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Book
Le commerce des produits agricoles dans le droit de l'OMC
ZOURE, Théophane
Reference
ZOURE, Théophane. Le commerce des produits agricoles dans le droit de l'OMC.
Genève : Schulthess, 2012, 313 p.
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:83212
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
[ Downloaded 22/05/2016 at 20:33:35 ]
Droit
international
Théophane Noël Zouré
Le commerce des
produits agricoles
dans le droit de l’OMC
CG
Collection
Genevoise
Théophane Noël Zouré
Le commerce des produits agricoles
dans le droit de l’OMC
CG
Collection
Genevoise
Droit international
Théophane Noël Zouré
Le commerce des
produits agricoles
dans le droit de l’OMC
Thèse n° 826 de la Faculté de droit de l’Université de Genève
La Faculté de droit autorise l’impression de la présente dissertation sans entendre émettre par
là une opinion sur les propositions qui s’y trouvent énoncées.
Information bibliographique de la Deutsche Nationalbibliothek
La Deutsche Nationalbibliothek a répertorié cette publication dans la Deutsche Nationalbibliografie; les données bibliographiques détaillées peuvent être consultées sur Internet à l’adresse
http://dnb.d-nb.de.
Tous droits réservés. Toute traduction, reproduction, représentation ou adaptation intégrale ou
­partielle de cette publication, par quelque procédé que ce soit (graphique, électronique ou
mécanique, y compris photocopie et microfilm), et toutes formes d’enregistrement sont strictement interdites sans l’autorisation expresse et écrite de l’éditeur.
© Schulthess Médias Juridiques SA, Genève · Zurich · Bâle 2012
ISBN 978-3-7255-6604-4
Schulthess Médias Juridiques SA, Genève · Zurich · Bâle
www.schulthess.com
Diffusion en France
Éditions Juridiques Associées / LGDJ, Paris
www.lgdj.fr
ISSN Collection genevoise
1661-8963
« Demain, celui qui gouvernera le monde est celui qui
pourra donner à manger aux autres. »
Abbé Isidore OUÉDRAOGO
Secrétaire Exécutif National
OCADES BURKINA FASO
Préface
Le présent ouvrage est la version révisée et mise à jour d’une thèse de doctorat
en droit soutenue le 13 septembre 2010 à la Faculté de droit de l’Université de
Genève sur le régime juridique du commerce des produits agricoles dans le droit de
l’OMC. Cet ouvrage est un excellent outil permettant de mieux comprendre les
enjeux de l’agriculture, particulièrement dans sa dimension multifonctionnelle.
C’est, à ce jour, l'un des seuls ouvrages en français qui offre une approche
juste et experte du sujet fondamental de l’agriculture. Comme l’auteur le
rappelle, la "multifonctionnalité" de l’agriculture est à la base des difficultés
sous-jacentes aux blocages actuels des négociations du Cycle de Doha. Bien
que fondamentale, la multifonctionnalité ne peut être comprise que si, au
préalable, l’on appréhende les limites et les flexibilités du système OMC.
L’enjeu scientifique consiste à corriger les déséquilibres mondiaux relatifs à
l’agriculture en faisant en sorte que le commerce international des produits
agricoles tienne compte du droit à la nourriture.
Le livre est divisé en trois titres. Dans le premier Titre l’auteur analyse les
règles de l’Accord général de 1947. Cette étude a permis de constater
qu’aucune des règles du GATT ne reconnaissait à l’agriculture un caractère
particulier. Les principes de base du GATT de 1947 s’appliquaient pleinement
au secteur agricole.
Dans le deuxième Titre, l’auteur appréhende le statut de l’agriculture à
travers une étude de l’Accord sur l’Agriculture de l'OMC en vigueur depuis
1995. Il note d’emblée que l’adoption même d’un accord spécifique à
l’agriculture est une reconnaissance du particularisme de l’agriculture.
L’auteur relève cependant que cette reconnaissance du caractère particulier de
l’agriculture ne l’a été que « du bout des lèvres ». Il soutient en effet que les
règles sur la sécurité alimentaire, la protection de la santé et de
l’environnement ne traduisent pas à la satisfaction la volonté des Etats de
défendre certains objectifs légitimes.
L’auteur consacre le troisième Titre de l’ouvrage aux négociations du Cycle
de Doha. Il envisageait de discuter à chaud le nouvel Accord sur l’agriculture
qui allait être adopté à l’issue de ce Cycle. L’objectif était de voir dans quelle
mesure ce nouvel accord prendrait en compte les critiques formulées à
l’encontre de l’Accord sur l’agriculture de 1995. Malheureusement, le Cycle de
Doha qui devait s’achever en 2005 n’a pas encore abouti. Faute d’accord à
étudier, l’auteur analyse les propositions faites par les Membres de l’OMC au
cours des négociations.
VII
Préface
L’apport majeur du livre de Maître Théophane Noël ZOURE réside dans la
suggestion d’un nouveau régime juridique de l’agriculture dans le droit de
l’OMC, régime basé, d’une part, sur la reconnaissance sans équivoque de la
multifonctionnalité de l’agriculture et, d’autre part, sur la prise en compte de
la situation particulière des pays en voie de développement et les pays les
moins avancés. Pour l’heure, les propositions des Membres vont dans ce sens,
même si la traduction juridique du concept de multifonctionnalité ne fait pas
l’unanimité. Sur ce point, l’auteur propose la création d’une catégorie de
« produits essentiels », fusion des deux concepts que sont les « produits
sensibles » et les « produits spéciaux ». Il propose par ailleurs une refonte de
toutes les formes de soutien interne pour aboutir à la création de deux
catégories de soutiens (le soutien interne exempté et le soutien interne non
exempté). Cette approche aurait l’avantage de la simplicité et permettrait de
résoudre par la même occasion les difficultés liées à l’élaboration des critères
de la boîte verte et de la boîte bleue.
Nous saluons l’ouvrage de Maître Théophane Noël ZOURE qui fait une
étude rigoureuse du régime juridique de l’agriculture dans le droit du
GATT/OMC, permettant tout à la fois de mieux comprendre le concept de la
multifonctionnalité, mais aussi de se plonger dans les négociations actuelles
pour en suivre l’évolution. C’est un exercice difficile mais fort utile auquel
l’auteur s’est prêté et nous le propose dans son livre.
Gabrielle MARCEAU
Conseiller auprès de l’OMC
Professeur associé
Faculté de droit, Université de Genève
VIII
Liste des principales abréviations
AACU ou AsA
: Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay
ACP (pays)
: Pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
Al.
: Alinéa
Art.
: Article
Accord SMC
: Accord sur les
compensatoires
AsA ou URAA
: Accord sur l’agriculture
CAOC
: Considérations autres que d’ordre commercial
CCD
: Conseil de Coopération Douanière
CE ou CEE
: Communautés Européennes
CEDEAO
: Communauté Economique des Etats de l’Afrique de
l’Ouest
CITI
: Classification Internationale par Type d'Industrie
Doc.
: Document
Et al.
: Et autres
FAO
: Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et
l’Agriculture
GATT
: General Agreement on Tariffs and Trade
MGS
: Mesure Globale de Soutien
MSS
: Mécanisme de sauvegarde spéciale pour l’agriculture
OCDE
: Organisation de Coopération et de Développement
Economiques
OCMB
: Organisation Commune du Marché de la Banane
OMC
: Organisation Mondiale du Commerce
ONIC
: Office National Interprofessionnel des Céréales (de
France)
ONU
: Organisation des Nations Unies
Op. cit.
: Opere citato (Déjà cité)
ORD
: Organe de Règlement des Différends de l’OMC
subventions
et
les
mesures
IX
Liste des principales abréviations
P ou PP
: Page (s)
PAC
: Politique Agricole
Européennes
PDD
: Programme de Doha pour le Développement
PMA
: Pays les Moins Avancés
PED
: Pays en développement
RDUE
: Revue du droit de l’Union européenne
TSD
: Traitement spécial et différencié pour les PED
S ou SS
: Suivant (es)
SGS
: Clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture
SGEDE
: Le soutien interne global ayant des effets de distorsion
des échanges
SMC
: Accord sur les
Compensatoires
Supra
: Ci-dessus
UE
: Union européenne
UEMOA
: Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
X
Commune
Subventions
des
et
Communautés
les
Mesures
Sommaire
Préface
..................................................................................................................VII
Liste des principales abréviations ................................................................................ IX
Sommaire
................................................................................................................... XI
Introduction ..................................................................................................................... 1
Titre 1
Le statut de l’agriculture : Du GATT de 1947 à
l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay ..............11
Chapitre 1
Le traitement juridique de l’agriculture dans leGATT
de 1947 ................................................................................................. 15
Section 1
De l’application à l’agriculture des principes du GATT ........... 16
§1
De la lutte contre le protectionnisme .................................................. 16
§2
Les exceptions à l’article XI:1 du GATT de 1947 .............................. 23
Section 2
Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947.. 37
§1
L’autorisation des subventions agricoles dans le GATT ................ 37
§2
Le débat jurisprudentiel sur le critère de la « part équitable du
marché » ................................................................................................... 42
Chapitre 2
Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture
dans le GATT de 1947 : le cas de l’Affaire Banane I .................. 47
Section 1
De la genèse de l’Affaire Banane I ................................................ 49
§1
Le régime européen de la banane ....................................................... 49
§2
Les acteurs du conflit et leurs positions ............................................. 54
Section 2
La confirmation jurisprudentielle de l’application à
l’agriculture des règles du GATT de 1947 .................................... 63
§1
Le traitement des contingents tarifaires ............................................. 63
§2
De l’application à l’agriculture de la clause NPF ............................. 68
XI
Sommaire
Titre 2
Le cadre institutionnel et juridique de l’agriculture
dans le GATT/OMC .............................................................71
Chapitre 1
Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux
marchés ............................................................................................... 75
Section préliminaire : De la nécessité et de la place de l’Accord sur
l’agriculture dans le système juridique de l’OMC ..................... 76
§1
Présentation de l’Accord sur l’agriculture ......................................... 76
§2
La surveillance de l’Accord sur l’agriculture .................................... 79
Section 1
Les règles d’accès aux marchés agricoles ...................................... 81
§1
La tarification des mesures non tarifaires et la consolidation
des droits.................................................................................................. 81
§2
Les engagements de consolidation et de réduction des droits de
douane ...................................................................................................... 88
Section 2
La consécration de la spécificité de l’agriculture dans le
système OMC ..................................................................................... 94
§1
L’institution d’un système de protection conditionnelle pour
l’agriculture ............................................................................................. 94
§2
Les contingents tarifaires de l’Accord sur l’agriculture .................. 99
§3
Régime juridique des produits agricoles : bilan des ...................... 106
Chapitre 2
La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC .. 109
Section 1
L’Accord sur les subventions et les mesures
compensatoires ................................................................................ 110
§1
Règles de base et définition ................................................................ 110
§2
Les mesures compensatoires .............................................................. 122
Section 2
§1
Le démantèlement progressif du soutien interne .......................... 132
§2
La règlementation des subventions à l’exportation ....................... 141
Chapitre 3
XII
Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture .. 132
De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture ................... 149
Sommaire
Section 1
Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et
l’Accord SMC ................................................................................... 150
§1
Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture et le GATT 1994 .... 150
§2
Les immunités temporaires contre les actions au titre du
GATT et de l’Accord SMC .................................................................. 156
Section 2
De l’appréciation du nouveau régime juridique de
l’agriculture : bilan de la mise en œuvre de l’Accord sur
l’agriculture ...................................................................................... 160
§1
Donner à l’agriculture un statut moins spécifique......................... 160
§2
Bilan de la mise en œuvre de l’Accor sur l’agriculture ................. 162
Titre 3
L’avenir de l’agriculture : les négociations du
Cycle de Doha ...................................................................... 167
Chapitre 1
L’agriculture, un secteur particulier à l’OMC ........................... 171
Section 1
Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture :
éléments de définition ................................................................... 172
§1
Les fonctions non commerciales de l’agriculture ........................... 172
§2
De la justification de l’intervention publique par la
multifonctionnalité............................................................................... 175
Section 2
Les implications juridiques du concept de
multifonctionnalité dans le GATT/OMC ................................... 184
§1
Le droit du GATT/OMC tient-il compte de la
multifonctionnalité de l’agriculture ? ............................................... 184
§2
Des modalités possibles de l’intervention publique ...................... 194
Chapitre 2
Le Programme de réforme de l’agriculture ................................ 219
Section 1
Le processus de réforme de l’agriculture.................................... 220
§1
Les fondements juridiques de la réforme agricole ......................... 220
§2
Les principaux acteurs du Cycle de Doha et aperçu de leurs
positions ................................................................................................. 241
XIII
Sommaire
Section 2
Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du
Cycle de Doha en matière agricole .............................................. 259
§1
Le nouveau régime de l’agriculture issu des négociations du
Cycle de Doha ....................................................................................... 259
§2
Le traitement spécial et différencié pour les PED .......................... 279
Conclusion
................................................................................................................. 285
Bibliographie ................................................................................................................. 293
Table des matières ........................................................................................................ 305
XIV
Introduction
L'histoire des relations économiques internationales reste marquée par la crise
de 1930 dont le crash boursier du jeudi 24 octobre reste le plus grand symbole.
Mais dès 1925 déjà, certains signes précurseurs laissaient envisager cette crise.
Bien que toutes les analyses se focalisent sur les éléments monétaires et
financiers de la crise, l'agriculture reste cependant le domaine par lequel la
crise a commencé. En effet, en 1925, la mécanisation de plus en plus forte de
l'agriculture a entraîné une surproduction. Les paysans américains, incapables
d'écouler leurs stocks, ont vu leurs salaires baisser et ont quitté les champs
pour la ville. Après la crise de 1930, et après la période qui a suivi la deuxième
guerre mondiale, les différents gouvernements ont opté pour une politique
agricole plus protectrice des agriculteurs. Dans la plupart des cas, ce sont des
politiques interventionnistes et protectionnistes qui ont été appliquées1. La
production agricole a alors repris et les surplus ont saturé le marché mondial,
entraînant de ce fait une baisse des prix.
Dans cette situation, l'agriculture ne pouvait plus échapper à toute
réglementation internationale. La question était délicate du fait de la liberté
totale dont les états ont bénéficié pendant longtemps. Elle était difficile du fait
aussi de la grande influence des lobbys agricoles sur les politiques
gouvernementales. L'agriculture est donc devenue au fil des ans une des
composantes importantes du commerce international des marchandises et
représentait 10 % du commerce mondial en 19952.
Dans cette ambiance générale, « s'attaquer à l'agriculture dans l'enceinte du
GATT revenait donc à s'immiscer dans la souveraineté nationale »3. Mais vu
l'importance de la question, le GATT ne pouvait l’ignorer et un tel secteur ne
pouvait plus être exclu du système commercial international. C'est pourquoi
« le GATT de 1947 appréhenda initialement l’agriculture, sans doute avec quelques
spécificités, pour s'en désintéresser progressivement au cours des ans »4. Traiter des
produits agricoles n'était pas une mission facile et les quelques progrès faits
par le GATT de 1947 furent plus ou moins anéantis, particulièrement par le
1
2
3
4
BOUCHEZ (D.), « L’agriculture », in DAILLIER (P.), DE LA PRADELLE (G.) et GHERARI (H.) (Sous
dir.), Droit international économique, 1ère édition, Paris, éd. Pedone 2004, p. 475.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), Droit international économique, 1ère édition, Paris, Dalloz 2003,
p. 129.
BOUCHEZ (D.), op. cit., p. 475.
Ibid., p. 128.
1
Introduction
waiver de 19555. Deux dispositions ont été consacrées l'une à la question des
restrictions quantitatives, et l'autre à celle des subventions à l'exportation.
La question des restrictions quantitatives : l'article XI du GATT
Il y a restrictions quantitatives lorsqu'un État met en œuvre certains moyens6
dont la finalité est de limiter les volumes à l'exportation ou à l'importation. De
telles restrictions quantitatives ont un effet néfaste sur le commerce
international et sont par conséquent interdites par le GATT7. Cette interdiction
de principe n'est pas catégorique. Au regard du contexte de l'époque, trois
exceptions ont été introduites pour tenir compte de la spécificité de
l'agriculture au lendemain du deuxième conflit mondial. Ainsi bien qu'étant
interdites, « un État est fondé à recourir à des restrictions quantitatives sur les
exportations des produits agricoles dans une situation critique de pénurie »8. En clair,
un État peut, dans une telle situation, interdire la vente de ses produits
agricoles à l'étranger. Par contre, un État ne pourra recourir à des restrictions
quantitatives que si de telles mesures sont « nécessaires pour l'application de
normes ou de réglementation concernant la classification, le contrôle de la qualité ou la
commercialisation de produits destinés au commerce international »9. Les restrictions
quantitatives sont enfin permises si elles sont nécessaires à l'application de
mesures gouvernementales ayant un but précis10. La permissivité des
restrictions quantitatives ne devait pas avoir pour effet d'ériger ces exceptions
en règle de principe. Il était donc nécessaire de garder un contrôle strict de leur
application. À ce sujet, les panels ont joué un rôle important en précisant
notamment les conditions requises pour l'application de l'article XI11.
La question des subventions dans le GATT
La place et le rôle des pouvoirs publics dans la vie économique sont fonction
de l'idéologie en cours dans l'Etat. Si les années 1820-1914 ont marqué l'apogée
du libéralisme économique, traduit par la célèbre maxime "laissez faire, laissez
passer"12 de Vincent DE GOURNAY, confinant l'Etat dans le rôle "d'Etat
5
6
7
8
9
10
11
12
2
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 132 ; BOUCHEZ (D.), op. cit., p. 475.
Il peut s'agir de contingents, de licences à l'exportation ou à l'importation ou de tout autre procédé
dont la finalité est de restreindre le commerce des produits agricoles.
Art. XI:1 du GATT.
Art. XI:2 (a) du GATT. Voir également CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 129.
Art. XI:2 (b) du GATT.
Art. XI :2 (c) du GATT.
Voir l’affaire Canada-Restrictions à l'importation de crème glacée et de yoghourt, 1989, IBDD
S36/71. Voir également BOUCHEZ (D.), op. cit., p. 476.
Cette formule résume les idées des économistes physiocrates et des économistes adeptes de la
théorie des droits naturels qui dénoncèrent l'interventionnisme économique de l'Etat au XVIIIe
siècle. Voir à ce propos, « Le libéralisme économique, années 1820-1914, l'âge d'or du libéralisme
économique » in www.histoiredeFrance.fr
Introduction
gendarme", la crise de 1930, la deuxième guerre mondiale et la reconstruction
vont redonner à l'Etat un rôle central dans la vie économique. L'intervention
de l'Etat provoque alors trente années de croissance économique, période dite
des "trente glorieuses", et l'on pense avoir trouvé ainsi le remède aux
éventuelles crises économiques. Au même moment, se développe la théorie de
l'Etat providence et « les idées de Keynes formulées dans les années trente et
faisant la promotion d'un Etat subvenant aux besoins de la population dans les
secteurs où le marché semble incapable de le faire, ont […] la faveur des
dirigeants de plusieurs pays capitalistes au sortir de la deuxième guerre
mondiale »13. La place de l'Etat se renforce considérablement jusqu'aux années
70 qui constituent l'âge d'or de l'interventionnisme étatique.
Le modèle keynésien de l'Etat ne résistera pas à la montée des thèses
monétaristes et de la Nouvelle Macro-économique Classique dans la décennie
70-80 et depuis les années 90, « il semble au contraire que l'on assiste à un certain
reflux des analyses et politiques d'inspiration libérale […] »14. Il s'agit alors d'une
« remise en cause du dirigisme économique qui s'explique par la mondialisation qui
rend plus difficile l'action des autorités économiques, et par la victoire des idées
libérales […] »15. L'époque semble révolue où les dirigeants politiques prenaient
toutes les décisions en matière économique. Mais il ne faut surtout pas s'y
méprendre, l'Etat n'a pas totalement abandonné l'économie entre les mains des
seuls individus, des seuls acteurs privés. Son contrôle n'a pas disparu ; il a
connu des mutations, des changements aussi bien de nature que d'échelle.
Les instruments d'intervention de l'Etat sont nombreux et diversifiés. Dans
le secteur économique, la distribution des finances reste un des instruments
d'action les plus utilisés par l'Etat dans la mesure où, entre autres choses, l'Etat
« détermine les flux de dépenses en faveur de groupes, de catégories, de
couches sociales, en stimulant certaines activités et en ayant sur les autres un
moyen de dissuasion »16. La stimulation de certaines activités par la
distribution d'aides étatiques, plus couramment appelées subventions, peut
poser des problèmes dans la mesure où l'aide accordée à un secteur d’activités
peut avoir des répercussions sur d'autres secteurs nationaux ou
internationaux. Les Etats en sont conscients et tentent, de façon timide parfois,
de minimiser les "externalités négatives" qu'engendrent leurs subventions.
Marc BENITAH définit cette externalité négative comme « a practice having
adverse effects on third parties without their assent »17. Très tôt, en effet, « les Etats
13
14
15
16
17
« Les courants de pensées : Keynes et l'Etat providence », in
www.cvm.qc.ca/pitlamon/
module24.htm
BAUBY (P.) et al., L'Etat et le marché, Paris, Economica, 1994, p. 7.
