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Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

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Cour de discipline budgétaire et financière
Première section
Arrêt du 22 avril 2016 « Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) »
N° 207-745
---------------
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
--AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 er de son livre III, relatif à
la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code des marchés publics ;
Vu le décret n° 2007-240 du 22 février 2007 portant création de l’Agence nationale
des titres sécurisés ;
Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique ;
Vu l’arrêté du 24 mai 2007 relatif aux modalités d’exercice du contrôle financier sur
l’Agence nationale des titres sécurisés ;
Vu l’arrêté du 16 septembre 2009 portant approbation du cahier des clauses
administratives générales applicables aux marchés publics de techniques de l’information et
de la communication ;
Vu le courrier du 25 avril 2014, enregistré au parquet général le 29 avril 2014, par
lequel le ministre de l’intérieur a saisi le procureur général près la Cour des comptes,
ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits susceptibles de
constituer des infractions relevant de la Cour de discipline budgétaire et financière, passibles
des sanctions prévues aux articles L. 313-1 et suivants du code des juridictions
financières, concernant la gestion de l’Agence nationale des titres sécurisés, notamment la
régularité de l’exécution du marché public « FAETON » relatif au développement d’une
application informatique destinée à gérer le permis de conduire sécurisé ;
Vu le réquisitoire du 24 octobre 2014 par lequel le procureur général, ministère public
près la Cour de discipline budgétaire et financière, a saisi de cette affaire le Premier président
de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière ;
1
Vu la décision du 7 novembre 2014 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a désigné en qualité de rapporteur Mme Elise Dabouis, première
conseillère de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, en application de
l’article L. 314-3 du code des juridictions financières ;
Vu les lettres recommandées du 12 mars 2015, ensemble les avis de réception de ces
lettres, par lesquelles, conformément aux dispositions de l’article L. 314-4 du code des
juridictions financières, le procureur général a informé de l’ouverture de l’instruction :
- M. Bertrand X…, qui, nommé par un décret en date du 22 juillet 2011, a exercé les
fonctions de directeur de l’Agence nationale des titres sécurisés à partir du 22 août 2011 et
jusqu’à l’intervention du décret du 29 mars 2013 mettant fin à ses fonctions ;
- M. Etienne Y…, qui, nommé par un décret en date du 15 avril 2013, a exercé les
fonctions de directeur de l’Agence nationale des titres sécurisés jusqu’à l’intervention du
décret du 22 décembre 2014 mettant fin à ses fonctions le 2 janvier 2015 ;
- M. Cédric Z…, placé en service détaché auprès de l’Agence nationale des titres
sécurisés par un arrêté en date du 2 décembre 2011, qui a exercé les fonctions d’adjoint au
directeur de l’Agence entre le 1er décembre 2011 et le 30 novembre 2014 ;
Vu la lettre du président de la Cour de discipline budgétaire et financière en date du
1er juillet 2015 transmettant au ministère public près ladite Cour le dossier de l’affaire, après
dépôt du rapport de Mme Dabouis, en application de l’article L. 314-4 du code des
juridictions financières ;
Vu la lettre du procureur général, en date du 8 juillet 2015, informant le président de la
Cour de discipline budgétaire et financière de sa décision, après communication du dossier de
l’affaire, de poursuivre la procédure en application de l’article L. 314-4 du code des
juridictions financières ;
Vu les lettres recommandées du 9 juillet 2015, par lesquelles le président de la Cour de
discipline budgétaire et financière a, en application de l’article L. 314-5 du code des
juridictions financières, transmis pour avis le dossier de l’affaire au ministre de l’intérieur et
au ministre des finances et des comptes publics, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu la lettre du 31 août 2015 par laquelle le président de la Cour de discipline
budgétaire et financière a transmis au procureur général le dossier de l’affaire, conformément
à l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;
Vu la décision du procureur général, en date du 14 septembre 2015, renvoyant
MM. X…, Y… et Z… devant la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément à
l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;
Vu les lettres du 14 septembre 2015 par lesquelles le procureur général près la Cour de
discipline budgétaire et financière a informé MM. X…, Y… et Z… de sa décision de les
renvoyer devant la Cour ;
Vu les lettres recommandées adressées le 5 janvier 2016, par la greffière de la Cour de
