête
indiquent que la tarification avec mise en concurrence dans les mécanismes de capacité ouverts et
inclusifs donne généralement les meilleurs résultats sur le plan du rapport coût-efficacité. Il est
possible, par conséquent, que les modèles couvrant l'ensemble du marché soient les mesures les plus
appropriées lorsque la défaillance sous-jacente du marché est une pénurie générale de capacité. En
tout état de cause, pour être véritablement efficaces, ils doivent être ouverts à toutes sortes de
fournisseurs de capacité possible, y compris à ceux venant d'autres États membres.
Les réserves et les appels d’offres pour la fourniture de nouvelles capacités, du fait qu'ils ne
résolvent pas les défaillances sous-jacentes du marché, semblent moins appropriés dans de
nombreuses situations et convenir essentiellement en tant que mesures transitoires. Ainsi, une
réserve stratégique peut empêcher que trop de centrales électriques ne ferment alors que des
réformes à long terme sont en cours.
Les modèles de rémunération de capacité, pour lesquels aucun processus de tarification avec mise
en concurrence n'est prévu, sont en principe les moins appropriés, car, en l'absence d'un tel processus,
il est bien plus difficile de fixer adéquatement le niveau de compensation en faveur des bénéficiaires.
Dans tous les cas, les mécanismes de capacité doivent être conçus avec soin, en privilégiant des règles
transparentes et ouvertes de participation et en minimisant les effets adverses sur les flux d'électricité
sur le marché européen de l’énergie. Il convient notamment que les prix de l'électricité restent un
signal d'alerte en cas de pénurie, afin que l'électricité soit importée d'autres États membres en temps
opportun.
Enfin, ces constatations ne préjugent en rien de l'appréciation par la Commission de la compatibilité
avec les règles de l'UE en matière d'aides d'État de tout mécanisme de capacité individuel, une telle
évaluation requérant une analyse au cas par cas.
Que va-t-il se passer à présent?
Le rapport intermédiaire publié aujourd'hui est à présent ouvert à la consultation publique. La
Commission invite les États membres, les acteurs du secteur de l'électricité et d'autres parties
intéressées à formuler, pour le 6 juillet 2016, leurs observations sur le rapport intermédiaire et sur le
document de travail des services de la Commission qui l'accompagne. Compte tenu des observations
reçues, la Commission publiera un rapport final sur les résultats de l'enquête sectorielle plus tard dans
l'année. Parallèlement, elle continue à apprécier les mécanismes de capacité au regard des règles de
l'UE relatives aux aides d'État, et en particulier des lignes directrices de 2014 concernant les aides
d’État à la protection de l’environnement et à l’énergie.
L'enquête sectorielle contribue également à la réalisation des objectifs de l'union de l'énergie définis
par la Commission. Plus particulièrement, les résultats de cette enquête alimenteront des propositions
législatives sur une nouvelle organisation du marché de l'électricité, qui devraient être présentées plus
tard dans l'année (plus de détails ici).
MEMO/16/1367
Personnes de contact pour la presse:
Ricardo CARDOSO (+32 2 298 01 00)
Yizhou REN (+32 2 299 48 89)
Renseignements au public: Europe Direct par téléphone au 00 800 67 89 10 11 ou par courriel
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