« Peut-on encore contrôler l'économie nationale ? », in www.chez.com/econline
CASSESE (S.), « Les finances comme moyen d'action des pouvoirs publics », in CHEVALLIER (J.) et
al., L'Etat propulsif. Contribution à l'étude des instruments d'action de l'Etat, Paris, Ed. Publisud,
1991. pp 155-164.
BENITAH (M.), The law of subsidies under the GATT/WTO system, Ed. KLI, 2001, p. 7.
3
Introduction
se sont donné les moyens dans leur ordre interne de lutter contre les effets
défavorables pour leurs producteurs des aides publiques accordées à leurs
concurrents étrangers »18. C'est ainsi que dès 1897, les Etats-Unis vont adopter
leur première loi "anti-subventions", la countervailing duty law. Du fait de
l'intéressement d'autres Etats au problème, il ne fait pas de doute que la
question ne peut pas être résolue dans le seul cadre national. À ce sujet,
certains regroupements d'Etats ont déjà traité de la question. C'est le cas des
Communautés Européennes qui, dans le Traité de la Communauté
Européenne, ont posé le principe selon lequel, « sauf dérogations prévues par
le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure
où elles affectent les échanges entre Etats, les aides accordées par les Etats ou
au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou
qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou
certaines productions »19. Le Professeur Michel BAZEX voit en cette
disposition la base de ce qu'il appelle la « discipline communautaire des aides
d'ETAT »20.
Le problème des subventions n'est pas posé uniquement en Europe. Il est,
on peut le dire, unanimement posé à l’échelle mondiale. L'octroi des
subventions dans la période de l'après deuxième guerre mondiale est la
deuxième phase d'une politique protectionniste plus vaste dont les origines
remontent au lendemain de la crise de 1930. En effet, après avoir protégé le
secteur agricole par diverses mesures, notamment les restrictions
quantitatives, les Etats devaient désormais permettre à leurs agriculteurs
d'exporter leurs productions21.
Sur cette question, la différence entre les produits industriels et les
produits agricoles est évidente. En effet, alors que le GATT de 1947 était plutôt
sévère quant aux subventions allouées au titre des premiers, il était plus libéral
s'agissant des seconds. Ainsi, s'agissant des produits agricoles, les Etats
peuvent accorder des subventions à leurs producteurs nationaux à la condition
que ces subventions ne leur permettent pas de détenir « plus qu'une part
équitable » du marché d'exportation pour le produit concerné22. L'expression
« part équitable du marché » est essentielle dans la disposition du GATT
consacrée à la question. Il est toutefois déplorable qu'elle n'ait reçu aucune
définition, toute chose qui a rajouté aux difficultés que les différents panels ont
rencontrées.
18
19
20
21
22
4
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.),op. cit., p. 200.
Art. 87 §1 TCE ; voir également, THOUVENIN (J.-M.) (sous dir.), Droit international et
communautaire des subventions. Le cas de l'aéronautique, Paris, PUF, 2001, p. 1.
Idem.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 130.
Art. XVI : 3 du GATT. Voir également CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 130.
Introduction
Il est permis, au regard de l’évolution du secteur agricole, de soutenir que
les États-Unis ont été de ceux qui ont bouté l’agriculture hors GATT. En effet,
l’analyse du contexte des politiques agricoles de l’après-guerre (1947) révèle,
sans surprise aucune, que les Etats-Unis étaient le principal exportateur de
produits agricoles de cette période. Fort de cette suprématie, ils ont œuvré à ce
que l’agriculture reste un secteur soumis à un « traitement spécial », et ont
obtenu de ce fait que ce traitement spécial soit taillé sur mesure pour leur
Agricultural Adjustement Act. Dans cette logique, le Congrès américain déclarait
en 1951 dans la section 22 de l’Agricultural Adjustement Act qu’« aucun accord
commercial ne pouvait être appliqué d’une manière qui soit incompatible avec la
présente section ». Aucun Etat ne put donner la réplique aux États-Unis, pas
même la Communauté Européenne qui n’existait pratiquement pas. Aussi,
sous la menace de quitter le GATT, ils obtinrent en 1955 une dérogation
temporaire qui resta finalement en vigueur pendant 40 ans.
Les trois exceptions que sont les restrictions quantitatives, les subventions
et l’exception américaines, ont maintenu l’agriculture hors du GATT. La
dernière a particulièrement créé une discrimination au profit des États-Unis et
a été une source de mécontentement pour les autres pays. Fondamentalement,
ces exceptions ont permis aux Etats de subventionner leurs agricultures,
d’assurer une protection à la frontière et d’exporter leurs excédents de
production. Comme il fallait s’y attendre, ces politiques contribuèrent à créer
un « désordre »23 sur les marchés agricoles mondiaux, désordre caractérisé par
une généralisation des distorsions des marchés mondiaux. Cette situation a eu
pour conséquence de multiplier les litiges commerciaux et l’on note qu’entre
1980 et 1990, 60 pour cent des litiges soumis à l’organe de règlement du GATT
concernait l’agriculture. Au regard de ceci, il était devenu indispensable de
donner à l’agriculture un régime juridique plus clair, et de lui donner un statut
qui soit plus en conformité avec le nouveau contexte des relations
économiques internationales. C'est ce pas qui a été franchi avec la Déclaration
Del Este (Uruguay) du 20 septembre 1986 qui annonçait que :
« les négociations auront pour objectifs :
i) d'assurer une libéralisation accrue et une expansion du commerce
mondial au bénéfice de tous les pays, en particulier des parties
contractantes peu développées, et notamment une amélioration de
l'accès aux marchés par la réduction et la suppression des droits de
douane, des restrictions quantitatives et autres mesures et obstacles non
tarifaires […] »24. »
23
24
D. Gale JOHNSON (1973).
Extrait de la Déclaration de Punta Del Este du 20 septembre 1986.
5
Introduction
L’ambition est grande ! Mais face à la montée du protectionnisme et à
l’érosion du cadre libre-échangiste25 posé par l’Accord Général, les PARTIES
CONTRACTANTES se devait de réaffirmer la philosophie économique du
GATT. Dans cette veine – et pour que la profession de foi si bien clamée ne soit
pas suspectée – les PARTIES CONTRACTANTES s’empressèrent d’inclure
l’agriculture – secteur combien sensible – dans les thèmes de négociation. En
effet, « [Elles] conviennent qu'il faut d'urgence renforcer la discipline et améliorer la
prévisibilité dans les échanges mondiaux de produits agricoles en corrigeant et en
prévenant les restrictions et les distorsions, y compris celles qui sont liées aux
excédents structurels, de façon à réduire l'incertitude, les déséquilibres et l'instabilité
qui règnent sur les marchés agricoles mondiaux.
Les négociations viseront à libéraliser davantage le commerce des produits
agricoles et à assujettir toutes les mesures touchant l'accès à l'importation et la
concurrence à l'exportation, à des règles et disciplines du GATT renforcées et
rendues plus efficaces dans la pratique, en tenant compte des principes
généraux régissant les négociations:
i) par l'amélioration de l'accès aux marchés, au moyen notamment de la
réduction des obstacles aux importations ;
ii) par l'amélioration de l'environnement compétitif grâce à un accroissement de
la discipline concernant l'utilisation de toutes les subventions directes et
indirectes ainsi que des autres mesures touchant directement ou indirectement le
commerce des produits agricoles, en incluant la réduction progressive de leurs
effets négatifs et en s'occupant de leurs causes ;
iii) par la réduction au minimum des effets défavorables que les réglementations
et obstacles sanitaires et phytosanitaires peuvent avoir sur le commerce des
produits agricoles, en tenant compte des accords internationaux applicables en
l'espèce ».
Cette déclaration marque du même coup le début du processus de
libéralisation du commerce des produits agricoles. Le contexte général
défavorable de l’époque pouvait laisser croire que cette libéralisation annoncée
du commerce des produits agricoles allait faire l’effet d’un pétard mouillé.
L’affirmation n’est point exagérée. L’accord sur l’agriculture issu du Cycle
d’Uruguay – on le verra – n’aura finalement réussi qu’à déblayer le terrain et
n’est en réalité que la première phase de la libéralisation du commerce des
produits agricoles dans l’Organisation Mondiale du Commerce (ci-après
OMC).
25
6
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 101.
Introduction
La philosophie économique défendue par le GATT hier et l’OMC
aujourd’hui tire ses racines du processus d’édification de l’ordre économique
néolibéral de l’après-guerre. Son principe de base, pour le présenter dans sa
plus simple expression, consiste dans la proclamation de la liberté du
commerce. Le but de ce principe est, par la participation au commerce
international du plus grand nombre d’États, de bannir les obstacles aux
échanges. L’explication de cette démarche est donnée par CARREAU et
JUILLARD qui soutiennent que « l’idée centrale demeure une division
internationale du travail réalisée par le libre jeu des forces du marché en fonction de la
loi de l’avantage comparé »26. Faut-il comprendre par-là l’expression d’une
nostalgie de l’époque du "laissez faire, laissez passer" ? L’on peut en douter. Il
est vrai que l’écroulement d’une part du système socialiste, et d’autre part
l’adhésion démesurée des pays en développement au libéralisme a consacré le
triomphe de ce modèle économique. Maintenant que toute alternative à ce
modèle d’organisation économique semble à ce jour illusoire, il importe tout
de même de s’interroger sur certains de ses aspects. Faut-il que l’État se garde
de toute intervention dans le commerce des produits agricoles ? Autrement
dit, faut-il libéraliser le commerce des produits agricoles ? Dans l’affirmative,
comment réaliser cette libéralisation ? Les émeutes de la faim survenues en
mars 2008 dans certains pays africains27 nous rappellent que ces questions sont
encore actuelles et doivent recevoir un traitement rapide et adéquat.
Commerce agricole, la pauvreté et la sécurité alimentaire
L’agriculture est devenue un sujet important et délicat dans le système
commercial multilatéral et les négociations qui lui sont consacrées sont sources
d’énormes tensions qui sont dues au fait que l’agriculture est un secteur
sensible ayant des liens avec d’autres questions sensibles, notamment la
pauvreté et la sécurité alimentaire. Sur le sujet, deux courants s’opposent.
Le premier courant soutient qu’une libéralisation du commerce des
produits agricoles permettrait de lutter contre la pauvreté et d’assurer la
sécurité alimentaire. Il affirme que cette libéralisation est « la voie optimale pour
maximiser les gains tant en termes d’efficacité que de bien-être dans les secteurs
ruraux, ce qui accroîtra le niveau de vie de tous »28. Abondant dans ce sens,
l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO)
« conclut que la libéralisation multilatérale du commerce offre de nouvelles
perspectives aux plus démunis et à ceux qui sont en situation d'insécurité alimentaire,
grâce à son action catalytique en faveur du changement et en favorisant des conditions
26
27
28
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 36.
Burkina Faso, Caméroun, Côte d’Ivoire.
Institute for Agriculture Trade Policy (IATP), « Implanter les droits humains. Envisager le commerce
agricole et l’OMC du point de vue des droits humains », Note d’information n°1, Collection THREAD,
mars 2005, p. 2.
7
Introduction
permettant aux victimes de l'insécurité alimentaire d'améliorer leurs revenus et de
vivre une existence plus longue, plus saine et plus productive »29. Dans la pratique,
les politiques agricoles telles qu’envisagées au cours des négociations du Cycle
d’Uruguay ont opté – malgré les résistances de la société civile – pour une
libéralisation du commerce agricole. Elles consistent notamment « à réduire le
rôle de l’Etat sur les marchés agricoles, en supprimant par exemple le soutien étatique
au secteur agricole et en réduisant les barrières au commerce international des
produits agricoles »30. L’argument était qu’une libéralisation accrue des échanges
aurait eu un impact décisif sur la croissance économique, sur la création des
emplois, donc une forte augmentation du pouvoir d’achat des populations31.
Le second courant, tout en reconnaissant que le commerce peut contribuer
à assurer la disponibilité des denrées alimentaires, souligne les limites de cette
libéralisation. Ainsi, l’on peut penser qu’en cas de crise alimentaire grave, les
pays producteurs opteront, au mépris de tous les accords de l’OMC,
d’interdire l’exportation des produits agricoles, et cela, au bénéfice premier de
leurs propres populations. Il est vrai que l’exportation des produits locaux
subséquente à la libéralisation peut ouvrir de nouveaux marchés et créer des
emplois. Mais il faut reconnaître que les éventuels bénéfices générés ne
profiteront qu’à une minorité, notamment les grands producteurs agricoles.
Dans un tel contexte, soutenir qu’une large libéralisation du commerce
agricole entraînera ipso facto une réduction de la pauvreté est une erreur de
jugement qu’il n’est pas permis de commettre, tant l’enjeu est immense pour
les populations des Pays en développement (ci-après PED). C’est par ailleurs,
nous semble-t-il, une mauvaise appréciation des données de base, car cette
approche perd de vue que « beaucoup de ces personnes travaillent dans des petites
exploitations et pratiquent l’agriculture de subsistance et la grande majorité d’entre
elles produisent des denrées destinées à la consommation locale »32 ; pour reprendre
les propos de l’Abbé Isidore OUEDRAOGO, « celui qui gouvernera le monde est
celui qui pourra donner à manger aux autres »33. Ce courant soutient également
qu’il est important que le principe de souveraineté alimentaire des peuples soit
reconnu et que soit reconnu aux États, le droit pour ceux qui le souhaitent, de
pouvoir protéger leur agriculture et de ne s’ouvrir au commerce international
qu’au rythme qu’ils auront eux-mêmes choisi. Dans la même veine, il est de
plus en plus admis qu’un certain niveau d’autosuffisance est nécessaire34 et
29
30
31
32
33
34
8
FAO, La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 2005, FAO, Rome 2005, p. 6.
IATP, op. cit., p. 2.
STANTON (G.), « L’Agriculture, le commerce et la sécurité alimentaire. Questions et alternatives
concernant les négociations de l’OMC dans la perspective des pays en développement », in FAO,
Rapport et documents de Colloque, Vol. I, Genève, 23-24 septembre 1999, p. 2.
IATP, op. cit., p. 1.
OUEDRAOGO I. (Ab), Secrétaire Exécutif National de l’OCADES (Burkina Faso), in Sidwaya n°6187
du 03 juin 2008, www.sidwaya.bf.
Prof. Kirit S. Parikh, op. cit.
Introduction
que les PED devraient « être autorisés à fixer des objectifs d’autosuffisance
raisonnable afin de préserver le niveau de l’emploi dans le secteur agricole […] »35.
L’essentiel à ce jour est de concilier ces deux courants en construisant du
mieux possible « le régime juridique du commerce des produits agricoles dans
le droit de l’OMC ». Deux principales raisons ont justifié le choix de ce sujet :
-
enjeux économiques et sociaux du commerce agricole d’abord : s’il est
vrai que pour les pays développés, l’agriculture a perdu son poids
économique de l’époque, surplacée notamment par le secteur des
services, pour les PED cependant, l’activité agricole occupe encore une
place fondamentale dans leur système économique. Étant ressortissant
d’un PMA Membre de l’OMC où le secteur agricole emploie la majorité
de la population et joue un rôle important dans la sécurité alimentaire,
il était important de voir comment le commerce des produits agricoles
est réglementé par le droit de l’OMC et quelle marge de manœuvre le
système multilatéral donne aux Membres de l’OMC dans la poursuite
de leurs politiques agricoles nationales.
-
un intérêt scientifique ensuite : il s’agit de voir quelle est la capacité du
système multilatéral à appréhender, à traduire en normes juridiques et
à intégrer dans le système normatif de l’OMC la multifonctionnalité,
concept plus éthique que juridique et aussi complexe.
Ces centres d’intérêt nous ont suggéré une interrogation : Quel est donc le
régime juridique du commerce des produits agricoles dans le droit de l’OMC ?
Cette interrogation, nous semble-t-il, pose la problématique suivante : le droit
du GATT/OMC reconnaît-il l’agriculture comme un secteur particulier à
soumettre à des règles autres que celles des produits industriels ? Autrement
dit, est-ce que le maïs, le blé, le lait, le mil d’une part, et les voitures, les
chaussures et les ordinateurs d’autre part, peuvent être soumis au même
régime juridique ?
Deux objectifs majeurs ont guidé nos travaux de recherche :
35
-
il s’est agi pour nous d’apporter une contribution au débat sur le
traitement juridique qu’il convient de faire du secteur agricole dans le
droit positif de l’OMC, et notamment la nécessité qu’il y a à prendre en
compte les considérations autres que d’ordre commercial ;
-
il s’est agi également pour nous de dire que l’agriculture est un secteur
particulier, et l’évaluation des règles actuelles montre que ce
particularisme n’est pas suffisamment pris en compte dans le droit
positif de l’OMC.
Ibid.
9
Introduction
Au-delà des deux objectifs, la thèse que nous allons défendre dans ce
travail de recherche est de dire que l’agriculture est un secteur particulier, et
que la multifonctionnalité de l’agriculture est désormais un élément à prendre
en compte dans la révision de l’AsA. Nous reconnaissons que les règles
actuelles de l’Accord sur l’agriculture contiennent quelques dispositions qui
traitent de la multifonctionnalité de l’agriculture. Cette prise en compte de la
multifonctionnalité n’est malheureusement pas suffisante. Nous soutenons par
conséquent que les nouvelles règles qui seront adoptées à l’issue du Cycle de
Doha devraient reconnaître la multifonctionnalité de l’agriculture de façon non
équivoque. Cette reconnaissance devrait se traduire en des règles de droit
donnant plus de flexibilité aux Membres (et particulièrement aux PED et
PMA) dans la conduite de leurs politiques agricoles nationales.
Pour défendre cette position, nous analyserons d’abord le GATT de 1947
pour montrer que l’Accord général ne reconnaît pas à l’agriculture un
caractère particulier (Titre 1). Nous verrons ensuite que l’Accord sur
l’agriculture reconnaît à l’agriculture des fonctions non marchandes, mais cette
reconnaissance n’a pas de portée juridique réelle (Titre 2). Nous nous
attèlerons enfin à justifier le caractère particulier de l’agriculture qui devrait
être pris en compte par les négociations du Cycle de Doha. À défaut d’un
nouvel Accord sur l’agriculture, nous étudierons les grandes lignes des
Modalités. Des suggestions seront faites pour une meilleure prise en compte
de la multifonctionnalité de l’agriculture (Titre 3).
10
Titre 1
Le statut de l’agriculture :
Du GATT de 1947 à l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay
L’agriculture est un secteur sensible et son statut dans le GATT/OMC qui a été
beaucoup discuté dans le système commercial multilatéral. Sous le GATT de
1947 déjà, la question s’est posée de savoir si ce secteur relevait du champ
d’application de l’Accord général. La question méritait d’être discutée, en
raison notamment des différentes politiques agricoles des Parties
Contractantes qui contribuèrent à créer un « désordre36 » sur les marchés
agricoles mondiaux, ce désordre étant caractérisé par une généralisation des
distorsions des marchés mondiaux.
En effet, dans la période d’après-guerre, les Parties Contractantes ont, la
plupart du temps, adopté des politiques agricoles interventionnistes et
protectionnistes qui ont eu de graves conséquences sur les marchés
mondiaux37. Ces politiques agricoles ont rendu difficile le contexte
international. En particulier, elles ont contribué à lancer une guerre
commerciale entre les États-Unis et l’Europe. C’est pourquoi, « depuis les années
60, aussi bien les États-Unis que la Communauté européenne se sont lancés dans une
course aux subventions à l’exportation, afin d’écouler leurs excédents »38.
Entre autres conséquences, cet affrontement États-Unis-Europe a laissé
pour compte beaucoup de pays qui n’ont pas pu assurer des débouchés
satisfaisants à leurs productions agricoles39. Ces pays ont commencé à critiquer
cette situation, provoquant le débat sur le statut de l’agriculture dans le GATT
de 1947.
Signé le 30 octobre 1947 et entré en vigueur le 1er janvier 1948, l’Accord
général (GATT) réglementait le commerce des marchandises40, exception faite
des marchandises invisibles41 ou services. Il couvrait aussi bien les produits
industriels que les produits agricoles, même si, à l’égard de ces derniers,
quelques exceptions42 ont été prévues. En réalité, « le GATT de 1947
appréhenda initialement l’agriculture, sans doute avec quelques spécificités,
pour s'en désintéresser progressivement au cours des ans »43. Il convient
toutefois de préciser que ce désintéressement était surtout politique, puisque
rien dans la lettre du GATT n’exclut l’agriculture de son champ d’application.
Les hésitations du GATT à soumettre l’agriculture aux mêmes règles que
les produits industriels ne font pas de doute ; l’explication que l’on peut en
36
37
38
39
40
41
42
43
D. Gale JOHNSON (1973).
BOUCHEZ (D.), « L’agriculture », in DAILLIER (P.), DE LA PRADELLE (G.) et GHERARI (H.) (Sous
dir.), Droit international économique, 1ère édition, Paris, éd. Pedone 2004, p. 475.
LUFF (D.), Le droit de l’Organisation mondiale du commerce. Analyse critique, Bruxelles, Bruylant,
2004, p. 217.
Idem.
Préambule du GATT de 1947, paragraphe 2.
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit, p. 45.
Articles XI et XVI du GATT ; dérogation américaine de 1955.
Idem, p. 128.
13
donner n’est pas aisée pour autant. Au nombre des différentes raisons qui
peuvent être avancées, la plus intéressante est celle qui soutient que
« agriculture is different and must be treated differently »44. La question se pose
pourtant de savoir si le GATT de 1947 reconnaît à l’agriculture un caractère
particulier au point de le traiter différemment. À ce propos, il faut noter que
« le GATT ne dit pas grand-chose concernant spécifiquement l’agriculture ce qui, en
théorie, signifiait que le commerce des produits agricoles devait pour l’essentiel être
traité comme le commerce des autres marchandises »45.