discipline budgétaire et financière à MM. X…, Y… et Z…, les citant à comparaître le
25 mars 2016 devant la Cour de discipline budgétaire et financière et les avisant que,
conformément aux dispositions de l’article L. 314-8 du code des juridictions financières, ils
pouvaient prendre connaissance du dossier de l’affaire, produire un mémoire en défense et
faire entendre des témoins, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
2
Vu le courriel du 10 février 2016 par lequel M. Z… a demandé au président de la Cour
de discipline budgétaire et financière que M. Jean-Yves A..., contrôleur financier de l’Agence
nationale des titres sécurisés à l’époque des faits et M. Christian B..., administrateur civil au
ministère de l’intérieur, adjoint au chef de la mission à la délivrance sécurisée des titres,
soient cités en tant que témoins à la séance publique de jugement, et le permis délivré le
18 février 2016 par le président de la Cour, après conclusions du procureur général, de citer
ces personnes à cette audience ;
Vu les lettres recommandées du 18 février 2016 par lesquelles la greffière de la Cour
de discipline budgétaire et financière a transmis aux témoins, MM. A... et B..., une
convocation à l’audience publique, ensemble les avis de réception de ces lettres ;
Vu la note du 17 mars 2016 par laquelle le procureur général a indiqué à la greffière
de la Cour de discipline budgétaire et financière qu’il souhaitait que M. Michel C..., chef du
service de l’inspection générale de l’administration, soit entendu à la séance publique de
jugement, ensemble la convocation à témoin délivrée le 17 mars 2016 par le président de la
Cour à ladite requête du procureur général ;
Vu la lettre recommandée du 17 mars 2016 par laquelle la greffière de la Cour de
discipline budgétaire et financière a transmis au témoin, M. C..., une convocation à l’audience
publique, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;
Vu les mémoires produits par Maître Lartigue pour M. X… les 29 février et
22 mars 2016, ensemble les pièces à l’appui ;
Vu les mémoires produits par M. Z… les 29 février et 24 mars 2016, ensemble les
pièces à l’appui ;
Vu les mémoires produits par M. Y… les 2 et 24 mars 2016, ensemble la contribution
écrite de M. Bruno D... et autres pièces à l’appui ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu le rapporteur, Mme Dabouis, résumant son rapport écrit, en application des
articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des juridictions financières ;
Entendu le représentant du ministère public, résumant la décision de renvoi, en
application des articles L. 314-12 et R. 314-1 du code des juridictions financières ;
Entendu sous serment les témoins, MM. A..., B... et C..., en leur déposition, en
application de l’article L. 314-10 du code des juridictions financières ;
Entendu le procureur général en ses conclusions, en application de l’article L. 314-12
du code des juridictions financières ;
Entendu en sa plaidoirie Maître Lartigue, conseil de M. X… ;
MM. X…, Y… et Z… ayant été invités à présenter leurs explications et observations,
la défense ayant eu la parole en dernier ;
Après en avoir délibéré ;
Sur la compétence de la Cour
1.
Considérant qu’en application du b) du I de l’article L. 312-1 du code des
juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour
connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de ses fonctions
par : « Tout fonctionnaire ou agent civil […] de l’Etat, des collectivités territoriales, de leurs
3
établissements publics […] » ; qu’aux termes de l’article 1er du décret n° 2007-240 du
22 février 2007 portant création de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), celle-ci est
un établissement public national à caractère administratif ; qu’il s’ensuit que MM. X…, Y…
et Z… sont, au titre des fonctions qu’ils y ont exercées, justiciables de la Cour ;
Sur l’absence d’avis du ministre de l’intérieur et du ministre des finances et des
comptes publics
2.
Considérant que l’absence de réponse du ministre de l’intérieur et du ministre
des finances et des comptes publics à la demande d’avis formulée le 9 juillet 2015 ne saurait
faire obstacle à la poursuite de la procédure, en application de l’article L. 314-5 du code des
juridictions financières ;
Sur la prescription
3.
Considérant qu’aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions
financières : « La Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de cinq années
révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à application
des sanctions prévues par le présent titre. » ; qu’en l’espèce, les faits dont le ministre de
l’intérieur a saisi le ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière par un
courrier enregistré au parquet général le 29 avril 2014 sont postérieurs au 29 avril 2009 ;
qu’en conséquence ils ne sont pas couverts par la prescription de cinq années instituée par les
dispositions précitées ;
Sur la demande du procureur général lors de l’audience
4.