S’agissant néanmoins de la question relative au particularisme de
l’agriculture dans le GATT, nous pensons comme certains auteurs, que « les
rédacteurs de l’Accord [général] étaient parfaitement conscients du statut politique
particulier dont jouissait alors le secteur agricole dans les économies de l’époque »46, en
témoignent les importantes exceptions prévues aux articles XI:2 et XVI:3 du
GATT.
Il apparaît alors évident que le statut de l’agriculture dans le système
commercial multilatéral relève d’un paradoxe47. Autant le GATT a rencontré
beaucoup de succès dans le processus de libéralisation du commerce des
produits industriels, autant il a eu, vis-à-vis du secteur agricole, une approche
réservée. Du fait de cette approche, les marchés des produits agricoles ont
connu un « désordre »48 au point qu’il était devenu nécessaire de clarifier le
traitement juridique de l’agriculture dans le GATT (Chapitre 1). Dans cette
entreprise, la jurisprudence devrait, comme à son habitude, préciser le
traitement juridique que le GATT fait des produits agricoles (Chapitre 2).
44
45
46
47
48
14
Ricardo, cité in Dr Melaku Geboye Desta, op. cit., pp. 5-6.
FAO, Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture. Manuel de référence I.
Introduction et sujets généraux, Rome, 2001, in http://www.fao.org/DOCREP/003/X7352F/
x7352f04.htm.
Idem.
DESTA (M. G.), The law of international trade in agricultural products. From GATT 1947 to the WTO
Agreement on Agriculture, London, KLI, 2002, p. 6.
JOHNSON (1973), cité in FAO (2001).
Chapitre 1
Letraitementjuridiquedel’agriculturedansle
GATTde1947
Discuter du traitement de l’agriculture dans le GATT peut, a priori, surprendre
parce que rien dans l’Accord général de 1947 ne permet de penser que ce
secteur était soumis à un régime juridique différent de celui des produits
industriels.
Il est important de rappeler, d’entrée de jeu, les objectifs que les rédacteurs
de l’Accord général lui ont assignés : il se devait, entre autres, de poursuivre le
« relèvement du niveau de vie [des populations des Parties contractantes], la
réalisation du plein emploi et d’un niveau élevé et toujours croissant du revenu réel
[…] ». Pour atteindre un tel objectif, le GATT s’est donné pour moyens
juridiques « la conclusion d’Accords visant […] la réduction substantielle des tarifs
douaniers et des autres obstacles au commerce et […] l’élimination des discriminations
en matière de commerce international »49. Il est important de noter que l’Accord
général ne fait point de distinction entre produits industriels et produits
agricoles. Partant de ce constat, les principes généraux du GATT sont
présumés applicables à l’agriculture (Section 1).
Au fil des ans cependant, le particularisme de l’agriculture s’est imposé de
fait, d’une part, du fait de l’importance politique de ce secteur dans les Etats
parties à l’Accord général, et d’autre part, et de façon intrinsèque, du fait des
fonctions non commerciales de l’agriculture. Le GATT, il est vrai, ne traite pas
spécifiquement de l’agriculture, mais les exceptions dont elle bénéficie
peuvent, à tout le moins, être considérées comme ouvrant la marche vers une
spécialisation de l’agriculture (Section 2).
49
GATT 1947, Préambule, paragraphe 3.
15
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
Section 1 : De l’application à l’agriculture des
principes du GATT
Du point de vue des dispositions légales, l’agriculture est un secteur normal
dans l’Accord général, et de ce fait, « les principes fondamentaux du GATT et tous
les articles qui en découlent [lui] sont pleinement applicables […] »50. Sont donc
applicables à l’agriculture les principes fondamentaux du GATT, le plus
significatif en l’espèce visant à lutter contre le protectionnisme (§1). Pour tenir
compte de la spécificité de l’agriculture – même si cette spécificité n’est pas
explicitement consacrée dans le GATT – l’Accord général ouvre une brèche
dans la lutte contre le protectionnisme, et ce, en prévoyant une exception à son
l’article XI (§2).
§1 : De la lutte contre le protectionnisme
L’objectif du GATT de 1947 ainsi qu’il est annoncé dans son préambule
consistait à élaborer des règles permettant d’asseoir la transparence et de lutter
contre le protectionnisme. Cet objectif de transparence ne pouvait être atteinte
que si le principe de la protection douanière exclusive était bien accepté des
Parties Contractantes (A), et si, par ailleurs, les obstacles au commerce –
notamment les restrictions quantitatives – étaient progressivement réduits (B).
A.
Le principe de la protection douanière exclusive
La protection des marchés intérieurs et de la production nationale a été
considérée par le GATT de 1947 comme une politique commerciale légitime,
avec toutefois une préférence pour le recours aux droits de douanes. Il faut se
rappeler que, ab initio, l’Accord général portait essentiellement sur les droits de
douane51. Pour traiter de la question, le GATT devint un cadre permanent de
négociations. En effet, l’Article XXVIII du GATT de 1947 prévoyait des
négociations triennales entre les « Parties contractantes principalement
intéressées ». Autrement dit, le GATT admettait que les Parties contractantes
puissent protéger leurs producteurs contre la concurrence étrangère. Il leur
était cependant demandé de maintenir « un niveau général de concessions
50
TANGERMANN (S.), « L’Accord sur l’agriculture de l’Uruguay fonctionne-t-il ? », in Economie
internationale 87 (2001), p. 17.
51
16
GATT (1947), Préambule, paragraphe 3 ; Article XXVIII bis 2a.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
réciproques et mutuellement avantageuses non moins favorable pour le
commerce que celui qui résultait du présent Accord avant les négociations »52.
Manifestation du principe
L’Accord général comporte un véritable statut juridique des droits de douane.
Mais, contrairement à ce que l’on peut croire, le principe de la protection
douanière exclusive n’est pas posé par l’Article II du GATT qui traite plutôt
des concessions tarifaires. C’est l’article XI qui constitue le siège légal de ce
principe, même s’il n’est exprimé que de façon négative. En effet, il dispose
qu’« aucune partie contractante n'instituera ou ne maintiendra à l'importation d'un
produit originaire du territoire d'une autre partie contractante, à l'exportation ou à la
vente pour l'exportation d'un produit destiné au territoire d'une autre partie
contractante, de prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes
ou autres impositions (soulignés dans le texte) que l'application en soit faite au moyen
de contingents, de licences d'importation ou d'exportation ou de tout autre procédé »53.
En d’autres termes, les droits de douanes sont considérés comme étant le seul
moyen de protection possible dans le commerce multilatéral54. La
jurisprudence a confirmé cette approche et a affirmé que l’interdiction « […]
s'appliquait à toutes les mesures instituées ou maintenues par une partie contractante
pour prohiber ou restreindre l'importation, l'exportation ou la vente pour l'exportation
de produits, sauf si ces mesures prenaient la forme de droits de douane, taxes ou autres
impositions »55.
L’explication qui peut être donnée à cette approche est d’ordre
économique. Il est vrai que les droits de douanes constituent un instrument
d’action économique qui fausse les coûts de production et de consommation,
même si, par ailleurs, leur perception constitue pour les Etats une source
importante de recettes publiques. Les droits de douane sont donc un pis-aller
que le GATT a choisi de légaliser tant en raison de leur transparence qu’en
raison de la nocivité mesurée de leurs effets56. Tirant les conséquences de cette
licéité des droits de douane, l’Accord général allait mettre en place un système
de protection des concessions tarifaires que les Parties Contractantes se sont
accordées lors des différentes négociations.
52
53
54
55
56
Article XXVIII:2 du GATT (1947).
Article XI, alinéa 1, GATT (1947).
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit, p. 161.
Japon-Commerce des semi-conducteurs, rapport du Groupe spécial, L/6309 BISD 35S/116, 04 mai
1988, paragraphe 104.
JACQUET (J.-M.) et DELEBECQUE (Ph.), Droit du commerce international, Paris, Dalloz, 3è éd.,
2002, p. 44.
17
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
Application du principe – protection des concessions tarifaires
Ces négociations consistaient, pour les participants, à se faire des offres
tarifaires devant aboutir, à la fin des travaux, à des listes de concessions
tarifaires annexées à l’Accord général. Au cours de ces négociations, chaque
partie contractante s’engageait à « [accorder] aux autres parties contractantes, en
matière commerciale, un traitement qui ne [devait pas être] moins favorable que celui
qui est prévu dans la partie appropriée de la liste correspondante annexée [à
l’Accord] »57. Concrètement, les droits de douanes négociés et insérés dans les
listes de concessions des Parties Contractantes étaient considérés comme des
droits maxima consolidés, de sorte qu’un Etat ne pouvait, pour un produit
visé58, imposer des droits de douane supérieurs au maximum consolidé. Au
regard de l’importance de ces concessions, elles faisaient donc l’objet d’une
protection. Pouvait-on raisonnablement admettre qu’une partie contractante
revienne sur les engagements par elle pris dans sa liste de concessions
tarifaires ? Il convient d’y répondre par la négative. Comme va le préciser plus
tard l’Organe d’appel de l’OMC, « le sens ordinaire du terme “concessions” donne
à penser qu’un Membre peut amoindrir ou abandonner certains de ses propres droits et
accorder des avantages à d’autres Membres, mais qu’il ne peut pas unilatéralement
diminuer ses propres obligations »59. Appliqué au GATT, cela revenait à dire que
le GATT consacrait l’intangibilité des listes de concessions qui ne pouvaient
être modifiées que par le biais de nouvelles négociations60. Ce principe
participait de la sécurité juridique et de la transparence.
L’idée générale qui se dégage de cette discussion est que les listes de
concessions sous le GATT étaient obligatoires et devaient être protégées dans
l’intérêt de la sécurité des relations commerciales internationales. Le débat sur
le caractère obligatoire des listes de concessions soulevait, de façon
subséquente, celui de leur statut juridique. La liste des concessions d’un Etat
constituait formellement un acte unilatéral61 qui peut se définir comme un
« acte imputable à un seul sujet de droit international »62. Allant dans ce sens, nous
pensons que, même si les Listes de concessions étaient des actes unilatéraux,
ils étaient néanmoins pris dans le prolongement « des effets […] de l’acte
conventionnel »63, en l’occurrence, le GATT. Ces listes faisaient par conséquent
partie intégrante du GATT64 et avaient, du même coup, la même portée
juridique obligatoire. La portée juridique obligatoire des listes des concessions
57
58
59
60
61
62
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64
18
Article II, alinéa 1.a, GATT (1947).
Produits pour lesquels un Etat accepte de consolider ses droits de douanes.
CE-Volailles, WT/DS69/AB/R, paragraphe 98, 13 juillet 1998.
Article XXVIII, alinéa 1, GATT (1947).
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit, p. 91.
NGUYEN (Q.D.), Droit international public, 7è éd., paris, L.G.D.J., p. 359.
Idem, p. 363.
Article II alinéa 1, 2 et 7 ; article XXXIV, GATT (1947).
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
tarifaires – et donc du GATT auquel elles étaient annexées – obéissait au
principe qui veut que « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par
elles de bonne foi » 65. Cette analyse sera plus tard confirmée par l’Organe
d’appel de l’OMC dans l’Affaire Communautés Européennes-Matériels
informatiques, lorsqu’il a soutenu qu’« une liste devient partie intégrante du GATT
[…] en vertu de l’article II : 7 du GATT […]. En conséquence, les concessions reprises
dans cette liste font partie des termes du traité […] »66. La question du caractère
obligatoire des concessions tarifaires a donc reçu une réponse qui semble faire
l’unanimité.
Le principe et son application à l’agriculture
Le principe de la protection douanière exclusive tel que discuté plus haut
s’applique-t-il aux produits agricoles ? Le GATT de 1947 a-t-il entendu
appréhender l’agriculture comme un secteur particulier et, partant, lui
consacrer des dispositions spéciales ? L’on peut être tenté de soutenir une telle
idée.
Mais rien dans les termes de l’Accord général ne permet d’étayer une telle
position. En effet, l’article II du GATT traite de « produits » sans autres
précisions67. Aussi, peut-on conclure que « les dispositions du GATT relatives au
traitement des importations visaient aussi les produits agricoles. En principe, le
commerce des produits agricoles ne devait être réglementé que par les droits de douane
proprement dits, de préférence une fois consolidés dans les Listes des pays »68. Si donc
les Parties Contractantes reconnaissent à l’agriculture une importance
politique considérable, cette reconnaissance, s’agissant de l’application du
principe de la protection douanière exclusive, n’est pas clairement exprimée
dans les dispositions du GATT avant l’entrée en vigueur de l’Accord sur
l’agriculture.
B.
Le principe de l’interdiction des restrictions quantitatives
Le principe de l’interdiction des restrictions quantitatives est le corollaire de
celui de la protection douanière exclusive. De ce point de vue, l’interdiction
des restrictions quantitatives peut s’analyser comme un renforcement du
principe de la protection douanière exclusive. Il est acquis que les restrictions
quantitatives69 constituent à ce jour l’essentiel des mesures protectionnistes.
65
66
67
68
69
Article 26, Convention de Vienne sur le droit des Traités.
CE-Matériels informatiques, WT/DS62/AB/R, WT/DS67/AB/R, WT/DS68/AB/R, paragraphe 84, 5 juin
1998.
Article II, alinéa 1, 2 et 3, GATT (1947).
FAO (2001), module 4.
Généralement appelées « barrières non-tarifaires » par opposition aux droits de douane.
19
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
Elles sont insidieuses, difficiles à détecter et justifient par ces caractéristiques la
préférence du GATT pour les droits de douane. Les restrictions quantitatives
recouvrent une multitude de réalités et, par esprit de synthèse, on peut les
définir comme « toute mesure ou pratique, qu’elle qu’en soit l’origine (publique ou
privée), dont l’effet (si ce n’est le but) est de freiner l’accès des produits d’origine
étrangère sur un marché national donné que ce soit au stade de l’importation ou de la
commercialisation »70. Cette définition permet d’appréhender les deux facettes
de l’article XI, à savoir les restrictions à l’importation et les restrictions à la
commercialisation.
Substance du principe
Le principe de l’interdiction des restrictions quantitatives est posé à l’article
XI:1 du GATT qui dispose qu’« aucune partie contractante n'instituera ou ne
maintiendra à l'importation d'un produit originaire du territoire d'une autre
partie contractante, à l'exportation ou à la vente pour l'exportation d'un
produit destiné au territoire d'une autre partie contractante, de prohibitions ou
de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions,
que l'application en soit faite au moyen de contingents, de licences
d'importation ou d'exportation ou de tout autre procédé »71.
Le principe de l’interdiction des restrictions quantitatives est exprimé de
façon large de sorte qu’il laisse croire que l’interdiction couvre toutes les
formes de restrictions72. Dans ce sens, les expressions « restrictions
quantitatives » et « obstacles non-tarifaires » sont synonymes. L’interdiction
énoncée à l’article XI ne tient compte ni de l’origine de la restriction, ni de la
méthode utilisée pour la mettre en œuvre. L’article XI du GATT a une portée
très large en témoigne son intitulé73. Deux principales observations peuvent
être faites :
S’agissant d’abord de l’origine des restrictions, il convient de noter que
l’interdiction couvre les restrictions d’origine étatique et, dans une certaine
mesure, celles d’origine privée. Ainsi que l’a confirmé un Groupe spécial du
GATT de 1947, les restrictions d’origine privée peuvent être assimilées à une
régulation étatique lorsque l’acteur privé a fait l’objet d’une « incitation ou
désincitation » publique, ou lorsque l’activité normative de l’acteur privé est
orientée par « une action ou intervention » étatique74.
De façon générale, en matière de restriction quantitative, la difficulté réside
dans l’expression « mesures gouvernementales » qui n’est pas définie par
70
71
72
73
74
20
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit, p. 165.
Article XI alinéa 1, GATT (1947).
DESTA (M. G.), op. cit., p. 28.
Elimination générale des restrictions quantitatives.
Japon-Semi-conducteurs, op. cit., paragraphe 109.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
l’Accord général. La question se pose alors de savoir si une mesure
gouvernementale devrait être contraignante pour que l’interdiction de l’article
XI:1 puisse s’appliquer. Cette question s’est posée dans l’affaire Japon-semiconducteurs. Dans cette affaire, le Japon était d’avis que seules les mesures
contraignantes
devaient
être
considérées
comme
des
mesures
gouvernementales. Il a donc soutenu que « la surveillance encourageait les
entreprises japonaises à prévenir le dumping, mais seule une décision prise par ces
entreprises de leur plein gré permettrait réellement d'atteindre l'objectif visé »75. Et
d’ajouter que « les encouragements du gouvernement japonais n'avaient en aucune
façon un caractère contraignant et aucune sanction n'était prévue pour les sociétés qui
ne s'y conformeraient pas »76. Le Groupe spécial ne l’a pas suivi dans son
argumentaire. Il a estimé « […] qu'à la différence d'autres dispositions de l'Accord
général, l'article XI:1 ne faisait pas mention de lois ou règlements mais, plus
généralement, de mesures. Ce libellé indique clairement que toute mesure instituée
ou maintenue par une partie contractante et qui restreint l'exportation ou la vente pour
l'exportation de produits est visée par cette disposition, quelle que soit la situation
juridique de la mesure »77.
S’agissant ensuite des différentes formes de restrictions quantitatives,
l’Accord général vise « […] les contingents, [les] licences d’importation ou
d’exportation, ou […] tout autre procédé »78.
Renforcement du principe
L’interdiction des mesures non-tarifaires ne suffit pas en elle-même à
combattre ces barrières à la frontière. Autant l’article XI consacre les droits de
douane comme unique moyen de protection à la frontière, autant il semble
prêter le flanc dans ce sens que l’administration des droits de douane peut être
l’occasion pour un Etat de protéger son marché intérieur. En effet, les règles
d’évaluation en douane et des formalités douanières peuvent constituer un
important moyen de contournement de l’interdiction générale stipulée à
l’article XI du GATT. Cette possibilité de contournement n’a point échappé
aux rédacteurs de l’Accord général qui ont procédé à un renforcement par les
deux dispositions que sont l’article VII et l’article VIII.
L’article VII traite de la valeur en douane et constitue « tout un régime
juridique [des] méthodes utilisées pour évaluer les produits importés de façon
à éviter des comportements protectionnistes »79. Pour éviter que la méthode
d’évaluation en douane soit utilisée à des fins protectionnistes, l’Accord
75
76
77
78
79
Ibid., paragraphe 50.
Idem.
Idem, paragraphe 106.
Article XI alinéa 1, in fine, GATT (1947).
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit., p. 166.
21
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
général indique que les évaluations doivent porter sur la « valeur réelle de la
marchandise importée » et non sur la « valeur de produits d’origine nationale
ou sur des valeurs fictives ou arbitraires »80.
L’article VIII quant à lui traite des « redevances et formalités se rapportant
à l'importation et à l'exportation » qui sont des formalités à accomplir lors du
franchissement des frontières par les marchandises et peuvent constituer des
mesures protectionnistes déguisées81. Il était donc important que l’Accord
général règlemente cette matière. Aussi a-t-il stipulé que les frais perçus par les
Etats à l’occasion des diverses formalités en douane « seront limité[e]s au coût
approximatif des services rendus et ne devront pas constituer une protection indirecte
des produits nationaux ou des taxes de caractère fiscal à l'importation ou à
l'exportation »82. Par ailleurs, les Etats « reconnaissent la nécessité de restreindre le
nombre et la diversité des redevances et impositions »83et « la nécessité de réduire au
minimum les effets et la complexité des formalités d'importation et d'exportation et de
réduire et de simplifier les exigences en matière de documents requis à l'importation et
à l'exportation »84.
L’article VIII est fondamental et contribue à consolider l’interdiction des
restrictions quantitatives ou, plus généralement, l’interdiction des mesures
non-tarifaires. Et parce qu’il est fondamental, sous réserve de l’application des
exceptions de l’article XX qui s’appliquent à toutes les dispositions du GATT,
l’Accord ne prévoit aucune autre exception à cette disposition qui doit, dès
lors, s’appliquer dans toute sa rigueur. L’Organe d’appel de l’OMC réaffirmera
plus tard cette approche dans l’Affaire Argentine-Chaussures, textiles et
vêtements lorsqu’il a estimé qu’ « aucune exception dans l’Accord sur l’OMC [ne
permettait] à l’Argentine de se soustraire aux exigences de l’article VIII du GATT »85.
S’il est vrai qu’il n’existe aucune exception à l’article VIII de l’Accord
général, le principe de l’interdiction des mesures non-tarifaires connaît
cependant une exception importante qui pose une fois de plus la question du
statut particulier de l’agriculture dans le GATT de 1947.
80
81
82
83
84
85
Article VII alinéa (2) a), GATT (1947).
CARREAU (D.) et JUILLIARD (P.), op. cit., p. 167.
Article VIII alinéa (1) a), GATT (1947).
Article VIII alinéa (1) b), GATT (1947).
Article VIII alinéa (1) c), GATT (1947).
Argentine-Chaussures,
paragraphe 74.