Considérant que le procureur général, ministère public près la Cour de
discipline budgétaire et financière, après avoir réaffirmé dans ses conclusions orales
prononcées à l’audience que les responsabilités des trois personnes renvoyées devant la Cour
étaient établies pour les infractions mentionnées dans la décision de renvoi, a demandé à la
Cour de surseoir à statuer et de décider d’un complément d’instruction en vue de rechercher
les responsabilités éventuelles d’autres personnes et de réexaminer l’ensemble des
circonstances de l’affaire ;
5.
Considérant toutefois que la Cour estime, dans le cadre de la décision de renvoi
du ministère public dont elle est saisie, être en mesure, à la lumière de l’ensemble des pièces
du dossier et après avoir entendu les parties à l’audience ainsi que les témoins en leurs
dépositions, de statuer sur la responsabilité des trois personnes renvoyées et sur les
circonstances, sans qu’il lui soit nécessaire de disposer d’un complément d’instruction ; qu’il
suit de là qu’il n’y a pas lieu de surseoir à statuer ;
Sur le respect des droits de la défense
6.
Considérant, en premier lieu, que M. X… soutient que le refus du rapporteur de
faire verser au dossier le rapport de l’inspection générale de l’administration n°13-002/12125/02 portant sur les raisons du retard de la mise en service de l’application FAETON vicie
la procédure dès lors que ce document était utile à sa défense ;
4
7.
Considérant que si, dans un premier temps, l’intéressé n’a effectivement obtenu
et n’a pu produire à la Cour qu’une version du rapport IGA n°13-002/12-125/02 comportant
de nombreuses occultations, ce rapport a finalement été versé au dossier dans sa version
intégrale le 17 mars 2016, à l’initiative du ministère public ; que, dans ces conditions, M. X…
et son conseil ont été mis à même d’en prendre connaissance et de formuler des observations
en temps utile ainsi qu’en atteste la production d’un mémoire complémentaire le 22 mars
2016 ; qu’ils ont également pu discuter le contenu de ce rapport au cours de l’audience
publique ; qu’il suit de là que contrairement à ce qui est soutenu, M. X… n’a pas été privé de
la garantie que constitue le respect des droits de la défense ;
8.
Considérant, en second lieu, que M. Z… soutient que l’instruction aurait pu
être étendue à d’autres pièces et que d’autres mises en cause étaient envisageables, en
particulier celles de personnes chargées de la tutelle de l’Agence et celle du contrôleur
financier, ce qui aurait permis d’exonérer sa propre responsabilité ; qu’il se plaint en outre de
n’avoir pu accéder à des documents qui auraient été utiles à sa défense ; que, toutefois, il ne
résulte pas de ces circonstances qu’il aurait été porté atteinte au respect des droits de la
défense ; qu’au demeurant, M. Z… a pu présenter devant la Cour, par écrit puis lors de
l’audience, des observations en défense très circonstanciées ;
Sur les faits
9.
Considérant qu’aux termes de l’article 2 du décret n° 2007-240 du
22 février 2007 portant création de l’Agence nationale des titres sécurisés : « L’agence a pour
mission de répondre aux besoins des administrations de l’Etat en matière de titres sécurisés. /
Au titre de sa mission, l’agence doit notamment […] assurer ou faire assurer, le
développement, la maintenance et l’évolution des systèmes et des réseaux informatiques
permettant la gestion des titres sécurisés et la transmission des données correspondantes […]
Les modalités d’intervention de l’agence pour le compte d’une administration de l’Etat sont
précisées dans une convention […] » ; que, le 29 juillet 2010, par une annexe à la convention
cadre entre le ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et
l’Agence, celle-ci a été chargée d’assurer la maîtrise d’œuvre du projet FAETON, nom
donnée à l’application informatique destinée à remplacer l’ancienne application de gestion des
droits à conduire dénommée « Système National des Permis de Conduire » ;
10.
Considérant que le marché n° 2010-0080, notifié par l’Agence le 8 juillet 2011,
avait pour objet : « la conception, la spécification, le développement informatique, la mise en
exploitation, la maintenance du système FAETON, de même que l’acquisition, le déploiement
des matériels, des systèmes et des dispositifs nécessaires à la gestion automatisée et
dématérialisée et à la délivrance du permis de conduire, ainsi que la formation et la conduite
du changement relatives à sa délivrance. » ;
11.