22
textiles
et
vêtements,
WT/DS56/AB/R,
WT/DS56/AB/R/Corr.1,
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
§2 : Les exceptions à l’article XI:1 du GATT de 1947
Indiquons à titre préliminaire que l’Accord sur l’agriculture, lex specialis,
contient des règles pertinentes s’appliquant à l’agriculture. Par conséquent,
nos discussions sur l’article XI et l’article XX du GATT ont pour but
d’appréhender le statut de l’agriculture avant l’Accord sur l’agriculture.
En rappel, l’article XI alinéa 1er du GATT a institué le principe de
l’interdiction des restrictions quantitatives en stipulant qu’« aucune partie
contractante n'instituera ou ne maintiendra à l'importation d'un produit originaire
du territoire d'une autre partie contractante, à l'exportation ou à la vente pour
l'exportation d'un produit destiné au territoire d'une autre partie contractante, de
prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres
impositions […] ». Ce principe est toutefois assorti de deux grandes exceptions
(A) : d’abord les exceptions de l’article XI:2, particulièrement celle du sousparagraphe c) relative à l’agriculture et qui ravive le débat sur le statut de ce
secteur dans l’Accord général ; ensuite les exceptions générales de l’article XX.
Le recours à ces deux types d’exceptions a parfois posé problème compte tenu
de la divergence des Parties contractantes sur l’interprétation de certaines
expressions pourtant essentielles à l’application de la disposition. Elles ont
alors soumis ces questions à la jurisprudence (B).
A. Les conditions de recours aux restrictions quantitatives
Toute partie contractante peut invoquer les exceptions pour justifier des
mesures qui seraient contraires à l’interdiction générale des restrictions
quantitatives stipulée à l’article XI:1 du GATT. Si les exceptions de l’article XX
ne sont pas propres aux restrictions quantitatives (2), celles des sousparagraphes a) et c) de l’article XI:2 sont spécifiques à l’agriculture et
participent plus directement du débat sur le statut juridique particulier de ce
secteur dans l’Accord général (1). Cependant, même lorsque ces exceptions
seraient justifiées, elles devront, pour être légales, s’appliquer de façon nondiscriminatoire (3).
1.
Les exceptions de l’article XI:2 du GATT
L’article XI:2 du GATT stipule que « les dispositions du paragraphe premier du
présent article [XI] ne s'étendront pas aux cas suivants :
a) Prohibitions ou restrictions à l'exportation appliquées
temporairement pour prévenir une situation critique due à une
pénurie de produits alimentaires ou d'autres produits essentiels
23
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
pour la partie contractante exportatrice, ou pour remédier à cette
situation ;
b) […] ;
c) Restrictions à l'importation de tout produit de l'agriculture ou des
pêches, quelle que soit la forme sous laquelle ce produit est importé
[…] »86.
Les sous-paragraphes a) et c) sont les principales exceptions à l’interdiction
de principe des mesures non-tarifaires et seront abordés successivement.
Les conditions de recours à l’article XI:2 (a).
Le paragraphe a) de l’article XI:2 traite des « prohibitions ou restrictions à
l’exportation » des « produits alimentaires ou d’autres produits essentiels ».
L’explication de cette disposition est bien simple. En cas de pénurie de
produits alimentaires, il est logique qu’une Partie contractante interdise ou
limite l’exportation de produits alimentaires87vers d’autres Etats. Si cette
logique ne pose pas de problème particulier, il en va autrement des conditions
d’application de cette disposition. En effet, les prohibitions ou restrictions à
l’exportation doivent être appliquées « temporairement » et être destinées à
prévenir ou à remédier à une situation « critique » due à une « pénurie » de
produits alimentaires. L’Accord général ne définit malheureusement pas ces
expressions qui sont pourtant fondamentales à l’application de l’article XI:2(a).
Il appartient donc aux Parties contractantes de donner sens à cette disposition
et, le cas échéant, en référer aux juges du GATT. Du fait de l’absence de
définition conventionnelle, nous nous en référons aux définitions usuelles.
Que peut-on entendre par « temporairement », « critique » ou par
« pénurie » ? Selon la définition générale qu’en donnent les lexiques,
« temporairement » est synonyme de momentanément, pour un temps88. La
situation « critique » est celle qui est dangereuse, difficile ou grave89. Quant à
« pénurie », elle renvoie à l’idée de manque, de disette ou encore de rareté90.
Ces expressions définies, l’on s’aperçoit qu’en réalité, ce qui pose problème
dans l’application de l’article XI:2(a), ce n’est point l’absence d’une définition
conventionnelle ou jurisprudentielle, mais l’administration de la preuve de la
situation critique et de la pénurie d’une part, et de l’autre, la détermination de
la durée d’application des prohibitions ou restrictions, en d’autres termes, la
86
87
88
89
90
24
Article XI alinéa 2, GATT (1947).
DESTA (M. G.), op. cit., p. 35.
Le Petit Robert, éd. 2002, p. 2582.
Idem, p. 596.
Ibid., p. 1894.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
détermination du contenu de « temporairement ». L’article XI:2 du GATT est
totalement muet sur le sujet.
Nous examinons alors les autres dispositions de l’Accord général relatives
aux différentes exceptions à l’article XI:1 à la recherche d’un indice sur
l’administration de la preuve de la situation « critique » ou de la « pénurie ».
A ce sujet, l’article XII al. 4.a) du GATT de 1947 traitant des « restrictions
destinées à protéger l'équilibre de la balance des paiements » stipule que « les
PARTIES CONTRACTANTES inviteront toute partie contractante qui applique des
restrictions en vertu du présent article à entrer en consultations avec elles à la
demande de toute partie contractante qui pourra établir prima facie que les restrictions
sont incompatibles avec les dispositions du présent article […] »91. L’idée principale
qui se dégage de cette disposition en matière de preuve est qu’il appartient à la
Partie contractante qui demande des consultations d’établir l’incompatibilité
avec l’article XII des restrictions en cause. Il s’agit d’ailleurs d’une condition
préalable à la demande de consultations. Cette disposition n’est pas
surprenante tant elle se conforme au principe et à la pratique judiciaires alors
en vigueur dans la plupart des systèmes juridiques ainsi qu’en droit
international92. Peut-on alors étendre cette approche à l’administration de la
preuve sous l’article XI:2(a) ? A notre sens, la proximité chronologique des
deux dispositions93 permet d’étendre à la première la solution contenue dans la
deuxième. En effet, une telle approche coïncide avec l’analyse habituelle de
l’administration de la preuve alors en cours aussi bien dans le système civiliste
que dans la common law et qui veut que la charge de la preuve incombe à la
91
92
Article XII alinéa 4, d), GATT (1947).
Il n’existe pas de règles expresses sur l’administration de la preuve dans l’Accord général de 1947,
pas plus que dans le GATT de 1994 et dans les Accords de l’OMC. Sous l’ère OMC, l’Organe d’appel
a dû élaborer de telles règles au gré des différentes affaires. De ses différents rapports, on retiendra
qu’« il appartient à la partie qui affirme un fait, que ce soit le demandeur ou le défendeur, d'en
apporter la preuve »(États-Unis - Chemises et blouses, WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997, pp. 15 et
16.) ; et que « par ailleurs, un critère de la preuve généralement admis dans le régime du code
civil, dans celui de la common law et, en fait, dans la plupart des systèmes juridiques, est que la
charge de la preuve incombe à la partie, qu'elle soit demanderesse ou défenderesse, qui établit, par
voie d'affirmation, une allégation ou un moyen de défense particulier. Si ladite partie fournit des
éléments de preuve suffisants pour établir une présomption que ce qui est allégué est vrai, alors la
charge de la preuve se déplace et incombe à l'autre partie, qui n'aura pas gain de cause si elle ne
fournit pas des preuves suffisantes pour réfuter la présomption » (États-Unis - Chemises et
blouses,WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997, pp. 15 et 16). L’Organe d’appel soutient par conséquent que
« la charge de la preuve incombe initialement à la partie plaignante, qui doit fournir un
commencement de preuve d'incompatibilité avec une disposition particulière de l'accord SPS en ce
qui concerne la partie défenderesse, ou plus exactement, sa (ses) mesure (s) SPS faisant l'objet de
la plainte. Une fois que ce commencement de preuve a été apporté, la charge de la preuve passe à
la partie défenderesse, qui doit à son tour repousser ou réfuter l'incompatibilité alléguée » (Japon-
93
Mesures visant les produits agricoles, AB-1998-8, WT/DS76/AB/R, 22 février 1999, paragraphe 122).
Dans cette logique, il a infirmé le raisonnement d’un groupe spécial qui avait procédé au
renversement de la charge de la preuve (CE - Mesures communautaires concernant les viandes et
les produits carnés, AB-1997-4, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 janvier 1998, paragraphes 104
-106).
Articles XI : 2 et article XIII, GATT (1947).
25
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
partie qui fait une allégation. Bien plus tard, la jurisprudence de l’OMC ira
dans le sens contraire que l’article XII:4(d) et dira clairement qu’« il appartient à
la partie qui affirme un fait, que ce soit le demandeur ou le défendeur, d’en apporter la
preuve »94. L’Organe d’appel ira plus loin et ajoutera que ce n’est que « si ladite
partie fournit des éléments de preuve suffisants pour établir une présomption que ce
qui est allégué est vrai, [que] la charge de la preuve se déplace et incombe à l’autre
partie […] »95.
La question de l’administration de la preuve de la situation « critique » ou
de la « pénurie » est alors résolue. Ainsi que le soutient la jurisprudence, il
appartient à celui qui allègue une violation de l’article XI:1 d’apporter des
éléments de preuve de cette violation. Dans cette logique, il revient à la partie
contractante qui veut se prévaloir des exceptions de l’article XI:2 de prouver
que les conditions de leur application sont remplies.
La question de la durée d’application des restrictions quantitatives se
confronte au silence de l’Accord général. En effet, l’article XI:2(a) n’est pas
d’un grand secours puisqu’il se contente de dire que les restrictions
quantitatives doivent être « appliquées temporairement ». Il faut se rappeler
que ces mesures non-tarifaires sont destinées à prévenir ou à remédier à une
situation critique due à une pénurie. Par conséquent, la durée des prohibitions
ou restrictions à l’exportation et celle de la situation critique sont intimement
liées. Dans le silence du GATT, il faut bien croire que tant que la situation
critique persiste, les Parties contractantes devraient être autorisées à interdire
ou à limiter les exportations de produits alimentaires. Cette analyse a pour
conséquence d’opérer un glissement du terrain de la « durée » vers celui de la
« preuve ». En effet, si l’on s’en tient à cette analyse, et conformément à notre
analyse précédente sur l’administration de la preuve, il appartiendra à la
partie contractante qui veut maintenir des prohibitions ou restrictions à
l’exportation au titre de l’article XI:2(a) de prouver que la situation critique qui
a justifié lesdites mesures persiste.
Le contenu du sous-paragraphe c).
L’article XI:2(c) dispose que l’interdiction de principe des restrictions
quantitatives ne s’applique pas aux « restrictions à l'importation de tout
produit de l'agriculture ou des pêches, quelle que soit la forme sous laquelle ce
produit est importé, quand elles sont nécessaires à l'application de [certaines]
mesures gouvernementales […] ». Cette disposition appelle deux observations.
La première : le sous-paragraphe c) de l’article XI:2 est spécifique à
l’agriculture et se distingue du sous-paragraphe a) qui a un champ
d’application plus vaste. Pendant que celui-ci traite des « prohibitions et des
94
95
26
États-Unis-Chemises et blouses de laine, WT/DS33/AB/R, WT/DS33/AB/R/Corr.1, pp.15-16
Idem.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
restrictions », celui-là n’admet que les simples « restrictions ». Cela signifie
qu’en matière agricole, le GATT autorise des exceptions au principe
d’interdiction des mesures non-tarifaires, mais ces mesures doivent consister
en des restrictions à l’importation et non des prohibitions96.
La deuxième : le sous-paragraphe c) distingue les « produits de
l’agriculture » des « autres produits ». Mais curieusement, l’Accord général ne
définit pas le « produit de l’agriculture ». L’impact de cette absence de
définition est, en réalité, sinon inconsistant, minime. Comme le soutient
DESTA, il semble que « some sort of tacit consensus has developed at the level of
both tariff negotiation rounds as well as dispute settlement panels that products falling
under chapters 1 to 24 in the Customs Cooperation Council Nomenclature97 could in
principle be regarded as agricultural products »98.
Dans une tentative d’appréhension du « produit de l’agriculture »,
l’expression « quelle que soit la forme » utilisée dans le sous-paragraphe c) est
intéressante. Cependant, si l’on retient la définition consensuelle99 de « produit
de l’agriculture », cette expression élargit à l’infini cette définition. Pour
illustrer ce propos, référons-nous à l’analyse du Groupe spécial dans l’affaire
Canada-Crème glacée qui disait que « la crème glacée et le yoghourt étaient des
produits alimentaires qui étaient généralement considérés par les consommateurs et par
l'industrie comme étant des produits de l'agriculture »100. Il semble que l’expression
« quelle que soit la forme » ait influencé cette analyse. Faut-il comprendre parlà que « produit de l’agriculture » et « produit alimentaire » sont des
synonymes ? C’est ce que semble dire le Groupe spécial puisqu’il a conclu que
« la crème glacée et le yoghourt étaient des produits de l'agriculture au sens de
l'article XI:2 c) »101. Cette conclusion n’a pas permis de mettre fin au débat sur la
définition du « produit de l’agriculture ».
C’est ce qui explique que, bien plus tard, les négociateurs du Cycle
d’Uruguay ont ressenti le besoin de préciser cette expression. Ainsi, dans une
96
97
98
99
100
101
DESTA (G. M.), op. cit., p. 35.
Le Conseil de Coopération Douanière, (officieusement Organisation Mondiale des Douanes depuis
1994), a été créé par une convention signée à Bruxelles le 15 décembre 1950 et entrée en vigueur
4 novembre 1952 avec pour principal objectif d’améliorer l’efficacité des administrations des
douanes. À cette convention était annexée une convention sur la Nomenclature pour la classification
des marchandises dans les tarifs douaniers. En 1983, cette convention fut dépassée et, sous les
auspices du Conseil de Coopération Douanière, il a été signé le 14 juin 1983 la Convention
internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises
(amendé le 24 juin 1986). Cette convention comporte une classification des différents produits en
97 points dont les 24 premiers sont considérés comme étant des produits agricoles.
Japon-Restrictions à l’importation de certains produits agricoles, L/6253, paragraphe 5.1.3.2, 2
février 1988 (ci-après Japon-Agriculture) ; Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 64. DESTA,
op. cit., p. 37.
DESTA (G. M.), op. cit., p. 35.
Canada-Restrictions à l’importation de crème glacée et de yoghourt (ci-après Canada-Crème
glacée), rapport du Groupe spécial, L/6568 - 36S/71, 5 décembre 1989, paragraphe 64.
Idem.
27
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
tentative de définition de « produit de l’agriculture » les Parties Contractantes
ont considérées que l’expression « quelle que soit la forme » devrait être
« interprétée comme s'appliquant aux mêmes produits qui, se trouvant à un stade de
transformation peu avancé et étant encore périssables, concurrencent directement les
produits frais et qui, s'ils étaient importés librement, tendraient à rendre inopérantes
les restrictions appliquées à l'importation du produit frais »102. Cet ajout à l’article
XI:2(c) n’a pas non plus résolu le problème. Bien au contraire, il a élargi le
débat à d’autres questions sur lesquelles la jurisprudence à dû se pencher.
Les conditions de recours à l’article XI:2(c)
Une partie contractante ne peut restreindre l’importation de produits de
l’agriculture que dans la mesure où « elles sont nécessaires à l'application de
mesures gouvernementales […] »103.
Nécessaire, selon son sens général, « se dit d’une condition ou d’un moyen
dont la présence ou l’action rend seule possible une fin ou un effet »104. Cette
définition générale est partagée par tous ceux qui ont esquissé une
interprétation de la « nécessité » de l’article XI:2(c). Dans l’Accord général, le
terme nécessaire implique que « countries should not resort to import restrictions
on a product unless it is practically impossible for them to achieve their otherwise
legitimate objectives through other, less restrictive, means »105.
La jurisprudence a dû, à maintes occasions, se prononcer sur le concept de
la nécessité. L’on retiendra qu’elle est allée dans le sens de la définition
générale de cette notion. Dans l’affaire Canada-Crème glacée, le Groupe spécial a
indiqué que « si des importations non soumises à restrictions rendaient inopérante une
mesure gouvernementale, il serait difficile de ne pas conclure qu'une certaine restriction
des importations était nécessaire »106. La jurisprudence, dans l’interprétation des
exceptions générales de l’article XX (b) du GATT, donne au terme nécessaire la
même interprétation que les précédents Groupes spéciaux. Ainsi, dans les
affaires Etats-Unis-L’article 337 de la loi douanière de 1930 (ci-après Etats-UnisL’article 337)107 et Thaïlande-Restrictions à l’importation et taxes intérieures
touchant les cigarettes (ci-après Thaïlande-Cigarettes)108 les Groupes spéciaux
ont admis cette définition de la « nécessité ». Une fois démontré le caractère
102
103
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105
106
107
108
28
Ad article XI:2 (c).
Article XI(c) in fine, GATT de 1947.
Le Petit Robert, op. cit., p. 1716.
DESTA (G.M.), op. cit., p. 43.
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 80.
Etats-Unis-L’article 337 de la Loi douanière de 1930, Rapport du Groupe spécial, L/6439 BIDS
36S/345, 07 novembre 1989, paragraphe 5.26.
Thaïlande-Restrictions à l’importation et taxes intérieures touchant les cigarettes (ci-après
Thaïlande-Cigarettes), rapport du Groupe spécial, DS10/R BISD 37S/200, 07 novembre 1990,
paragraphe 74.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
nécessaire de la mesure, les Parties contractantes sont autorisées à prendre les
mesures énumérées aux sous-paragraphes (i) à (iii) de l’article XI:2(c).
2.
Les exceptions de l’article XX du GATT.
Les exceptions prévues à l’article XX de l’Accord général constituent un
régime particulier qui n’est pas propre à l’agriculture. Elles peuvent être
invoquées par toute partie contractante pour justifier ses mesures qui seraient
contraires à ses obligations au titre du GATT, notamment celles qui lui
incomberaient au titre des articles I, III et XI. En matière de restriction
quantitative, seules peuvent être raisonnablement utilisées les exceptions des
paragraphes b) et g) de l’article XX, même si le paragraphe g) peut poser
problème s’agissant de son application aux produits agricoles.
Les exceptions pertinentes sont libellées comme suit :
« sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit
un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes
conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans
le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou l'application par
toute partie contractante des mesures […]
b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux
ou à la préservation des végétaux ; […]
g) se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles
mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la
consommation nationales […] ».
Le sous-paragraphe b)
Le sous-paragraphe b) permet donc aux États de soumettre les produits
d'importation à des restrictions plus strictes que celles imposées aux
marchandises similaires d'origine nationale lorsque ces mesures sont
effectivement destinées à protéger la santé des personnes, des animaux ou des
végétaux. Cette disposition n’est donc pas spécifique à l’agriculture. Elle
n’appelle pas ici de commentaires particuliers, sauf à signaler la place
essentielle du mot « nécessaire » qui a été âprement discuté par la
jurisprudence et sur lequel nous reviendrons.
Le sous-paragraphe g)
Le sous-paragraphe g) est relatif à la conservation des ressources et pose, de
par son champ d’application, le problème de sa pertinence en ce qui concerne
les produits agricoles. Les ressources naturelles sont épuisables109. Les produits
de l’agriculture le sont-ils vraiment ? D’aucuns auteurs estiment que « bien
109
CARREAU (D) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 238.
29
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
qu’aucune définition n’ait été donnée, [les ressources naturelles sont des] matières de
nature minérale qui, par définition, peuvent s’épuiser, alors que tel n’est pas le cas
pour celles de nature agricole qui se renouvellent périodiquement. »110. La définition
générale que donnent les lexiques de « ressources naturelles » militent dans ce
sens, puisqu’ils les définissent comme l’« ensemble des richesses d'un milieu
physique, notamment dans les domaines énergétique, minier ou forestier »111.
« Ressources naturelles » renvoient donc à l’idée de ce qui existe dans la
nature, sans l’intervention de l’homme.
La question se pose alors de savoir si les animaux sauvages sont considérés
comme des ressources naturelles. La réponse est affirmative. À titre de
comparaison, on peut noter que la Convention des Nations Unies sur le droit
de la mer de 1982 dispose que dans la Zone économique exclusive, l’État côtier
a « des droits souverains aux fins d'exploration et d'exploitation, de conservation et de
gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques112, des eaux
subjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, […] »113. Dans un
litige qui lui a été soumis en 1998 sous l’ère du GATT de 1994, l’Organe
d’appel est allé dans le même sens et a admis que « les tortues marines » peuvent
être protégées comme des « ressources naturelles épuisables »114.
Une telle approche remet en cause la possibilité de recourir à l’article XX b)
pour justifier une mesure restrictive visant un produit agricole, cette
disposition visant exclusivement les ressources naturelles. Si l’on se réfère en
effet à la Nomenclature du Conseil de Coopération Douanière et à l’Annexe
n°1 de l’Accord sur l’agriculture, il ressort qu’aucun des produits des chapitres
1 à 24 ne constitue une ressource naturelle. Nous pensons par conséquent que
l’article XX g) ne peut pas être invoqué par une partie contractante pour
justifier, en ce qui concerne les produits agricoles, une violation de l’article XI:1
du GATT. Dans tous les cas, les exceptions régulièrement justifiées se doivent
d’être appliquées de manière non-discriminatoire.
3
L’application non-discriminatoire des restrictions.
L’application de mesures non-tarifaires dérogatoires à l’article XI:1 du GATT,
outre la condition de nécessité, suppose le respect d’une autre condition, celle
de l’application non discriminatoire des restrictions quantitatives. À ce propos,
c’est l’article XIII qui institue ce principe lorsqu’il dispose qu’« aucune
110
111
112
113
114
30
Ibid., p. 238.
Le Robert, op. cit., p. 2274.
Non souligné dans le texte.
Article 56, 1a), Convention des Nations Unis sur le droit de la mer de 1982, disponible en ligne :
http://www.un.org/french/law/los/unclos/closindx.htm.
Etats-Unis-Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de
crevettes (ci-après Etats-Unis-Crevettes), paragraphes 128-134, W/DS58/AB/5, 12 octobre 1998.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
prohibition ou restriction ne sera appliquée par une partie contractante à l'importation
d'un produit originaire du territoire d'une autre partie contractante ou à l'exportation
d'un produit destiné au territoire d'une autre partie contractante, à moins que des
prohibitions ou des restrictions semblables ne soient appliquées à l'importation du
produit similaire originaire de tout pays tiers ou à l'exportation du produit similaire à
destination de tout pays tiers ».
L’Accord général contient un certain nombre de dispositions imposant des
obligations aux parties contractantes dont la portée est fonction du contenu
que l’on peut donner à l’expression « produits similaires ». L’article XIII fait
partie de ces dispositions. Tout comme c’est le cas pour beaucoup d’autres
expressions et concepts, le GATT ne définit pas les « produits similaires ».
Cette tâche est revenue aux Groupes spéciaux. Dans l’analyse de ce concept, la
jurisprudence a fixé des critères constants qui exigent que soient pris en
compte le marché pertinent, l’interchangeabilité ou la substituabilité des
produits et leur degré de compétitivité.
Du fait de leur pertinence, ces critères ont été repris en partie ou en totalité
par différents Groupes spéciaux qui les ont exprimés de diverses manières.
Ainsi, dans l’affaire Canada-Crème glacée, le Groupe spécial s’est interrogé sur la
question de savoir si « la crème glacée et le yoghourt satisfaisaient à toutes les
conditions applicables aux produits "similaires", "quelle qu'en soit la forme": à savoir
qu'ils doivent se trouver "à un stade de transformation peu avancé", être "encore
périssables", qu'ils "concurrencent directement" le lait cru »115. Le contenu du
concept de « produits similaires » varie par conséquent en fonction des
contextes. Dans le présent contexte, la jurisprudence a dégagé de nouveaux
critères que sont "à un stade de transformation peu avancé" et "encore périssables".
Quoiqu’il en soit, n’est-il pas établi que le concept de la similarité est à l’image
de l’accordéon qui s’étire et se rétrécit en fonction des contextes ? La
jurisprudence pour sa part considère que les exceptions à l'article XI:1 ne sont
applicables qu'aux produits transformés qui répondaient à tous les critères de la
similarité telles que ci-dessus présentées116.
B.
L’interprétation jurisprudentielle des exceptions à
l’article XI:1 GATT
L’article XI:2 du GATT de 1947 est une disposition essentielle dans la
discussion sur le statut juridique de l’agriculture dans l’Accord général. Elle
constitue, avec l’article XVI:3, l’expression juridique de la volonté politique des
Parties contractantes visant à reconnaître à ce secteur un statut particulier.
Mais cette volonté politique, ne s’est pas, semble-t-il, manifestée dans toute
115
116
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 70.
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 70 in fine.
31
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
son envergure, les Etats craignant sans doute d’ouvrir une boîte aux pandores.
Cela expliquerait que certaines expressions et notions, quoique importantes et
nécessaires à l’intelligence des exceptions prévues pour l’agriculture, n’aient
pas reçu de définition adéquate. Cette hésitation a eu pour conséquence de
transformer ce potentiel en une faille dangereuse qui allait être source de
nombreux conflits117. La jurisprudence a dû se prononcer sur ces litiges et a,
par la même occasion, tenté de donner un sens aux expressions qui posent
problème dans l’application des articles XI:2(a) et (c), XX et XIII, notamment le
concept de « produit de l’agriculture » (1) et celui de la « nécessité » (2).
1.
L’interprétation jurisprudentielle de « produit de l’agriculture »
La reconnaissance à l’agriculture d’un statut juridique particulier implique
qu’au préalable l’on détermine avec précision ce que recouvre la notion de
« produit de l’agriculture ». Or, cette expression n’est nullement définie dans
l’article XI:2(c), pas plus que le sous-paragraphe a) ne définit la notion de
« produit alimentaire ». Il est vrai que le recours à la Nomenclature pour la
classification des marchandises dans les tarifs douaniers adoptée par le Conseil de
Coopération Douanière (ci-après CCD) est, comme le soutient DESTA, une
solution tacitement acceptée par les Parties contractantes, mais cette solution
peut mettre mal à l’aise le juriste pour la raison suivante : du fait de l’effet relatif
des conventions118, la référence à la Nomenclature établie par le Conseil de
Coopération Douanière n’est pas opposable à une partie contractante non-partie
à ladite convention. Cette solution s’en trouve alors affaiblie. Elle ne peut donc
avoir de portée réelle que si elle est reprise par la jurisprudence, comme ce fut le
cas en ce qui concerne la notion de « produit de l’agriculture »119. En l’espèce, la
Nomenclature du CCD s’est imposée à toutes les Parties contractantes par
l’entremise de la jurisprudence.
En rappel, le sous-paragraphe c) de l’article XI:2 dispose que l’interdiction
générale des restrictions de l’article XI:1 ne s’applique pas aux « restrictions à
l'importation de tout produit de l'agriculture ou des pêches, quelle que soit la forme
sous laquelle ce produit est importé, quand elles sont nécessaires à l'application de
mesures gouvernementales […] ». L’expression « quelle que soit la forme sous
laquelle ce produit est importé », sans donner une définition de « produit de
l’agriculture », donne à la jurisprudence le critère permettant de déterminer le
« produit de l’agriculture ». Ce critère est cependant si large qu’il semble
recouvrir tous les produits agricoles imaginables, c’est-à-dire aussi bien les
117
118
119
32
HUDEC a, (cité in TANGERMANN (S.), op.cit., p. 17), sur la base d’une liste, dénombré 16 conflits
relatifs à l’article XI : 2(c), et 16 conflits relatifs à l’exception agricole en matière de subvention aux
exportations.
Article 34, Convention de vienne sur le droit des Traités du 23 mai 1969, Nations Unies, Recueil des
Traités, vol. 1155, p. 331.
Japon – Agriculture, op. cit., paragraphe 5.1.3.1.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
produits agricoles bruts que les produits – même industriels – qui
contiendraient une quelconque part de produit agricole. Entendue ainsi, cette
expression couvrirait donc la plupart des produits industriels. Là était le
problème. D’où l’intérêt du débat sur la définition de « produit de
l’agriculture ».
Le problème avait été bien perçu et la Charte de la Havane avait précisé
que « l'expression "produits de l'agriculture ou des pêcheries, quelle que soit la
forme sous laquelle ces produits sont importés" vise le produit sous la forme
où il est à l'origine vendu par le producteur, et les produits transformés dont la
forme, eu égard à l'utilisation du produit, est si étroitement voisine du produit
non transformé que son importation sans restrictions rendrait inefficaces les
restrictions à l'importation du produit non transformé »120 (non souligné dans
le texte). Cette note n’a malheureusement pas été reprise dans l’Accord
général. Elle le sera plus tard par le GATT de 1994.
La jurisprudence s’est toutefois référée à cette note interprétative de la
Charte qui avait l’avantage d’être plus précise sur le sens de l’expression
"quelle que soit la forme". Sur la base de cette note, un Groupe spécial a, dans
l’affaire Japon-Agriculture, conclu que :
« […] l’expression "quelle que soit la forme" sous laquelle ils sont importés
autorise également l'application de restrictions à l'importation à condition que les
conditions énoncées dans la note ad article XI soient satisfaites, à savoir que :
d) le produit se trouve à un stade de transformation peu avancé ; et
e) soit encore périssable ; et
f) le produit transformé concurrence directement les produits frais ; et
g) le produit, s'il était importé librement, tendrait à rendre inopérantes
les restrictions appliquées à l'importation du produit frais »121.
À l’appui de son interprétation, le Groupe spécial indiquera que « les
rédacteurs ont indiqué que l'idée n'était pas "[...] d'étendre la réglementation
des importations [...] à des produits tels que le poisson et les sardines en boîte
[...]" et d'autre part que "[...] nous avons à l'esprit le type de produits
transformés périssables et non le type de produits pouvant être stockés" »122.
L’approche de la jurisprudence peut sembler simple mais, en réalité, elle
pose le problème du lien qui pourrait exister entre le produit de l’agriculture et
les formes transformées de ce produit. Seule l’étroitesse du lien entre ces
produits pourrait justifier l’extension au second des exceptions prévues pour
120
Note de l’article 20 de la Charte de la Havane. DESTA (G. M.), op. cit., p. 38.
121
Japon-Agriculture, op. cit., paragraphe 5.1.3.4.
Idem.
122
33
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
le premier123. Par conséquent, cette approche pose plus de problème qu’elle
n’apporte de véritable réponse. En effet, deux des conditions posées par le
Groupe spécial dans l’Affaire Japon-Agriculture sont sujettes à fluctuations.
D’abord la condition de « stade de transformation peu avancé » : jusqu’à quand
peut-on dire qu’un produit est encore à un « stade de transformation peu
avancé » ? Etant donné que l’article XI:2 est une règle d’exception, l’expression
en cause devrait faire l’objet d’une interprétation stricte124. Différents Groupes
spéciaux se sont prononcés sur le sujet. Dans l’Affaire Japon-Agriculture, le
Groupe spécial retiendra qu’un produit à un « stade de transformation peu
avancé » est celui qui est prêt à être consommé125 et qui est stockable126. Dans le
même sens, le Groupe spécial dans l’Affaire Thaïlande-Cigarettes reconnaîtra
que les cigarettes ne peuvent pas être l’objet de restrictions aux termes de
l’article XI:2(c), car ne pouvant pas être considérées comme « "tabac en feuilles se
trouvant à un stade de transformation peu avancé" du fait qu'elles avaient déjà subi une
transformation poussée et, par surcroît, n'étaient pas destinées à en subir d'autre »127.
Mais tous les Groupes spéciaux n’ont pas toujours été à même d’émettre
un tel avis. L’on se rappelle que dans l’affaire Canada-Crème glacée les EtatsUnis avaient soutenu que « tout produit transformé prêt à la consommation ne
pouvait pas être considéré comme se trouvant à un stade de transformation peu
avancé »128. Le Groupe spécial n’avait pas suivi cette conclusion. Il avait
néanmoins indiqué que « toute constatation concernant le critère de "stade de
transformation peu avancé" exigerait que l'on examine la transformation de chaque type
de produit soumis aux restrictions à l'importation »129. La difficulté est donc réelle, le
critère dont il s’agit étant très fluctuant. Le Groupe spécial va plus loin et doute
que « le concept de "stade de transformation peu avancé" puisse fournir beaucoup
d'indications quant à l'interprétation de l'article XI:2 c) »130.
À l’appui de sa position, il a indiqué qu’ « une transformation "continue"
pourrait théoriquement se poursuivre jusqu'à ce qu'il en résulte un produit dont le
degré de transformation serait très poussé »131.
À notre avis – et c’est aussi la conclusion que l’on peut tirer des positions
de la jurisprudence – l’expression « stade de transformation peu avancé » doit
s’apprécier au cas par cas. Ce premier critère jurisprudentiel servant à
123
124
125
126
127
128
129
130
131
34
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 69.
DESTA (G. M.), op. cit., p. 38.
Japon-Agriculture, op. cit., paragraphes 5.3.2.2. ; 5.3.4 ; 5.3.10 et 5.3.12.
Ibid., paragraphes 5.3.3.3 et 5.3.11.
Thaïlande-Cigarettes, op. cit., paragraphe 70.
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 71.
Idem, paragraphe 71.
Idem.
Idem.
Section 1 : De l’application à l’agriculture des principes du GATT
déterminer les produits de l’agriculture concernés par l’article XI:2 n’est pas
d’une grande efficacité.
Ensuite la condition de la « périssabilité » : ce critère est un élément essentiel
dans la distinction entre produits agricoles et produits industriels. La
périssabilité est le caractère de ce qui, au-delà d’un certain temps, perd de sa
valeur et de sa qualité. Dans l’analyse sur le « stade de transformation peu
avancé », la jurisprudence a avancé la capacité du produit à être stocké. Mais la
capacité d’un produit à être stocké n’est pas à confondre au critère de la
« périssabilité ». L’affaire CEE-Régime concernant les prix minimaux à
l’importation, le certificat et le cautionnement pour certains produits transformés à
base de fruits et légumes (ci-après CEE-Prix minimaux à l’importation) nous
donne une illustration de la discussion que l’on peut mener sur ce sujet. Dans
cette affaire, les Etats-Unis, contrairement aux Communautés Européennes,
ont fait valoir que « le concentré de tomates, en boîtes ou en fûts, n'était pas un
produit périssable » 132. Le Groupe spécial n’a pas partagé cet avis et a soutenu
que, bien qu’étant « stockable », le concentré de tomates était un produit
périssable133. Le critère de la « périssabilité », du fait de son dynamisme, doit,
tout comme le concept de « stade de transformation peu avancé », être
apprécié au cas par cas. Il convient en effet de noter comme l’a fait le Groupe
spécial dans l’affaire Canada-Crème glacée que « le caractère périssable [varie]
considérablement d'un produit à l'autre »134. Ce second critère de détermination
des produits de l’agriculture connaît par conséquent des limites certaines.
2.
L’application jurisprudentielle du concept de la « nécessité »
Les exceptions à l’article XI:1 du GATT doivent être appliquées dans la mesure
de ce qui est nécessaire. L’article XI:2(c) dispose que l’interdiction générale des
restrictions générales ne s’applique pas aux « restrictions à l'importation de tout
produit de l'agriculture ou des pêches, quelle que soit la forme sous laquelle ce produit
est importé, quand elles sont nécessaires à l'application de mesures gouvernementales
[…] ». Ce concept de « nécessité » est également utilisé dans cette autre
exception à l’article XI:1 qu’est l’article XX b) du GATT. Mais une fois de plus,
l’Accord général ne définit pas ce qui est « nécessaire ».
Le concept de « nécessité » a été défini pour la première fois par le Groupe
spécial dans l’Affaire Etats-Unis-L’article 337. Dans cette affaire, le Groupe
spécial a indiqué qu’une « partie contractante ne peut justifier une mesure
incompatible avec une autre disposition de l'Accord général en la déclarant "nécessaire"
au sens de l'article XX d) si elle dispose d'une autre mesure dont on pourrait attendre
132
133
134
CEE-Régime concernant les prix minimaux à l’importation, le certificat et le cautionnement pour
certains produits transformés à base de fruits et légumes, rapport du Groupe spécial, L/4687 BISD
25S/68, 18 octobre 1978, paragraphe 3.9.
Ibid., paragraphe 4.10.
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 72.
35
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
raisonnablement qu'elle l'emploie et qui n'est pas incompatible avec d'autres
dispositions de l'Accord général »135. Dans tous les cas, « une partie contractante a
l’obligation d’utiliser, parmi les mesures dont elle dispose raisonnablement, celle qui
comporte le moindre degré d’incompatibilité avec les autres dispositions de l’Accord
général »136.
La notion de « moindre incompatibilité » est donc un critère important à
l’appréhension du concept de la « nécessité » et semble être largement acceptée
par les différents Groupes spéciaux137. Les articles XI:2 et XX procédant de la
même logique, l’interprétation du concept de la « nécessité » faite au titre du
second vaut pour le premier.
L’on retiendra que l’Accord général, par la mise en place du régime des
exceptions des articles XI:2 et XX, a donné à l’agriculture un statut juridique
dérogeant à celui des produits industriels. On notera cependant que le GATT
ne va pas très loin dans le contenu de ces exceptions, et la jurisprudence, bien
des fois hélas, n’a pas comblé à satisfaction les insuffisances de l’Accord
général. Il semble que les exceptions de l’article XI:2, et particulièrement celle
du sous-paragraphe (c)(i), n’ont pas eu une importance concrète
considérable138. Tel n’est pas le cas de l’article XVI:3 qui a exclu l’agriculture
des interdictions générales sur les subventions à l’exportation.
135
136
137
138
36
Etats-unis-L’article 337, op. cit., paragraphe 5.26.
Idem, paragraphe 5.26.
Thaïlande-Cigarettes, op. cit., paragraphe 77.
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 17.
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture
dans le GATT de 1947
L’Accord général reconnaît que l’octroi, par une partie contractante, d'une
subvention à l'exportation d'un produit peut avoir des conséquences
préjudiciables pour d'autres parties contractantes139. Cette approche du GATT
de 1947 se fonde sur une analyse économique qui « considère généralement
d'un mauvais œil les subventions à l'exportation et les condamne pour leur
inefficacité et pour les coûts élevés qu'elles entraînent auprès des
consommateurs et des contribuables du pays qui les octroie »140. À la lumière
de cette analyse économique, l’article XVI du GATT appelait alors les parties
contractantes à cesser d'accorder des subventions, directes ou indirectes, à
l’exportation. Cette disposition prévoyait cependant une exception pour les
produits primaires141 et instituait du même coup une autorisation
conditionnelle des subventions agricoles (§1). Plus qu’une simple dérogation,
cette exception agricole a largement contribué à faire de l’agriculture un cas
spécial sous le GATT, au point que la doctrine a, dans sa grande majorité,
conclu à l’exclusion de l’agriculture de l’Accord général (§2).
§1 : L’autorisation des subventions agricoles dans le GATT
L’article XVI:3 du GATT de 1947 dispose que « […] les parties contractantes
devraient s'efforcer d'éviter d'accorder des subventions à l'exportation des
produits primaires. Toutefois, si une partie contractante accorde directement
ou indirectement, sous une forme quelconque, une subvention ayant pour effet
d'accroître l'exportation d'un produit primaire en provenance de son territoire,
cette subvention ne sera pas octroyée d'une façon telle que ladite partie
contractante détiendrait alors plus qu'une part équitable du commerce
mondial d'exportation dudit produit, compte tenu des parts détenues par les
parties contractantes dans le commerce de ce produit pendant une période
représentative antérieure ainsi que de tous facteurs spéciaux qui peuvent avoir
affecté ou qui peuvent affecter le commerce en question »142. Cette disposition
institue une autorisation conditionnelle des subventions agricoles (A) mais
reste silencieuse sur la condition de « part équitable » pourtant essentielle à
l’application de l’article XVI:3 (B).
139
140
141
142
Article XVI :2, GATT (1947).
FAO (2001).
Article XVI :3, GATT (1947).
Italiques ajoutées.
37
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
A. L’article XVI : 3 ou la licéité conditionnelle des
subventions agricoles.
Histoire et contenu de l’article XVI:3
La rédaction initiale de l’article XVI du GATT de 1947 laisse penser que la
question des subventions n’était pas une priorité pour les acteurs du système
commercial multilatéral de l’époque. En la matière, l’unique paragraphe de
cette disposition ne contenait que des obligations peu contraignantes pour les
Parties contractantes.
En effet, il dispose que « si une partie contractante accorde ou maintient
une subvention, y compris toute forme de soutien des revenus ou des prix, qui
a directement ou indirectement pour effet d'accroître les exportations d'un
produit du territoire de ladite partie contractante ou de réduire les
importations de ce produit sur son territoire, cette partie contractante fera
connaître par écrit aux PARTIES CONTRACTANTES l'importance et la nature
de cette subvention, les effets qu'il est permis d'en escompter sur les quantités
du ou des produits en question importés ou exportés par elle et les
circonstances qui rendent la subvention nécessaire. Dans tous les cas où il sera
établi qu'une telle subvention cause ou menace de causer un préjudice grave
aux intérêts d'une autre partie contractante, la partie contractante qui l'accorde
examinera, lorsqu'elle y sera invitée, avec l'autre partie contractante ou les
autres parties contractantes intéressées ou avec les PARTIES
CONTRACTANTES, la possibilité de limiter la subvention »143.
Pour l’essentiel, on retient de cette disposition que les subventions n'y sont
pas interdites. Seule une obligation de notification et de consultation a été
instituée. En cas de préjudice ou de menace de préjudice, les parties
concernées sont invitées à discuter sur la possibilité de limiter les subventions.
Jusqu’en 1955, l’article XVI ne distinguait pas entre les produits industriels
et les produits agricoles. Il semble qu’à compter de cette date, les Parties
contractantes aient perçu le particularisme de l’agriculture. De ce fait, l’article
XVI a été modifié et a connu l’adjonction de quatre nouveaux paragraphes144,
dont le paragraphe 3.
Le paragraphe 3 de l’article XVI porte deux idées.
La première : les parties contractantes doivent éviter d’accorder des subventions
à l’exportation des produits primaires.
143
144
38
Article XVI, GATT (1947). Italiques ajoutées.
Les nouveaux paragraphes constituent la section B de l’article XVI.