Considérant que ce marché était qualifié de marché à bons de commande avec
minimum mais sans maximum ; qu’il comportait des prestations exécutables sur ordres de
service à la notification du marché et des prestations à bons de commande émis
ultérieurement ; que, selon le bordereau des prix annexé à l’acte d’engagement, certaines
prestations étaient à prix forfaitaires pour la durée du marché ; que d’autres devaient être
valorisées à chaque commande soit sur la base de prix forfaitaires, soit sur la base de prix
unitaires, soit par application d’une formule d’évaluation de coût ;
5
12.
Considérant que, en 2012 et 2013, dans le cadre de ce marché, de nombreux
bons de commande ont été émis au titre de la sous-prestation non forfaitaire de « maintenance
évolutive » qui devait faire l’objet de formules d’évaluation du coût des prestations
demandées, à déterminer selon des critères prévus au marché, en fonction d’une charge de
développement et d’un tarif journalier par profil de développeur ; que, selon l’offre du
prestataire, le prix de cette sous-prestation était évalué à 2 016 305,39 euros toutes taxes
comprises (TTC) au sein d’un total évalué à 32 693 068,90 euros TTC ;
13.
Considérant que 27 bons ont été émis au titre de cette sous-prestation avant le
16 septembre 2013, date de signature du premier procès-verbal de vérification d’aptitude de
FAETON, pour un montant total excédant 11 millions d’euros TTC ; que l’un d’entre eux,
daté du 15 mai 2012, portait sur le développement des interfaces (n° 25) ; que 18 de ces bons,
émis entre septembre 2012 et juin 2013 pour plus de 10 millions d’euros TTC, ont en réalité
rémunéré des prestations à prix forfaitaires, les forfaits ayant ainsi été dépassés (n° 34, 36, 46,
50, 51, 52, 54, 57, 61, 62, 63, 67, 70, 76, 77, 79, 80, 81) ; que huit bons ont rémunéré des
prestations non prévues par les documents du marché (n° 23, 33, 35, 37, 41, 88, 89 et 90) ;
qu’en outre, sept bons n’étaient accompagnés d’aucune formule d’évaluation des coûts (n° 33,
34, 36, 37, 54, 88, 89) et que quatre bons, datés du 21 février 2013, émis pour plus de
6 millions d’euros TTC, avaient un contenu indéfini (n° 51, 52, 54, 57) ;
14.
Considérant que le bon de commande n° 53, qui a été imputé sur la sousprestation relative aux raccordements des interfaces avec les systèmes d’information tiers
pour un montant de 215 101,39 € TTC, fait référence à un prix unitaire non mentionné par le
bordereau des prix ;
15.
Considérant que 14 bons de commande ont été émis pour un montant supérieur
à 100 000 euros (n° 23, 25, 33, 34, 35, 36, 46, 51, 52, 53, 54, 55, 56 et 57) ;
16.
Considérant que deux bons de commande ont été émis pour un montant
supérieur à un million d’euros (n° 46 et 51) ;
17.
Considérant que le préambule de l’avenant n° 3, signé le 5 septembre 2013,
indique qu’en raison du report en 2014 de la mise en œuvre de l’application FAETON, dont le
déploiement était prévu le 16 septembre 2013, un projet FAETON 1 est mis en place afin de
délivrer les titres au format européen sécurisé par adaptation du « Système National des
Permis de Conduire » ; que le recours à un avenant y est justifié par le fait que l’entreprise cotitulaire du marché n° 2010-0080 serait « seule à même de mettre en œuvre les
moyens » nécessaires ;
Sur la qualification juridique des faits
En ce qui concerne les manquements aux règles d’exécution des dépenses
18.
Considérant que l’article L. 313-4 du code des juridictions financières prévoit
que : « Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles
précédents, aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de
l’Etat ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la
gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits
établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera
passible de l’amende prévue à l’article L. 313-1. » ;
19.
Considérant que, conformément à l’article 2 du code des marchés publics,
l’ANTS, établissement public administratif, est un pouvoir adjudicateur soumis à ce code ;
6
S’agissant de la passation de l’avenant n° 3
20.