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947
La deuxième : nonobstant la première idée, si les parties contractantes
accordent de telles subventions, elles ne devraient pas leur permettre de
détenir plus d’une part équitable du marché. La seconde idée est indissociable
de la première. En d’autres termes, les Parties contractantes sont autorisées à
octroyer des subventions à l’exportation de produits primaires, mais l’article
VI du GATT de 1947145 peut s’appliquer si la condition de « part équitable »
n’est pas remplie. Les subventions à l'exportation de produits agricoles étaient
donc autorisées, sous réserve de cette condition146. Mais quel sens l’Accord
général donne-t-il à la « subvention », des « produits primaires » ou encore à la
« part équitable » ?
L’absence de définition de la « subvention »
Le GATT de 1947 ne donne aucune définition de la « subvention ». En effet, ni
l’article XVI originel ni l’amendement de 1955 n’ont déterminé le contenu de
ce concept. Cela peut surprendre quand on connaît la place centrale qu’il
occupe dans l’application de l’article XVI. Pour justifier cette situation, certains
auteurs soutiennent que, dans le contexte de l’époque, les rédacteurs de
l’Accord général ont estimé que les subventions étaient des mesures dont
l’identification ne posait pas de difficulté particulière. Dans ce sens, ils ont
estimé que « the provisions of Articles XVI and VI were drafted at a time when
economic policy was a more straightforward matter than it has since become.
Notwithstanding the rising tide of influence of Keynesian interventionism, it was far
less dangerous in that era to employ term like "subsidy" in an international agreement
without even defining it »147. Cette approche était plutôt bien acceptée et explique
qu’aucune tentative de définition de la « subvention » n’a été entreprise, pas
même pendant le Tokyo round lors de l’élaboration du code des subventions.
Le sens de « produits primaires »
La note interprétative de l’article XVI148entend par « produits primaires » « […]
tout produit de l'agriculture, des forêts ou des pêches et de tout minéral, que
ce produit soit sous sa forme naturelle ou qu'il ait subi la transformation
qu'exige communément la commercialisation en quantités importantes sur le
marché international ».
145
146
147
148
L’article VI du GATT qui traite des droits dumping et des droits compensateurs ne distingue pas
entre produits primaires et produits non primaires. Par conséquent, seule l’article XVI :3 offre une
immunité contre l’article VI, à condition que la subvention concernée ne donne pas à l’Etat qui
l’octroie plus qu’une « part équitable » du marché.
FAO (2001) ; TANGERMANN (S.), op. cit., p. 17.
COLLINS-WILLIAMS (T.) et SALEMBIER (G.), «International Discipline on Subsidies: The GATT, the
WTO and the Future Agenda» in Journal of World Trade, 30/01/1996, p. 6.
Ad article XVI, GATT (1947), Annexe I (Notes et dispositions additionnelles).
39
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
Cette note interprétative a curieusement posé des difficultés dans son
application. L’on pouvait a priori penser que cette définition large de
« produits primaires » engloberait une grande diversité de produits agricoles,
de sorte à prévenir tout débat sur la question de savoir si tous les produits
agricoles sont des produits primaires. La question s’est pourtant posée. De ce
fait, les expressions « forme naturelle » et « transformation requise » ont pris
une importance que l’on n’avait pas su prévoir. Sur la base de ces deux
expressions érigées en critères, certains auteurs149 ont estimé qu’un produit
agricole n’est un produit primaire que s’il est sous sa « forme naturelle » ou,
s’il a subi une « transformation qu'exige communément la commercialisation
en quantités importantes sur le marché international ».
La jurisprudence a dû se prononcer sur la question. Dans l’affaire
« European Economic Community-Subsidies on export of pasta products », le Groupe
spécial a estimé que les pâtes fraîches n’étaient pas des produits primaires150, le
principal argument étant que ces produits n’étaient pas sous leur « forme
naturelle ». À notre sens, ce débat relèverait du simple juridicisme, tant
l’intérêt de la question nous paraît théorique. En effet, les termes « que ce
produit soit sous sa forme naturelle ou qu'il ait subi la transformation qu'exige
communément la commercialisation en quantités importantes sur le marché
international » couvre tous les produits agricoles. La question qui pourrait – à la
limite – se poser est celle de savoir quel est le degré de transformation qu’exige
communément la commercialisation du produit concerné sur le marché
international. La réponse à cette question tient plus de la statistique que du
droit. Il est nécessaire en effet de se référer aux habitudes de vente du produit
pour s’en convaincre. Dans ce sens, certains auteurs estiment que « agricultural
products and primary products are used here in an interchangeable manner »151. Les
termes de la note de l’article XVI:3 permettent d’aller plus loin dans cette
conclusion. Cette note indique que « l'expression « produits primaires » s'entend
de tout produit de l'agriculture, des forêts ou des pêches et de tout minéral, que ce
produit soit sous sa forme naturelle ou qu'il ait subi la transformation qu'exige
communément la commercialisation en quantités importantes sur le marché
international ». Cette note ne souffre pas d’ambiguïté ; elle est tellement large
qu’il est juste de conclure qu’elle couvre tous les produits agricoles.
Cette conclusion tirée, l’article XVI:3 prend tout son sens et apparaît
clairement comme une disposition importante dans l’appréhension du statut
juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947. Il constitue une exception à
l’interdiction des subventions à l’exportation, même si cette exception reste
149
150
151
40
DESTA (G.), op. cit., p. 111.
European Economic Community – Subsidies on export of pasta products, SCM/43, 19 juin 1983,
paragraphe 4.2.
DESTA (G. M.), op. cit., p. 114.
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947
soumise à des conditions strictes au rang desquelles celle problématique de la
« part équitable ».
B.
Le critère de l’article XVI:3 du GATT : « la part équitable »
Le critère de la « part équitable » est la condition essentielle sans laquelle les
subventions à l’exportation de produits agricoles ne sont pas permises. Malgré
l’importance de cette expression, elle n’a pas reçu de définition et est devenue
une source de difficultés. Le débat porte sur le sens de cette expression et la
difficulté vient du fait que le concept d’équité n’est point économique, alors
que l’article XVI:3 de l’Accord général entend réglementer un phénomène
économique152. On aurait pu s’attendre à ce que le Code des subventions du
Cycle de Tokyo corrige les insuffisances du GATT. Malheureusement, ce Code
reprend pour l’essentiel l’article XVI:3. Dans une tentative d’amélioration des
dispositions du GATT, l’article 10.2a) du Code stipule que « l'expression « plus
qu'une part équitable » s'appliquera à tout cas où l'effet d'une subvention à
l'exportation octroyée à un signataire est de déplacer les exportations d'un autre
signataire « compte tenu de l'évolution des marchés mondiaux ». Le code n’a donc
pas résolu le problème né de l’application du critère de la « part équitable ».
Sur cette question, l’on peut néanmoins relever que l’article XVI:3 permet
de dégager un schéma type qui sert de méthodologie chaque fois qu’il sera
nécessaire de déterminer si une partie contractante a octroyé des subventions
lui permettant de détenir plus qu’une part équitable du marché. La méthode
consiste d’abord à vérifier si une subvention à l’exportation a été octroyée par
une partie contractante. Il conviendra ensuite de comparer les parts de marché
de la période au cours de laquelle est né le litige à celles d’une période
antérieure représentative. L’objectif est de voir si les parts de marché de la
partie contractante ont augmenté. Il s’agira encore de voir si la croissance des
parts de marché est la conséquence de la subvention à l’exportation. Il faudra
enfin dire si cette croissance des parts de marché a permis à la partie
contractante de détenir plus qu’une part équitable du marché.
Cette démarche est logique et a été appliquée par les Groupe spéciaux. Ils
ont cependant dû renoncer à la dernière étape, c’est-à-dire celle qui consiste à
conclure que la partie contractante détient plus qu’une part équitable du
marché. La raison en est que la part équitable ne peut être chiffrée. Ce qui est
équitable pour l’un ne l’est pas forcément pour l’autre, compte tenu d’un
certain nombre de facteurs spéciaux, notamment le niveau de développement
152
Les subventions sont un moyen d’interventionnisme économique.
41
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
des parties. Pour donner la mesure de la difficulté, WILCOX soutient que « the
word « equitable » […] is interchangeable with the term « fair »153.
Bien que le concept ait fait l’objet des discussions de la doctrine, aucune
définition n’a été proposée pour pallier l’insuffisance de l’article XVI:3. Il est
donc juste de dire avec certains auteurs que « le caractère vague de cette
condition fait de cet article une des causes principales des différends agricoles
dans le cadre du GATT »154. Les différends Groupes spéciaux avaient alors la
difficile tâche de déterminer le contenu de ce concept.
§2 : Le débat jurisprudentiel sur le critère de la « part
équitable du marché »
Deux principaux litiges ont donné aux Groupes spéciaux l’opportunité de se
prononcer sur ce concept.
D’abord l’affaire France-Mesures d'encouragement appliquées à l'exportation de
blé et de farine 155(ci-après France-blé). Dans cette affaire qui a opposé l’Australie
à la France, était en cause le système français de stabilisation du prix du blé. En
France, l’Office national interprofessionnel des céréales (ci-après ONIC) était
chargé du contrôle de la production, de la collecte, du stockage et de la vente
sur le marché intérieur des céréales, y compris le blé et la farine de blé. L’ONIC
avait un monopôle d’importation et d’exportation de ces produits. Il avait
pour mission d’instituer un prix légal du blé, lequel prix était garanti aux
producteurs pour des livraisons à concurrence d’un montant maximum ou
quantum. Les producteurs ne recevaient cependant pas ce prix garanti. Sur ce
prix était en réalité prélevée, outre les frais de stockage, une taxe sur la
résorption des excédents. Cette taxe devait servir à couvrir les pertes subies
par l’ONIC dans l’écoulement des excédents à l’étranger. Par ailleurs, tout
déficit était couvert par des crédits budgétaires.
S’agissant particulièrement de l’évolution des exportations françaises de
blé et de la farine, le constat a été fait que, tout comme le marché mondial du
blé, elles ont connu des fluctuations, atteignant des niveaux très élevés en 1954
et 1955156. À cette période, les exportations françaises représentaient 7,5% pour
le blé, et 9-10% pour la farine.
153
154
155
156
42
WILCOX (C.), A charter for world trade, pp. 129-130, cité par PHEGAN (C), « GATT article XVI:3
export subsidies and equitable shares », in Journal of World Trade Law, 1982, p. 253.
BURDEAU (J.-Ch.), COHIN (A.), et REQUILLART (V.), « Faut-il supprimer les subventions à
l’exportation ? », Communication à l'Académie d'Agriculture de France, 27 Novembre 2002, p. 3.
France-Mesures d'encouragement appliquées à l'exportation de blé et de farine, Rapport du Groupe
spécial, L/924 BISD 7S/49, 21 novembre 1958.
France-blé, op. cit., paragraphe 6.
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947
Trois questions fondamentales se posaient au Groupe spécial. Le système
français de stabilisation des prix intérieurs comporte-t-il le versement de
subventions au sens de l’article XVI:3 du GATT ? L’application de ce système
a-t-il permis à la France de détenir plus qu’une part équitable du marché
mondial d’exportation de blé et de la farine ? En est-il résulté un dommage
pour l’Australie ?
La deuxième question nous intéresse particulièrement en l’espèce. Au bout
d’une analyse qui n’a pas toujours été convaincante, le Groupe spécial était
curieusement parvenu à la conclusion selon laquelle les subventions à
l’exportation françaises avaient bouté l’Australie des marchés indonésien et
malaisien. Le Groupe spécial avait par conséquent conclu que les subventions
françaises avaient accru les parts de marchés de la France et lui avaient permis
de conquérir plus d’une « part équitable » du marché mondial de blé et de
farine de blé157. Comment les juges du GATT sont-ils parvenus à une telle
conclusion ? Ils ont d’abord fait le constat que les exportations françaises ont
connu une croissance sensible en 1954 par rapport aux années 1934 et celles
d’avant-guerre. Sur cette base, ils ont ensuite conclu que la France détenait
plus qu’une part équitable du marché.
Quel lien peut-on établir entre la croissance des exportations et la « part
équitable » ? Le Groupe spécial ne l’a pas établi. Dans tous les cas, un tel lien
supposerait que l’on définisse a priori – statistiquement parlant – le niveau audelà duquel la part de marché devient « inéquitable ». Or, comme le reconnaît
le Groupe spécial dans cette affaire, il n’y a aucune « définition statistique de la
part « équitable » dans les exportations mondiales »158. Partant de ce constat, il
aurait fallu dès lors mieux discuter le concept de « part équitable ». Le Groupe
spécial ne l’a pas fait. Conscient sans doute de la portée d’une telle démarche,
il ne s’est pas risqué à définir l’expression « plus d’une part équitable ». C’est
cette attitude qui rend la conclusion du Groupe spécial curieuse. L’on
retiendra à l’issue de ce litige que la conclusion du Groupe spécial contient un
certain degré d’arbitraire. La preuve en est que c’est l’unique Groupe spécial
qui est parvenu à une conclusion dans une affaire qui requiert la définition de
ce concept. En définitive, le problème de fond est resté intact : le critère de la
« part équitable » n’a pas été défini par le Groupe spécial dans l’affaire FranceBlé.
Ensuite l’Affaire Communautés Européennes-Restitutions à l’exportation de
sucre (ci-après Communautés Européennes-Sucre)159. Était incriminé dans cette
affaire le régime du marché communautaire de sucre. L’organisation
157
158
159
France-Blé, op. cit., paragraphe 47.
Ibid., paragraphe 19.
Communautés Européennes-Restitutions à l’exportation de sucre, Rapport du Groupe spécial,
L/4833-26S/317, 6 novembre 1979.
43
Chapitre 1 : Le traitement juridique de l’agriculture dans le GATT de 1947
commune du marché du sucre a été établie par le Règlement n°1009/67 du
Conseil du 18 décembre 1967, avec l’établissement d’un marché unique du
sucre le 1er juillet 1968160. Cette organisation visait deux objectifs principaux :
« assurer aux producteurs de betteraves et de cannes à sucre de la
Communauté le maintien des garanties nécessaires en ce qui concerne leur
emploi et leur niveau de vie dans un marché stable ; et contribuer à garantir
l'approvisionnement en sucre de l'ensemble ou d'une des régions de la
Communauté »161.
Pour ce faire, il était établi un régime unique de prix intérieurs et un
régime commun des échanges à la frontière extérieure de la Communauté.
Pendant qu’un prélèvement était fait sur les importations, il était au contraire
pratiqué une restitution en ce qui concerne les exportations. Cette restitution,
financée par le Fonds européen d’orientation et de la garantie agricole, visait à
permettre l’exportation du sucre et couvrait la différence entre le prix sur le
marché mondial et le prix dans la Communauté. Le système communautaire
de restitutions à l'exportation de sucre a été considéré comme une forme de
subvention relevant des dispositions de l'article XVI. Les parties au différend
partageaient d’ailleurs cette interprétation162.
La principale question juridique qui se posait alors était celle de la
compatibilité du système communautaire de restitution à l’exportation du
sucre avec les dispositions de l’article XVI:3. En d’autres termes, ce système at-il permis à la Communauté de détenir plus d’une part équitable du marché
mondial d’exportation ? Pour répondre à cette question, il était nécessaire que
certaines autres sous questions reçoivent au préalable une réponse adéquate.
Quel était en effet le marché à prendre en compte dans l’analyse ? Quelle était
la période de référence à retenir ?
S’agissant du marché à considérer, et contrairement à l’Australie qui a
introduit dans le débat la notion de "marché libre"163, le Groupe spécial a
estimé que son analyse devait se fonder exclusivement sur le concept de
« commerce mondial d’exportation » tel que contenu dans l’article XVI:3164.
Cette approche du Groupe spécial était conforme à celle retenue dans l’affaire
France-Blé. Le Groupe spécial dans cette dernière affaire avait noté, parlant du
marché à considérer, qu’ « il a été reconnu implicitement qu'il s'agissait d'une part
du commerce "mondial" d'un produit donné et non du commerce dudit produit sur des
marchés particuliers »165.
160
161
162
163
164
165
44
Idem, paragraphe 3.1.
Idem, paragraphe 3.3.
Idem, paragraphe 4.4.
Idem, paragraphe 2.2.
Idem, paragraphe 4.9.
France-Blé, op. cit., paragraphe 15.
Section 2 : Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947
S’agissant de la période de référence, l’on retiendra de l’analyse du Groupe
spécial que cette question doit recevoir une réponse au cas par cas. Il a
néanmoins indiqué une méthode de détermination de ladite période. Il a en
effet estimé qu’« étant donné les difficultés que comporte le choix de ce qui pourrait
être considéré comme la "période de référence antérieure", [il est] nécessaire de
considérer diverses formules et de procéder à une série de comparaisons »166. Dans
tous les cas, la période de référence doit être suffisamment représentative. De
façon générale, la période de référence est celle qui couvre les trois dernières
années précédant celle au cours de laquelle les parts de marché ont connu une
croissance167.
Que renferme alors le concept de « part équitable » ? Le Groupe spécial a
rappelé, à juste titre, que le concept n’a reçu aucune définition168. Ce préalable
posé, il a esquivé habilement le sujet en indiquant « qu'il était approprié et qu'il
suffisait, dans le cas présent, de chercher à analyser les raisons principales de
l'évolution des différentes parts du marché, d'examiner l'évolution du marché et des
prix et d'en dégager une conclusion »169. En réalité, l’approche du Groupe spécial
n’a rien d’original. Son prédécesseur avait, dans l’Affaire France-Blé, opté pour
une démarche similaire. Il avait en effet cherché à savoir si les exportations
françaises de blé et de farine avaient connu une augmentation par rapport au
niveau de la période d’avant-guerre. Il avait ensuite recherché si cette
augmentation de la part de la France dans les exportations mondiales,
particulièrement en ce qui concernait la farine, était imputable à la mise en
œuvre du système français de subventions. Dans l’un ou dans l’autre cas, la
démarche était identique et les constats étaient les mêmes : les exportations ont
connu une augmentation sensible. Malgré ces constats identiques, le Groupe
spécial de l’affaire Communautés Européennes-Sucre, contrairement à celui de la
précédente affaire, a conclu « qu'il n'était pas en position de conclure d'une manière
catégorique que cet accroissement était tel que les Communautés européennes avaient
obtenu "plus qu'une part équitable du commerce mondial d'exportation de ce produit"
au sens de l'article XVI:3 »170.
L’incapacité du Groupe spécial à se prononcer sur la question de savoir si le
système communautaire de restitutions à l'exportation de sucre permettait à la
Communauté de détenir plus qu’une part équitable du marché laisse entier le
problème juridique que soulève le concept. Malgré la confirmation de la
démarche adoptée dans l’affaire France-Blé, il apparaît évident qu’elle est
insuffisante à donner un sens au concept de la « part équitable ».
166
167
168
169
170
Communautés Européennes – Restitutions à l’exportation de sucre, op. cit., paragraphe 10.
DESTA (M.G.), op. cit, p. 55.
Idem, paragraphe 4.11.
Idem.
Idem, paragraphe V f).
45
Chapitre 2
Letraitementjurisprudentieldel’agriculturedansle
GATTde1947:lecasdel’AffaireBananeI
La question fondamentale qui se pose lorsque l’on traite de l’agriculture est
celle de savoir si l’Accord général de 1947 prévoyait un statut juridique
particulier pour le secteur agricole. Tout comme nous l’avons discuté dans le
chapitre précédent, rien dans les dispositions du GATT de 1947 ne prévoyait
un tel statut, même si les exceptions des articles XI:2 et XVI:3 laissent penser
que les Parties contractantes avaient conscience que l’agriculture ne pouvait
pas être soumise aux règles prévues pour le commerce des produits
industriels.
La philosophie qui sert de fondement à ces exceptions est intéressante : elle
suggère l’idée que les produits agricoles sont intrinsèquement différents des
produits manufacturés. Malheureusement, sa transcription juridique dans
l’Accord général n’a pas été des plus heureuses. En la matière, il n’est pas osé
de dire que les limites du GATT sont évidentes.
Du fait de ces limites, les acteurs du commerce international se sont
retournés vers la jurisprudence, de laquelle ils pouvaient légitimement
attendre qu’elle clarifie le statut juridique de l’agriculture dans le GATT de
1947. Les rapports de différents Groupes spéciaux n’ont pas toujours été
convaincants. On leur reprochait parfois de ne pas se prononcer de façon claire
sur les questions touchant le statut juridique de l’agriculture dans l’Accord
général. À cet égard, l’affaire banane est intéressante à plus d’un titre. Malgré
les implications politiques de ce conflit, il a donné à la jurisprudence l’occasion
de prendre position sur certaines des questions relevant du régime juridique
des produits agricoles dans l’Accord général. Le Rapport du Groupe spécial
sur ce conflit n’a pas été adopté par les Parties Contractantes. L’intérêt de cette
affaire réside dans le fait qu’elle donne l’occasion au Groupe spécial de
confirmer que, sous réserve des articles XI:2 et XVI:3 du GATT de 1947,
l’Accord Général ne prévoyait pas un régime juridique spécifique aux produits
47
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 : le cas de l’Affaire Banane I
agricoles, et que, par conséquent les principes du GATT de 1947 étaient
pleinement applicables.
Le conflit de la banane est une affaire complexe qui a eu d’énormes
implications économiques et politiques. Elle a commencé sous le GATT de
1947 et s’est poursuivie sous l’ère OMC. Nous ne nous intéressons ici qu’au
premier litige de la banane (ci-après banane I). Au regard de la complexité du
cas, il est important, pour une bonne intelligence du débat, de faire la genèse
de l’affaire banane (Section 1). Pour l’essentiel, on retiendra que le Groupe
spécial a estimé que les règles du GATT de 1947 étaient pleinement applicables
à l’agriculture (Section 2). La démarche et l’analyse qui lui sont propres dans
cette affaire méritent une attention particulière.
48
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
L’affaire banane est un des plus grands litiges qui ait été soumis au système de
règlement des différends du GATT de 1947. Conflit juridique, il a néanmoins
eu de grandes implications politiques et économiques. Était en cause le régime
européen d’importation de la banane (§1). Le conflit impliquait un certain
nombre de Parties contractantes qui, du fait de leurs positions (§2) peuvent
être regroupées en deux camps opposés.
§1 : Le régime européen de la banane
Le conflit de la banane est né de la mise en place de l'Organisation Commune
du Marché de la Banane (ci-après OCMB) par les Communautés européennes
(B). Cette organisation avait pour objectif l’harmonisation des politiques
d'importation de bananes et la préservation des intérêts des producteurs
communautaires. Il reste utile d’évoquer les divers régimes d’importation de
la banane existant dans l’Union avant la mise en place de l’OCMB (A).
A. Aperçu des régimes nationaux d’importation de la banane
avant 1993
Avant l’entrée en vigueur du Règlement CEE n°404/93, chacun des États
membres de la Communauté européenne avait mis en place son propre
système d’importation de la banane. Il y avait par conséquent autant de
régimes que d’États importateurs de bananes171. Ils peuvent cependant être
regroupés en trois principaux régimes.
Le premier régime : un marché libre
Ce régime était en application en Allemagne. Ce pays était le principal marché
de la Communauté pour la banane et s'approvisionnait presque entièrement
en Amérique latine172. En vertu d'un protocole spécial au Traité de Rome,
l’Allemagne bénéficiait d’un contingent admis en franchise de droit pour les
importations de bananes de toutes provenances, correspondant au niveau de
171
172
CEE-Régimes d’importation applicables aux bananes dans les Etats membres (ci-après CEE-Banane
I), Rapport du Groupe spécial, 3 juin 1993, DS32/R, paragraphe 13 (non adopté).
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 12.
49
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
la consommation estimée173. S’agissant de ce contingent, les importations
allemandes de bananes en provenance de l’Amérique latine se faisaient sur la
base d’un marché libre et sans aucune restriction174.
Le deuxième régime : accès préférentiel
Le second régime était appliqué en France, en Grèce, en Italie, au Portugal et
en Grande Bretagne. Il mettait en place un système préférentiel qui visait à
protéger, d’une part, la production locale de bananes et, d’autre part, celle de
certaines régions, notamment les anciennes colonies politiquement liées à des
pays européens175. En effet, bien que la Communauté économique européenne
(ci-après CEE) ait mis en place dès 1963 un tarif extérieur commun qui
imposait un droit de douane consolidé de 20 pour cent ad valorem pour les
bananes, les États pouvaient, en vertu de l’article 163 1) de la quatrième
Convention de Lomé, importer des bananes en provenance des ACP176, en
franchise de droit. À titre illustratif, deux de ces régimes d’importation
peuvent être présentés.
Le régime français : En France, le régime initial d’importation de bananes a
été institué par un Décret du 9 décembre 1931, complété par une loi du 7
janvier 1932 traitant de la sauvegarde de la production de bananes dans les
colonies, les protectorats ou les territoires sous mandat français. Dès 1960, un
Décret177 allait mettre en place un régime d’importation spécifique aux anciennes
colonies françaises, pays dit de la « Zone Franc ». Ces deux dernières
dispositions consacrent la mise en place d’un système préférentiel, et allaient
être confirmées en 1962 par un décret présidentiel répartissant
l’approvisionnement en bananes du marché français. Cette décision
présidentielle octroyait deux tiers du marché à la production locale, le dernier
tiers étant alloué aux bananes en provenance des pays africains. Quant à la
banane latino-américaine, elle n’était importée qu’en cas d’insuffisance de la
production africaine178.
Dans l’organisation du marché français de la banane, il a été créé un
Comité interprofessionnel bananier (ci-après CIB), organisation agricole
interprofessionnelle regroupant tous les acteurs du secteur de la banane, y
173
174
175
176
177
178
50
Ibid., paragraphe 17. BURAC (M.), « La guerre de la banane dans la Grande Caraïbe », in www.figst-die.education.fr/actes/actes_2006/burac/article.htm.
BURAC (M.), ibid.
Des dérogations ont été accordées à la France pour la Guadeloupe, la Martinique, la Côte d’Ivoire et
le Caméroun ; au Portugal pour l’Île de Madère ; au Royaume-Uni pour la Caraïbe anglophone ; à
l’Espagne pour les Îles Canaries ; à l’Italie pour ses accords avec la Somalie.
Pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
Décret n°16-460 du 16 mai 1960.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 19.
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
compris les représentants des producteurs africains179. Par ailleurs, un
Groupement d'intérêt économique bananier (ci-après GIEB) administrait les
contingents et les licences d'importation en vigueur.
Le CIB et le GIEB avaient une collaboration étroite. Il appartenait au
premier d’évaluer la demande de bananes sur le marché français, et en cas
d’insuffisance de la production africaine, demandait au second d’importer les
bananes de pays tiers180. Le GIEB avait une exclusivité dans l’importation des
bananes et recevait par conséquent les licences des autorités publiques
françaises. Les bananes importées dans ces conditions étaient vendues au prix
du marché et toute marge bénéficiaire était reversée au Trésor public
français181. Ce système n’était pas fondamentalement différent de celui institué
au Royaume-Uni.
Le régime du Royaume-Uni : le régime applicable au Royaume-Uni était
semblable à celui appliqué en France. En effet, ce régime date des années 1930
et instituait des droits préférentiels pour toutes les importations de bananes de
l’Empire britannique182. Ces bananes étaient importées des Iles Windward et de
la Jamaïque183, anciennes colonies britanniques. Les bananes en provenance de
ces pays étaient admises en franchise et sans restrictions quantitatives184. Quant
aux bananes latino-américaines, elles ont connu deux régimes successifs :
d’abord une interdiction complète de leur importation entre 1940 et 1958 ;
ensuite un contingentement à partir de 1985, avec l’instauration d’un régime de
licences et d’un droit de 20 pour cent inscrit dans le tarif extérieur commun185.
Les contingents étaient alors administrés par le biais de licences délivrées
conformément à l’article 2 de l’Arrêté relatif à l'importation de marchandises
(contrôle) de 1954186.
En pratique, les besoins en banane étaient évalués par le Ministère de
l'agriculture, des pêches et de l'alimentation187. À la suite de cette évaluation, le
Comité consultatif du commerce de la banane188 déterminait la situation
mensuelle de l’offre et de la demande189. Sur cette base, le Département du
commerce et de l'industrie190, organe chargé d'administrer le régime de licences
179
180
181
182
183
184
185
186
187
188
189
190
Ibid., paragraphe 20.
Ibid., paragraphe 21.
Ibid., paragraphe 22.
Ibid., paragraphe 37.
Les Iles Windward et la jamaïque sont des pays ACP au titre de la Convention de Lomé.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 37.
Ibid., paragraphe 37.
Import of Goods (Control) Order.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
Banana Trade Advisory Committee – BTAC.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
Department of Trade and Industry – DTI.
51
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
d'importation, réglementait le volume des importations de bananes en
provenance des fournisseurs de pays tiers191. Ce Département publiait un avis
annuel aux importateurs, les invitant à demander des licences pour
l'importation de bananes de source non préférentielle192. De nouvelles licences
étaient délivrées pour pallier l’insuffisance de l’offre et de la demande.
Le troisième régime : application des droits de douane
Ce régime était celui applicable dans les États de la CEE important
essentiellement les bananes latino-américaines et pour lesquelles un droit de
douane de 20 pour cent ad valorem était appliqué. Il n’existait dans ces pays
aucune restriction d’ordre quantitatif. Ces différents régimes nationaux
d’importation de bananes ont été suspendus par la mise en place dans la
Communauté d’un marché commun de la banane.
B.
La mise en place de l’Organisation Commune du Marché
de la Banane par le Règlement CEE n°404/93
Présentation du régime d’importation institué par le règlement n°404/93
Les régimes d’importation de la banane en vigueur dans les Etats membres de
la Communauté devaient venir à expiration le 30 juin 1993. En effet, le Conseil
des Communautés européennes (agriculture) a adopté, le 13 février 1993, le
Règlement (CEE) n° 404/93193 instituant une Organisation commune des
marchés dans le secteur de la banane. Cette organisation se fondait sur un
nouveau régime d'importation qui devrait entrer en vigueur le
1er juillet 1993194. Le Règlement 404/93 visait trois objectifs essentiels. Il devait
permettre à la CEE de :
191
192
193
194
52
-
créer un marché libre et sans restriction à la circulation des bananes ;
-
permettre l’écoulement dans le marché communautaire des bananes
produites dans la Communauté ainsi que celles originaires des États
ACP, sans pour autant porter atteinte aux importations de bananes
originaires des autres pays tiers fournisseurs ;
-
permettre l’approvisionnement du marché communautaire en bananes
de qualité homogène et satisfaisante dans le respect des particularités et
des différentes variétés produites et assurer l’écoulement des produits
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
Idem.
Règlement n°404/93 du 13 février 1993.
Article 33, Règlement n°404/93. CEE-Banane I. op. cit., paragraphe 15.
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
communautaires à des prix rémunérateurs garantissant une recette
adéquate195.
Pour atteindre ces objectifs, le Règlement mettait en place un régime
interne, et un volet externe. Le volet interne prévoyait un régime d'aides aux
producteurs communautaires, tandis que le volet externe créait un régime
commun d'importation basé sur un système de contingents tarifaires.
Dans son volet interne, le Règlement instituait l’octroi d’une aide
compensatoire aux producteurs communautaires, l’objectif étant de compenser
la perte de recettes engendrée par la création de l’OCM et la mise en
concurrence avec les bananes des pays tiers. L'aide compensatoire était
calculée sur la base de la différence entre une recette forfaitaire de référence
des bananes produites et commercialisées dans la Communauté et la recette à
la production moyenne obtenue sur le marché de la Communauté pendant
l'année en question pour les bananes produites et commercialisées dans la
Communauté196.
Dans son volet externe, le régime commun d’importation de bananes
institué par le Règlement fixait un contingent tarifaire de 857.700 tonnes pour
les quantités traditionnelles ACP197 importé, à droit nul, et un contingent
tarifaire annuel de 2.000.000 de tonnes importé à un tarif réduit de 100 Ecu/t
pour les bananes pays tiers et à droit nul pour les quantités non traditionnelles
ACP198.
Le contingent tarifaire de 2.000.000 de tonnes était reparti entre trois
catégories d’opérateurs : la catégorie A, opérateurs ayant commercialisé des
bananes pays tiers et/ou des bananes non traditionnelles ACP (66,5%) ; la
catégorie B, opérateurs ayant commercialisé des bananes communautaires
et/ou des bananes traditionnelles ACP (30%) ; la catégorie C, nouveaux
opérateurs ayant commencé à commercialiser des bananes autres que les
bananes communautaires et/ou traditionnelles ACP à partir de 1992 (3,5 %)199.
195
196
197
198
199
Préambule du Règlement 404/93 du 13 février 1993.
Articles 10, 12 et 13, règlement 404/93 du 13 février 1993.
L’expression "importations traditionnelles ACP" correspond aux importations en provenance des
douze pays qui exportaient des bananes dans la CEE avant 1993 que sont : le Belize, le Cameroun,
le Cap-Vert, la Côte d'Ivoire, la Dominique, Grenade, la Jamaïque, Madagascar, Sainte-Lucie, SaintVincent-et-Grenadines, la Somalie et le Suriname. Voir article 15.1, Règlement 404/93.
Bananes ACP non traditionnelles" sont celles importées des pays ACP au-delà du seuil contingentaire
de 857.700 tonnes/an. Voir article 15.2, règlement 404/93.
Article 19, Règlement 404/93.
53
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
§2 : Les acteurs du conflit et leurs positions
L’importance que le conflit de la banane a eue dans le système commercial
multilatéral est à la mesure des enjeux économiques et politiques qui étaient
disputés par des acteurs très engagés (A). Était en cause le régime
d’importation de la banane tel qu’il a été institué par le Règlement CEE
n°404/93. Les plaignants ont formulé contre ce régime d’importation un
certain nombre de griefs (B) qui ont été examinés par un Groupe spécial.
A. Les acteurs du conflit de la banane
Les acteurs du conflit de la banane peuvent être classés en deux groupes. Il y a
d’une part les acteurs directs (1) qui ont qualité pour intervenir au litige
devant les instances de règlement des différends, et d’autre part ceux-là qui,
bien que hautement intéressés par l’issue du litige, n’avaient pas directement
accès au prétoire pour défaut de qualité à agir (2).
1.
Les acteurs directs du litige
Le Régime européen de la banane a fait l’objet de deux attaques. La première
est venue de l’Allemagne qui a, dès mai 1993, déposé une plainte auprès de la
Cour de justice des Communautés européennes demandant l’annulation du
régime préférentiel200. Ce pays reprochait au Règlement 404/93 d’avoir mis en
place un système de quota qui limitait son volume d'importations de bananes
en franchise201. Cette plainte fut infructueuse, la demande allemande ayant été
rejetée.
À la suite de cette attaque, cinq pays202 latino-américains producteurs de
bananes ont entrepris des consultations avec la Communauté européenne au
sujet de mesures appliquées par différents Etats membres de la CEE à
l'importation de bananes fraîches203. Ces consultations ont eu lieu les 9 juillet et
9 septembre 1992. Elles n’ont cependant pas permis d’aboutir à une solution
mutuellement satisfaisante du différend204. Les cinq pays plaignants ont alors
sollicité les bons offices du Directeur général du GATT, mais cette procédure n'a
pas permis parvenir à un consensus205. Ces deux échecs successifs décidèrent les
200
201
202
203
204
205
54
CLEGG (P.), « Conflit de la banane : comment l'OMC marginalise les petits Etats », in L'Économie
Politique 2002/2, n°14, p. 23.
BURAC (M.), op. cit.
Le Costa Rica, la Colombie, le Guatemala, le Nicaragua et le Venezuela.
CEE-Banane I, op cit., paragraphe 1.
Ibid.
Ibid.
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
plaignants à soumettre le régime européen d’importation de bananes au
système de règlement des différends du GATT, afin qu’il soit déclaré
incompatible avec les règles de l’Accord général.
Bien que les griefs des plaignants soient relatifs aux régimes d’importation
de bananes appliqués par la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, la
Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et le
Royaume-Uni, la Communauté européenne était la défenderesse.
2.
Les acteurs indirects du litige
Le conflit de la banane, du fait de ses enjeux politiques et économiques,
touchent beaucoup de pays qui ne sont pas directement parties au litige. Il y a,
d’une part, les États-Unis et, d’autre part, les pays ACP.
Les Etats-Unis d’abord :
Ce pays avait de gros intérêts dans le commerce de la banane, même si le
gouvernement des Etats-Unis ne s’est intéressé de près à l’affaire qu’à compter
de 1994206. Le marché de la banane était en effet dominé par des sociétés
multinationales américaines207. Elles dominaient tout le marché américain,
contrôlaient plus de 40% des marchés européens et une bonne partie du
marché japonais208. L’intérêt des Etats-Unis au conflit était double : un intérêt
économique du fait de l’implication dans le commerce de bananes de
multinationales américaines ; un intérêt politique parce que ce conflit était en
réalité un affrontement indirect entre les Etats-Unis et la Communauté
européenne.
Les pays ACP ensuite :
Le conflit de la banane constituait une menace réelle pour ces pays. Rappelons
le Préambule du Règlement n°404/93 qui disposait que « [l’] organisation
commune des marchés doit, dans le respect de la préférence communautaire et des
diverses obligations internationales de la Communauté, permettre l'écoulement sur le
marché communautaire, à des prix équitables tant pour les producteurs que pour les
consommateurs, des bananes produites dans la Communauté ainsi que celles
originaires des États ACP, fournisseurs traditionnels […] ».
Concrètement, le Règlement mettait en place un système préférentiel en
faveur de la production des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
signataires des Accords de Lomé de 1975. Cette préférence permettait à ces
206
207
208
CLEGG (P.), op. cit., p. 23.
Dole Fruit Corporated, Chiquita Brand International Corporated et Del Monte Fresh Produce.
BURAC (M.), op. cit.
55
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
pays d’exporter de la banane dans la Communauté européenne à concurrence
de 857 000 tonnes en franchise de droits209. La plainte des cinq pays latinoaméricains était donc une tentative de remise en cause de ce système de
préférence. Au regard de l’intérêt de ces pays à l’affaire, ils ont été admis à
participer aux travaux du Groupe spécial établi pour trancher le litige. Ce
Groupe spécial a en effet estimé que, « par souci de transparence entre les parties
contractantes participant aux travaux du Groupe, qu'il serait raisonnable d'inviter ces
pays aux réunions du Groupe auxquelles les parties assisteraient »210. La qualité de
tierce partie était ainsi reconnue aux pays ACP.
Les conditions à remplir pour participer au règlement des différends en
qualité de tierce partie sont bien simples. La partie contractante qui souhaite
une telle participation doit faire valoir un intérêt, qu’il soit potentiel ou
substantiel, juridique ou non. Cette simplicité tient de l’esprit même du
système de règlement des différends du GATT qui se veut un système politicojudiciaire211. Il était donc normal que les conditions d’accès au système soient
flexibles. L’article XXIII:1 du GATT de 1947 offre une autre explication. Cette
disposition prévoit en effet la possibilité pour toute partie contractante
d’établir des consultations avec toutes autres parties contractantes chaque fois
qu’elle estime qu’un avantage résultant pour elle de l’Accord général est
annulé ou compromis. Plus tard, la jurisprudence ira dans ce sens et
soutiendra que « [l'] intérêt potentiel d'un membre dans le commerce de
marchandises […] ou son intérêt dans une détermination des droits et obligations […]
suffit, l'un ou l'autre, pour établir un droit de mener une procédure de règlement des
différends […] »212.
L’intérêt des pays ACP dans le conflit de la banane était évident et justifie
pleinement que leur soit reconnue la qualité de tierces parties. Mais cet accès
au système de règlement des différends était limité. La reconnaissance aux
pays ACP de la qualité de tierce partie au litige voudrait signifier qu’« ils
étaient donc considérés comme n’étant pas directement impliqués dans le différend, ni
plaignants ni défendeurs, mais seulement avec un intérêt dans l’affaire. Dans [ce]
contexte […], le statut de tiers signifiait que les pays ACP étaient empêchés […] de
participer directement à un processus examinant le futur statut de leurs exportations
de bananes »213.
209
210
211
212
213
56
BURAC (M.), op. cit.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 9.
BURDA (J.), « Efficacité du système de règlement des différends de l’OMC », Revue québéquoise de
droit international, 2005, vol.18.2, p. 8 ; ZAMBELLI (M.), « L’amicus curiae dans le règlement des
différends de l’OMC.État des lieux et perspectives », Revue Internationale de droit économique,
2005, p. 198.
Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des
bananes (Plainte de l’Équateur), Rapport du Groupe spécial, 22 mai 1997, WT/DS27/R/ECU,
paragraphe 7.50.
CLEGG (P.), op. cit., p. 25.
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
Cette qualité leur offrait toutefois la possibilité de se faire entendre par ce
Groupe spécial et de lui présenter des communications écrites. En l’espèce, au
regard de l’échiquier en place, la participation des pays ACP viserait à soutenir
les positions de la Communauté européenne. L’objectif à atteindre serait alors
de soutenir que les griefs formulés contre le régime européen d’importation de
la banane étaient infondés.
B.
Les griefs formulés contre le régime européen
d’importation de la Banane
Les griefs formulés par les cinq pays latino-américains étaient identiques. Ils
estimaient en effet que les régimes d'importation appliqués aux bananes par
certains pays214 de la Communauté européenne étaient incompatibles avec les
articles I, II, XI, XIII, XXXVI et XXXVII, et que, par ailleurs, ces régimes
n'étaient justifiés par aucune des exceptions prévues dans l'Accord général215.
En d’autres termes, les plaignants estimaient que le régime européen
d’importation de la banane violait le principe du Traitement général de la
nation la plus favorisée216, les règles sur les concessions, les restrictions
quantitatives217, le principe de l’application non discriminatoire des restrictions
quantitatives218 et les règles sur le commerce et le développement219.
1.
Le Traitement général de la nation la plus favorisée
La clause de la « nation la plus favorisée » (ci-après NPF) constitue avec le
traitement national l’expression du principe de « non-discrimination » qui veut
que tous les partenaires commerciaux bénéficient des mêmes privilèges.
S’agissant de la clause NPF, l’article I:1 de l’Accord général de 1947 disposait
que « tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie
contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays seront,
immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à
destination du territoire de toutes les autres parties contractantes ».
Cette disposition est fondamentale pour le système commercial
multilatéral et son importance justifie qu’elle soit le premier article du GATT.
De façon générale, la clause NPF est devenue un instrument significatif de la
214
215
216
217
218
219
La Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les PaysBas, le Portugal et le Royaume-Uni.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 40.
Article I, GATT de 1947.
Article XI, GATT de 1947.
Article XIII, GATT de 1947.
Articles XXXVI et XXXVII, GATT de 1947 (Partie IV).