Considérant qu’aux termes de l’article 20 du code des marchés publics : « En
cas de sujétions techniques imprévues ne résultant pas du fait des parties, un avenant ou une
décision de poursuivre peut intervenir quel que soit le montant de la modification en
résultant. / Dans tous les autres cas, un avenant ou une décision de poursuivre ne peut
bouleverser l’économie du marché, ni en changer l’objet. » ; que ne peuvent être regardées
comme des sujétions techniques imprévues au sens de cet article que des difficultés
matérielles rencontrées lors de l’exécution d’un marché présentant un caractère exceptionnel,
imprévisibles lors de la signature du contrat et dont la cause est extérieure aux parties ;
21.
Considérant que l’avenant n° 3 a pour objet « de mettre en œuvre les moyens
[…], les pièces justificatives, ainsi que les processus associés, en vue de la réalisation des
nouveaux permis au format européen pour FAETON 1 » ; que cet objet est différent de celui
du marché initial et que la stratégie alternative ainsi mise en œuvre trouve sa cause dans des
retards de déploiement de l’application cible du marché, liés à la difficulté de la maîtrise
d’ouvrage à en définir les spécifications et à l’absence de qualité de certains développements
du groupement prestataire ; que ces circonstances ne peuvent être regardées comme ayant une
origine extérieure aux parties ; qu’il s’ensuit que la passation de l’avenant relatif à FAETON 1
est contraire aux règles posées par l’article 20 du code des marchés publics et est constitutive
de l’infraction visée à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
S’agissant du recours à des bons de commande
22.
Considérant qu’aux termes du II de l’article 1er du code des marchés publics :
« Les marchés publics […] soumis au présent code respectent les principes de liberté d’accès
à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des
procédures. Ces principes permettent d’assurer l’efficacité de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics. Ces obligations sont mises en œuvre conformément aux
règles fixées par le présent code. […] » ;
23.
Considérant que l’article 26 du code des marchés publics dispose : « I .-Les
pouvoirs adjudicateurs passent leurs marchés et accords-cadres selon les procédures
formalisées suivantes : / 1° Appel d’offres ouvert ou restreint ; / 2° Procédures négociées,
dans les cas prévus par l’article 35 ; […] / II. -Les marchés et accords-cadres peuvent aussi
être passés selon une procédure adaptée, dans les conditions définies par l’article 28, lorsque
le montant estimé du besoin est inférieur aux seuils suivants : / 1° 130 000 € HT pour les
marchés de fournitures et de services, non mentionnés aux 2° à 4° ci-dessous, de l’Etat et de
ses établissements publics […] » ;
24.
Considérant qu’aux termes de l’article 28 du code des marchés publics : « […]
II.- Le pouvoir adjudicateur peut décider que le marché sera passé sans publicité ni mise en
concurrence préalables dans les situations décrites au II de l’article 35 ou lorsque ces
formalités sont impossibles ou manifestement inutiles en raison notamment de l’objet du
marché, de son montant ou du faible degré de concurrence dans le secteur considéré. / III.Le pouvoir adjudicateur peut également décider que le marché sera passé sans publicité ni
mise en concurrence préalables si son montant estimé est inférieur à 15 000 € HT. […] » ;
25.
Considérant que selon le II de l’article 35 du code des marchés publics :
« Peuvent être négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence : […] 5° Les
marchés complémentaires de services ou de travaux qui consistent en des prestations qui ne
figurent pas dans le marché initialement conclu mais qui sont devenues nécessaires, à la suite
d’une circonstance imprévue, à l’exécution du service ou à la réalisation de l’ouvrage tel
7
qu’il est décrit dans le marché initial, à condition que l’attribution soit faite à l’opérateur
économique qui a exécuté ce service ou réalisé cet ouvrage : / a) Lorsque ces services ou
travaux complémentaires ne peuvent être techniquement ou économiquement séparés du
marché principal sans inconvénient majeur pour le pouvoir adjudicateur ; / b) Lorsque ces
services ou travaux, quoiqu’ils soient séparables de l’exécution du marché initial, sont
strictement nécessaires à son parfait achèvement. / Le montant cumulé de ces marchés
complémentaires ne doit pas dépasser 50 % du montant du marché principal » ;
26.
Considérant qu’aux termes de l’article 77 du code des marchés publics :
« I. - Un marché à bons de commande est un marché conclu avec un ou plusieurs opérateurs
économiques et exécuté au fur et à mesure de l’émission de bons de commande. […]
L’émission des bons de commande s’effectue sans négociation ni remise en concurrence
préalable des titulaires, selon des modalités expressément prévues par le marché. / Les bons
de commande sont des documents écrits adressés aux titulaires du marché. Ils précisent celles
des prestations, décrites dans le marché, dont l’exécution est demandée et en déterminent la
quantité. […] » ;
27.
Considérant que l’article 31 de l’arrêté du 16 septembre 2009 portant
approbation du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics
de techniques de l’information et de la communication, auquel le cahier des clauses
administratives particulières du marché FAETON ne déroge pas, prévoit que : « […] Par
évolutif, on entend les mesures de maintenance visant à faire évoluer ou à adapter une ou
plusieurs applications, afin d’intégrer de nouvelles fonctions, d’en améliorer le
fonctionnement ou de prendre en compte de nouvelles dispositions législatives ou
règlementaires. » ; que ces dispositions excluent que la prestation de maintenance évolutive
puisse être mise en œuvre avant la réception de l’application concernée ; que le calendrier
contractuel dont il a été convenu lors du comité du 24 octobre 2011 autorise cependant à y
recourir, à partir de mai 2012, pour les évolutions afférentes aux interfaces avec les systèmes
d’information tiers ;
28.
Considérant que 26 bons de commande, alors qu’ils ne portaient pas sur des
développements afférents aux applications tierces, ont été émis dans le cadre de la
maintenance évolutive avant la réception d’une première version de l’application ; que ces
bons de commande correspondent en outre soit à des prestations forfaitaires soit à des
prestations non prévues au marché ; que, pour sept d’entre eux, ils ne sont pas accompagnés
de formules d’évaluation des coûts ; que, pour quatre d’entre eux ainsi que pour le bon de
commande n° 53, ils ne définissent pas la commande et ne respectent pas les modalités
expressément prévues à cet égard par le marché ; que ces manquements aux règles posées par
l’article 77 du code des marchés publics caractérisent l’infraction visée à l’article L. 313-4 du
code des juridictions financières ;
29.
Considérant que le respect des règles de la commande publique aurait exigé
que les prestations nouvelles ou complémentaires, non prévues au marché FAETON, visées
par les 26 bons évoqués au considérant 28, fassent l’objet non de l’émission de bons de
commande, mais de la conclusion d’avenants, de marchés complémentaires ou de nouveaux
marchés, dans les conditions prévues notamment par les articles 20, 26, 28 et 35 du code des
marchés publics ; qu’eu égard à leur objet et à leur montant, ces prestations auraient alors dû,
en application de ces dispositions, donner lieu à publicité et à appel public à la concurrence ;
30.
Considérant ainsi que le recours à ces bons de commande constitue un
manquement aux principes et aux règles fixés par le code des marchés publics, caractérisant
l’infraction visée à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
8
En ce qui concerne le non-respect des règles en matière de contrôle financier
31.
Considérant qu’aux termes de l’article L. 313-1 du code des juridictions
financières : « Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui aura engagé une dépense sans
respecter les règles applicables en matière de contrôle financier portant sur l’engagement des
dépenses sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 150 € et
dont le maximum pourra atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui
était alloué à la date à laquelle le fait a été commis. » ; que le défaut de respect d’une
procédure de visa ou d’avis préalable du contrôleur financier caractérise l’infraction spéciale
prévue par les dispositions précitées ;
32.
Considérant qu’il résulte des dispositions combinées du décret du
22 février 2007 et de l’arrêté du 24 mai 2007 susvisés que l’Agence est soumise au contrôle
financier de l’État, devenu contrôle budgétaire par application du décret du 7 novembre 2012
susvisé, et que ce contrôle implique que les contrats, conventions, baux, marchés ou
commandes soient soumis au visa ou à l’avis préalable du contrôleur financier ; qu’entrent
dans le champ de cette exigence les bons de commande émis dans le cadre d’un marché à
bons de commande, alors même que ce marché aurait été lui-même soumis à visa ou avis
préalable du contrôleur financier en application des mêmes dispositions ;
33.
Considérant qu’aucun des 14 bons de commande mentionnés au considérant 15
n’a été soumis à l’avis ou au visa préalable du contrôleur financier ; que, par suite, l’infraction
prévue par l’article L. 313-1 du code des juridictions financières est constituée ;
En ce qui concerne l’engagement des dépenses sans habilitation
34.
Considérant qu’aux termes de l’article L. 313-3 du code des juridictions
financières : « Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui aura engagé une dépense sans en
avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet sera passible de
l’amende prévue à l’article L. 313-1. » ;
35.
Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 8 du décret du
22 février 2007 portant création de l’Agence nationale des titres sécurisés : « Le conseil
d’administration règle, par ses délibérations, les affaires de l’agence. Les délibérations
portent notamment sur : [...] 12° Les modalités générales de passation des conventions et des
marchés, notamment la composition et le fonctionnement des jurys et des commissions
d’appel d’offres, les conventions ou marchés qui, en raison de leur nature ou de leur montant
financier, doivent lui être soumis pour approbation et ceux dont il délègue la responsabilité
au directeur. » ; que l’article 1er de la délibération n° 07121/04 du conseil d’administration, en
date du 17 décembre 2007, précise : « Le Conseil d’Administration délègue la responsabilité
générale au directeur de l’Agence Nationale des Titres Sécurisés de passer les conventions et
les marchés publics jusqu’à un (1) million d’euros quel que soit le type de procédure choisi,
après visa du contrôleur budgétaire. » ;
36.
Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que les dépenses
correspondant aux bons de commande n° 46 et 51, d’un montant supérieur à un million
d’euros, auraient respectivement dû faire l’objet d’un avenant et d’un nouveau marché et être
soumises à la délibération du conseil d’administration ; que, par suite, la signature des bons
litigieux sans avoir recueilli l’approbation de cet organe a entraîné la méconnaissance des
dispositions de l’article 8 du décret du 22 février 2007 précité, ce qui constitue l’infraction
prévue par l’article L. 313-3 du code des juridictions financières ;
9
Sur les responsabilités
37.
Considérant qu’aux termes de l’article 11 du décret du 22 février 2007 portant
création de l’Agence nationale des titres sécurisés : « Le directeur dirige l’agence. A ce titre :
/ 1° Il prépare les délibérations du conseil d’administration et en assure l’exécution ; […] /
3° Il est ordonnateur des recettes et des dépenses de l’agence ; / 4° Il conclut les conventions
et marchés se rapportant aux missions de l’agence ; […] 7° Il rend compte de sa gestion au
conseil d’administration. / Il peut déléguer sa signature aux chefs de service de l’agence ;
[…] » ;
38.
Considérant que le cahier des clauses administratives particulières du marché
n° 2010-0080 précisait que l’ensemble des décisions concernant ce marché relèveraient du
directeur de l’Agence ;
En ce qui concerne la responsabilité de M. Bertrand X…
39.
Considérant que 17 des bons de commande irréguliers ont été émis alors que
M. X… assurait la direction de l’ANTS (n° 23, 33, 34, 35, 36, 37, 41, 46, 50, 51, 52, 53, 54,
57, 61, 62 et 63) ; qu’il a signé quatre de ces bons (n° 51, 52, 53, et 57) ; que, dès lors, sa
responsabilité est engagée sur le fondement de l’article L. 313-4 du code des juridictions
financières ;
40.
Considérant que les 14 bons de commandes mentionnés au considérant 15, qui
auraient dû être soumis au contrôle financier, ont été émis alors qu’il était en fonctions et pour
certains signés par lui ; que, par suite, sa responsabilité est engagée sur le fondement de
l’article L. 313-1 du code des juridictions financières ;
41.
Considérant que les deux bons de commandes supérieurs à un million d’euros
procédant à des engagements qui auraient dû être autorisés par le conseil d’administration ont
été émis alors qu’il dirigeait l’Agence ; qu’il est le signataire du bon n° 51 ; qu’il s’ensuit que
sa responsabilité est engagée sur le fondement de l’article L. 313-3 du code des juridictions
financières ;
En ce qui concerne la responsabilité de M. Etienne Y…
42.
Considérant que 10 des bons de commande litigieux ont été émis alors que
M. Y… était le directeur de l’ANTS (n° 67, 70, 76, 77, 79, 80, 81, 88, 89 et 90) ; qu’il a signé
les bons n° 88, 89 et 90 ; qu’il est le signataire de l’avenant n° 3 ; que, dès lors, sa
responsabilité est engagée sur le fondement de l’article L. 313-4 du code des juridictions
financières ;
En ce qui concerne la responsabilité de M. Cédric Z…
43.
Considérant que, par arrêtés du 25 novembre 2011 et du 15 avril 2013,
MM. X… et Y… ont délégué leur signature à M. Z…, leur adjoint, pour « toutes opérations
budgétaires, financières et comptables (les bons de commande, les avances, les bordereaux de
paiement…) sans limite de montant » ;
44.
Considérant que, d’une part, M. Z… a signé 20 des bons de commande
irréguliers (n° 23, 33, 34, 35, 36, 37, 41, 46, 50, 61, 62, 63, 67, 70, 76, 77, 79, 80, 81 et 90)
parmi lesquels plusieurs de ceux mentionnés au considérant 15, qui auraient dû être soumis au
contrôle financier ; que, dès lors, sa responsabilité est engagée sur le fondement des articles
L. 313-1 et L. 313-4 du code des juridictions financières ;
10
45.
Considérant qu’il est le signataire du bon n° 46 d’un montant supérieur à un
million d’euros procédant à des engagements qui auraient dû être autorisés par le conseil
d’administration ; qu’il s’ensuit que sa responsabilité est engagée sur le fondement de l’article
L. 313-3 du code des juridictions financières ;
Sur les circonstances
En ce qui concerne M. X…
46.
Considérant que M. X…, compte tenu de ses fonctions antérieures en tant que
directeur de la direction des systèmes d’information et de la communication du ministère de
l’intérieur, était informé des risques que présentait le projet FAETON et connaissait
parfaitement le contexte dans lequel il allait intervenir en tant que directeur de l’ANTS ; que
ces faits sont de nature à constituer une circonstance aggravante de sa responsabilité ;
47.
Considérant que la maîtrise d’ouvrage du projet, assurée par une mission du
ministère de l’intérieur, a présenté de nombreuses faiblesses, relevées, notamment, par le
rapport n° 13-002/12-125/02 de l’inspection générale de l’administration aux termes duquel
« la majorité des déconvenues [de FAETON] vient de la faiblesse de la maîtrise d’ouvrage » ;
que ces défaillances ont causé de sérieuses difficultés dans la conduite de la maîtrise d’œuvre
assurée par l’ANTS ;
48.
Considérant que M. X…, conscient des difficultés de tenir la date limite
impartie au projet, a demandé à l’autorité de tutelle de l’Agence un report de délais qui lui a
été refusé ;
49.
Considérant que, au total, M. X… bénéficie de circonstances susceptibles
d’atténuer sa responsabilité ;
En ce qui concerne M. Y…
50.
Considérant que M. Y… bénéficie de circonstances susceptibles d’atténuer sa
responsabilité, tenant d’une part, aux carences de la maîtrise d’ouvrage rappelées ci-dessus et
d’autre part, au caractère limité des sommes en jeu concernant les infractions qu’il a
commises ;
En ce qui concerne M. Z…
51.
Considérant que M. Z… a agi par délégation et en rendant compte de ses
actions sans que ses supérieurs hiérarchiques ou les services spécialisés de l’Agence ne
relèvent d’irrégularités ; qu’il peut, lui aussi, se prévaloir des faiblesses de la maîtrise
d’ouvrage ; qu’il bénéficie à ce titre de circonstances susceptibles d’atténuer sa
responsabilité ;
11
Sur l’amende
52.
Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et
des circonstances de l’espèce en infligeant à :
- M. Bertrand X… une amende de 1 500 euros ;
- M. Etienne Y… une amende de 1 000 euros ;
- M. Cédric Z… une amende de 500 euros ;
Sur les conclusions tendant à l’application de l’article 75 de la loi n° 91-647 du
10 juillet 1991 relative à l’aide juridique
53.
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l’État, qui n’est pas,
dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à M. X… la somme qu’il
demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
Sur la publication au Journal officiel de la République française
54.
Considérant qu’il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de
publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française en application de
l’article L. 314-20 du code des juridictions financières ;
ARRÊTE :
Article 1er : M. Bertrand X… est condamné à une amende de 1 500 € (mille cinq cents euros).
Article 2 : M. Etienne Y… est condamné à une amende de 1 000 € (mille euros).
Article 3 : M. Cédric Z… est condamné à une amende de 500 € (cinq cents euros).
Article 4 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.
Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, le 25 mars deux mille
seize, par M. Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de
discipline budgétaire et financière ; MM. Larzul, Bouchez et Guyomar, conseillers d’État ;
MM. Maistre et Bertucci, conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Notifié le 22 avril 2016.
12
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce
requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la
République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et
officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.
Le président,
La greffière,
Didier MIGAUD
Isabelle REYT
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