57
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
libéralisation des échanges220. Dans le cadre de l’Accord général, il a joué un
rôle déterminant dans la réduction des droits de douane, puisque toute
concession accordée par une partie contractante était automatiquement
étendue à toutes les autres parties contractantes. Le principe s’applique en
réalité à toutes les « mesures qui permettent de réglementer toutes les étapes de la
mise sur le marché et de la vente d'un produit »221. Le principe de traitement
général de la nation la plus favorisée fait toutefois l’objet de deux exceptions.
La première est celle que justifie la mise en place d’une zone de libre-échange.
La seconde est celle qui autorise les mesures prises dans le cadre du traitement
dérogatoire des pays en voie de développement.
Dans le conflit de la banane, les plaignants estimait que le régime européen
de la banane violait la clause NPF, et n’était pas justifié par les deux exceptions
sus évoquées.
2.
La protection des concessions tarifaires
Les droits de douane sont des taxes sur la valeur, le poids ou le volume des
produits prélevées lors du franchissement de la frontière. Du fait de la
transparence des droits de douane, le GATT a choisi d’en faire les seules
mesures de protection que les parties contractantes peuvent adopter. Les
droits de douane doivent être administrés dans le respect de la clause NPF.
L’Accord général disposait en effet que « chaque partie contractante accordera aux
autres parties contractantes, en matière commerciale, un traitement qui ne sera pas
moins favorable que celui qui est prévu dans la partie appropriée de la liste
correspondante annexée au présent Accord »222. Dans la pratique, les droits de
douane faisaient l’objet de négociations entre les parties contractantes, et les
différentes concessions tarifaires étaient consignées dans une liste de
concessions. Les droits de douane ainsi négociés étaient consolidés et ne
pouvaient être modifiés unilatéralement par l’une des parties contractantes223.
Dans l’affaire qui nous intéresse, les pays d’Amérique latine soutiennent
que la CEE avait consolidé son droit d'importation ad valorem à 20 pour cent
sur les bananes en 1963.224 Cette consolidation de droit à 20 pour cent a été
confirmée pendant la période 1973-1974 lors de l’adhésion à la Communauté
du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni225. Elle a de nouveau été
220
221
222
223
224
225
58
OCDE, Le traitement de la nation la plus favorisée dans le droit international des investissements,
OCDE, 2004, numéro 2004/2, p. 1.
MARCEAU (G.), « Principes généraux du GATT/OMC. Le cadre juridique des relations commerciales
internationales », IUHEI, 2003 (polycopié de cours).
Article II:1 a), GATT de 1947.
Article XXVIII:1, GATT de 1947.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 105.
Idem.
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
confirmée lorsque la Grèce, l'Espagne et le Portugal ont adhéré à la
Communauté. Aussi, estimaient-ils que « cette concession avait été accordée sans
aucune réserve par la CEE, et il devait donc être entendu que la consolidation de
20 pour cent constituait une concession sans condition qui ne pouvait être amoindrie
ou compromise sans qu'il y ait violation de l'article II de l'Accord général »226. En
d’autres termes, les plaignants soutenaient que la consolidation des droits à 20
pour cent constituait une obligation contractuelle pour la CEE qui devait dès
lors s’abstenir de toute mesure qui amoindrirait la concession qui avait été
ainsi accordée227. Par conséquent, ils reprochaient au régime européen
d’importation de la banane de violer l’article II du GATT.
3.
Les restrictions quantitatives
Du fait du principe de la protection douanière exclusive, les restrictions
quantitatives font l’objet d’une interdiction générale par le GATT. L’Accord
général disposait en effet qu’« aucune partie contractante n'instituera ou ne
maintiendra à l'importation d'un produit originaire du territoire d'une autre partie
contractante, à l'exportation ou à la vente pour l'exportation d'un produit destiné au
territoire d'une autre partie contractante, de prohibitions ou de restrictions autres que
des droits de douane, taxes ou autres impositions, que l'application en soit faite au
moyen de contingents, de licences d'importation ou d'exportation ou de tout autre
procédé »228.
Le libellé de cette disposition étend l’interdiction à diverses formes de
mesures restrictives. Peu importe alors que la restriction soit appliquée au
moyen de contingents, de licences ou de tout autre procédé. Cette rigueur de
l’Accord général à l’égard de telles mesures tient au fait qu’elles sont néfastes229
et non-transparentes.
Dans le conflit de la banane, le Costa Rica, le Guatemala, le Nicaragua et le
Venezuela ont affirmé que les régimes appliqués en Espagne, en France, en
Italie, au Portugal et au Royaume-Uni aux importations de bananes en
provenance des pays tiers constituaient une violation flagrante de
l’interdiction générale des restrictions quantitatives instituée à l'article XI du
GATT230. Ils soutenaient en outre que la clarté de l'article XI était à la mesure de
l'importance que l'Accord général accordait à la non-utilisation de prohibitions
ou de restrictions à l'importation sous quelque forme que ce soit231. Par
conséquent, les contingents mis en place par le Règlement CEE n°404/93 et
226
227
228
229
230
231
Idem.
Idem.
Article XI:1, GATT de 1947.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 129.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 48.
Ibid., paragraphe 49.
59
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
administrés par le biais de licences seraient, d’une part, contraires à l'article XI
du GATT et, d’autre part, ne seraient pas justifiés par les exceptions prévues à
l’article XI:2 ou ailleurs dans l'Accord général232.
4.
L’application non discriminatoire des restrictions quantitatives
L’Accord général de 1947 disposait qu’« aucune prohibition ou restriction ne sera
appliquée par une partie contractante à l'importation d'un produit originaire du
territoire d'une autre partie contractante ou à l'exportation d'un produit destiné au
territoire d'une autre partie contractante, à moins que des prohibitions ou des
restrictions semblables ne soient appliquées à l'importation du produit similaire
originaire de tout pays tiers ou à l'exportation du produit similaire à destination de
tout pays tiers »233.
Cette disposition signifiait que toutes mesures restrictives appliquées par
une partie contractante devaient l’être à l’égard de toutes les autres parties
contractantes. Les parties contractantes devaient être mises dans des
conditions égales, autrement dit, les mesures restrictives devaient être
d’application uniforme.
Les cinq pays latino-américains alléguaient une violation de l’article XIII
par le régime européen d’importation de la banane. Ils soutenaient que cette
disposition du GATT établissait de façon décisive que les restrictions devaient
être appliquées de manière uniforme à tous les fournisseurs, c'est-à-dire sans
discrimination234. Dans le cas d'espèce, les restrictions appliquées par la France,
l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni visaient exclusivement certains
fournisseurs, essentiellement les pays d'Amérique latine, alors que les pays ACP
bénéficiaient d'un accès libre de toute restriction quantitative aux marchés de
ces pays235.
5.
Les règles sur le commerce et le développement et sur les Zones
de Libre-échange
L’adoption en 1964 de la IVe Partie du GATT intitulée "Commerce et
Développement" se justifiait par la nécessité d’élaborer une politique
commerciale internationale prenant en compte les besoins spécifiques des pays
en développement (ci-après PED). Cette Partie IV marquait une étape
importante dans la reconnaissance du statut particulier des PED dans le
commerce international. Le principal objectif était de favoriser l’accès au
marché des produits qui présentent un intérêt particulier pour les PED
232
Ibid., paragraphe 48.
233
Article XIII :1, GATT de 1947.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 93.
Idem.
234
235
60
Section 1 : De la genèse de l’Affaire Banane I
(produits primaires). À ce propos, les termes de l’article XXXVII:1 du GATT
sont édifiants :
« les parties contractantes développées devront dans toute la mesure du possible
[…] donner effet aux dispositions suivantes :
a) accorder une haute priorité à l'abaissement et à l'élimination des
obstacles qui s'opposent au commerce des produits dont l'exportation
présente ou pourrait présenter un intérêt particulier pour les parties
contractantes peu développées, y compris les droits de douane et autres
restrictions comportant une différenciation déraisonnable entre ces
produits à l'état primaire et ces mêmes produits après transformation ;
b) s'abstenir d'instituer ou d'aggraver des droits de douane ou obstacles
non tarifaires à l'importation concernant des produits dont
l'exportation présente ou pourrait présenter un intérêt particulier pour
les parties contractantes peu développées ; […] »236.
Cette disposition pouvait donc être invoquée par une partie contractante
développée qui entendait accorder des avantages à un PED sans pour autant
être poursuivie pour non-respect de ses engagements au titre du GATT.
Quant à l’article XXIV du GATT, il permet à une ou plusieurs parties
contractantes d’instaurer entre elles une zone de libre échange ou une union
douanière. La Zone de libre échange est « la situation internationale dans laquelle
deux ou plusieurs États éliminent, dans leurs rapports mutuels, les restrictions
tarifaires et non-tarifaires à leurs échanges commerciaux »237. Quant à l’Union
douanière, elle suppose que une ou plusieurs parties contractantes d’une part,
« éliminent dans leurs rapports mutuels, les restrictions tarifaires et non-tarifaires à
leurs échanges commerciaux, et d’autre part, instituent une protection commune,
tarifaire et non tarifaire, dans leurs rapports avec les tiers »238.
L’institution d’une Zone de libre-échange ou d’une Union douanière peut
donc justifier une discrimination entre différentes parties contractantes. Dans
le conflit de la banane, les plaignants ont estimé que « ni la Partie IV ni
l'article XXIV ne permettaient aux pays mentionnés plus haut d'établir une
236
237
238
Ces dispositions ont fait l’objet de critiques acerbes. Certains auteurs estiment que la Partie IV du
GATT confine « les pays en voie de développement au rôle de simples spectateurs dans les grandes
négociations internationales : n’ayant rien à offrir, ils n’ont guère pu faire entendre leurs voix et
obtenir les concessions qu’ils souhaitaient » (CARREAU et JUILLARD, op. cit., p. 221). Ces mêmes
auteurs ajoutent que « dans l’ensemble, cette Partie IV, vague à souhait, ne contient que des
principes généraux non susceptibles de déboucher sur des obligations juridiques précises et
déterminées. En cela, elle ne se différencie guère des engagements non contraignants ». Cet avis
sera appuyé par d’autres auteurs qui avancent que « la formulation de certaines dispositions […] en
restreint la portée juridique » (DJOSSOU (J.M.), L’Afrique, le GATT et l’OMC. Entre territoires
douaniers et régions commerciales, Paris, L’Harmattan 2000, p. 54).
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 21.
Idem.
61
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
discrimination à l'encontre des importations de bananes en provenance des pays
d'Amérique latine »239.
Fort de ces constats, les cinq pays latino-américains ont soumis ces
différents griefs aux Parties Contractantes. Le Groupe spécial établi à la
réunion du Conseil du 10 février 1993 avait donc pour mission d’examiner, à la
lumière des dispositions de l'Accord général applicables en l'espèce, toutes les
questions juridiques à lui soumis.
239
62
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 209.
Section 2 : La confirmation jurisprudentielle de l’application à l’agriculture des règles
du GATT de 1947
Section 2 : La confirmation jurisprudentielle de
l’application à l’agriculture des règles du GATT de
1947
Il est utile de rappeler ici la question qui fonde cette étude. Il s’agit pour nous
de rechercher dans le GATT de 1947 si un régime juridique particulier a été
prévu pour le commerce des produits agricoles. Nos précédentes analyses
nous ont amené à conclure que, bien que les rédacteurs de l’Accord général
aient, d’une part reconnu le caractère particulier de l’agriculture, et, d’autre
part, élaboré quelques exceptions à cet effet, rien, sur le plan conventionnel, ne
permet de dire qu’il existe un régime juridique particulier pour ce secteur. Il
s’agit ici de voir si la jurisprudence a, dans l’application des règles du GATT à
l’agriculture, procédé à des interprétations qui pourraient permettre de
consacrer un régime juridique particulier. L’étude du conflit de la banane
répond à cette logique. Nous nous intéressons particulièrement à l’application
que fait le Groupe spécial de la Clause de la nation la plus favorisée (§2) et à la
réponse qu’il apporte aux griefs formulés contre les contingents tarifaires (§1)
mis en place par la Communauté européenne.
§1 : Le traitement des contingents tarifaires
Sur la question des contingents tarifaires, les cinq pays latino-américains et la
Communauté européenne s’affrontent par arguments interposés sur le bienfondé de leurs prétentions (A). Le Groupe spécial avait donc la délicate
mission de les départager (B).
A. Les arguments des parties
Arguments des plaignants
Les plaignants reprochaient à la Communauté européenne d’avoir mis en
place un régime d’importation de bananes en violation de l’article XI du
GATT, notamment son paragraphe premier. Ils alléguaient que le régime
européen établissait, d’une part, des restrictions quantitatives qui limitaient les
importations de bananes en provenance des pays tiers, et d’autre part, usait à
cette fin de licences, elles-mêmes contraires à l'article XI240.
240
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 48.
63
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
L’article XI:1 du GATT est libellé comme suit : « aucune partie contractante
n'instituera ou ne maintiendra à l'importation d'un produit originaire du territoire
d'une autre partie contractante, à l'exportation ou à la vente pour l'exportation d'un
produit destiné au territoire d'une autre partie contractante, de prohibitions ou de
restrictions autres que des droits de douane, taxes ou autres impositions, que
l'application en soit faite au moyen de contingents, de licences d'importation ou
d'exportation ou de tout autre procédé. ».
Sur ce fondement, les plaignants ont estimé que l'article XI énonce une
prohibition générale et sans équivoque des restrictions quantitatives. Ils
soutenaient dès lors que « ce principe posé, on ne pouvait pas nier que les
contingents appliqués par l'Espagne, la France, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni
étaient incompatibles avec les obligations de ces pays au regard de l'article XI »241.
Arguments des Communautés européennes
Dans le fond, les Communautés européennes ne contestaient pas le fait qu’il y
avait violation de l’article XI du GATT. Elles estimaient que ces violations
étaient couvertes par les exceptions de l’article XI:2 de l’Accord général. En
effet, elles ont fait observer que « conformément au rapport du Groupe spécial des
restrictions appliquées par le Japon à l'importation de certains produits agricoles242, un
régime d'importation pour lequel était invoqué l'article XI:2 c) i) devait satisfaire [à]
sept conditions »243, lesquelles, estimaient-elles, étaient respectées en l’espèce.
B.
L’analyse du Groupe spécial
Le conflit de la banane a donné au Groupe spécial l’opportunité de mener une
analyse juridique sur les questions qui lui étaient soumises, notamment sur
celles de savoir si les mesures européennes étaient des restrictions à
l’importation (a), et si, le cas échéant, elles étaient couvertes par les exceptions
de l’article XI:2 c) du GATT(b).
1.
De l’existence de mesures restrictives
Sur cette première question, « le Groupe spécial a [d’emblée] relevé que les
importations de bananes étaient restreintes ou prohibées en Espagne, en France, en
Italie, au Portugal et au Royaume-Uni par des mesures autres que des droits de
241
Ibid., paragraphe 52.
242
Rapport du Groupe spécial "Japon - Restrictions à l'importation de certains produits agricoles",
IBDD, S35/180 (adopté le 2 février 1988).
CE-Banane I, op. cit., paragraphe 56.
243
64
Section 2 : La confirmation jurisprudentielle de l’application à l’agriculture des règles
du GATT de 1947
douane, taxes ou autres impositions, et il a constaté par conséquent que la CEE avait
agi d'une manière incompatible avec l'article XI:1 »244.
Une telle conclusion, nous semble-t-il, ne reposait pas sur une analyse
juridique préalable. La démarche du Groupe spécial ne lui a pas permis de
mener la discussion sur la définition de la « restriction », ni sur le lien qui doit
exister entre la mesure restrictive et le produit dont elle restreint l’importation.
Une telle démarche était pourtant nécessaire. C’est à juste titre qu’un Groupe
spécial a estimé plus tard qu’il était nécessaire de s’interroger sur le sens de
l’expression « restriction à l’importation ». Il a donc dit que « […] dans son sens
ordinaire, la préposition «à », employée pour décrire le lien qui devrait exister entre la
mesure et l’importation du produit, notamment signifie « en ce qui concerne », en
liaison ou en association avec, à l’occasion de ou « eu égard à ». Dans le contexte de
l’article XI:1, les termes « restriction à l’importation » peuvent donc être interprétés à
juste titre comme désignant des restrictions « eu égard à » ou « en liaison avec »
l’importation du produit […]»245.
Le Groupe spécial de l’affaire banane I n’a pas jugé utile de mener cette
analyse. Il était pourtant nécessaire de constater l’existence de restrictions
quantitatives, préalable devant lui permettre d’entamer la discussion sur la
question de savoir si les conditions nécessaires à l’application de l’exception de
l’article XI:2c) étaient remplies.
2.
L’exception de l’article XI:2 c)
Sur cette deuxième question, le Groupe spécial devait se prononcer sur
l’argument de la Communauté européenne qui soutenait que le régime
européen d’importation de la banane était couvert par l’exception de l’article
XI:2 c) du GATT de 1947. Reprenons ici les dispositions pertinentes invoquées
par la CEE :
« les dispositions du paragraphe premier du présent article ne s'étendront pas
aux cas suivants : [...] ;
c) restrictions à l'importation de tout produit de l'agriculture ou des pêches,
quelle que soit la forme sous laquelle ce produit est importé, quand elles sont
nécessaires à l'application de mesures gouvernementales ayant pour effet
i) de restreindre la quantité du produit national similaire qui peut être
mise en vente ou produite [...].
Toute partie contractante appliquant des restrictions à l'importation d'un
produit conformément aux dispositions de l'alinéa c) du présent paragraphe
244
245
Ibid., paragraphe 326.
Inde-Mesures concernant le secteur automobile, Rapport du Groupe spécial, WT/DS146/R, 21
décembre 2001, paragraphe 7.257.
65
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
publiera le total du volume ou de la valeur du produit dont l'importation sera
autorisée pendant une période ultérieure déterminée ainsi que tout
changement survenant dans ce volume ou cette valeur. De plus, les restrictions
appliquées conformément au sous-alinéa i) ci-dessus ne devront pas avoir
pour effet d'abaisser le rapport entre le total des importations et le total de la
production nationale au-dessous de celui que l'on pourrait raisonnablement
s'attendre à voir s'établir en l'absence de restrictions. En déterminant ce qu'il
serait en l'absence de restrictions, la partie contractante tiendra dûment
compte de la proportion ou du rapport qui existait au cours d'une période de
référence antérieure et de tous facteurs spéciaux qui ont pu ou qui peuvent
affecter le commerce du produit en cause »246.
Le Groupe spécial avait donc la charge de vérifier si les mesures
européennes respectaient les conditions de l’article XI:2 c) du GATT de 1947.
Autrement dit, il se devait de dire s’il y avait restrictions quantitatives, si ces
restrictions portaient sur des produits agricoles, et si ces restrictions
respectaient les conditions de l’article XI:2 c).
Le Groupe spécial a repris à juste titre les conditions de recours à cette
exception telles qu’elles ont été codifiées par de précédents Groupes spéciaux,
notamment celui de l’Affaire Canada-Crème glacée247. Pour ce dernier, une Partie
contractante ne peut se prévaloir de l’article XI:2 c) i) que dans la mesure où les
conditions suivantes sont réunies :
« i) la mesure doit constituer une restriction à l’importation ;
ii) la restriction à l'importation doit s'appliquer à un produit de l'agriculture ou
des pêches ;
iii) il doit exister une mesure gouvernementale ayant pour effet de restreindre la
quantité d'un produit national pouvant être mise en vente ou produite ;
iv) la restriction à l'importation doit être nécessaire à l'application de la
restriction de l'offre intérieure ;
v) la restriction à l'importation ne doit pas avoir pour effet d'abaisser le rapport
entre le total des importations et le total de la production nationale au-dessous de
celui que l'on pourrait raisonnablement s'attendre à voir s'établir en l'absence de
restrictions ;
vi) la restriction à l'importation et la restriction de l'offre intérieure doivent en
principe s'appliquer à des produits "similaires" (ou, à défaut de production
importante du produit similaire, à des produits qui peuvent leur être substitués
directement) ; et
246
247
66
Article XI:2 c) i), GATT de 1947.
Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 62.
Section 2 : La confirmation jurisprudentielle de l’application à l’agriculture des règles
du GATT de 1947
vii) le total du volume ou de la valeur du contingent de chaque produit doit être
publié »248.
La reprise à son compte de ces conditions par le Groupe spécial signifiait
qu’il entendait les appliquer au cas d’espèce. Compte tenu du fait que ces
conditions ont été discutées dans le chapitre précédent, nous rappelons
brièvement trois des sept conditions susmentionnées.
L’existence de restrictions quantitatives
À La lecture de son rapport, il semble que le Groupe spécial soit passé
rapidement sur la question de l’existence des restrictions quantitatives. Il lui
était apparu évident qu’il existait des restrictions autres que les droits de
douane. Fort de ce constat, le Groupe spécial avait convenu avec les parties
que « les mesures prises par la France et le Portugal constituaient des restrictions à
l'importation au sens de l'article XI:2 c) »249.
S’agissant du cas particulier de l’Espagne, il était reproché à ce pays
d’avoir pris des mesures qui prohibaient l’importation de bananes. Qualifier
les mesures espagnoles de "prohibitions ou restrictions" avait une importance
pour les Communautés européennes, puisque le bénéfice de l’exception de
l’article XI:2c) ne couvrait que les restrictions et non les prohibitions.
Contrairement à la CEE qui soutenait que les mesures espagnoles étaient des
restrictions à l’importation, le Groupe spécial a dit qu’« il ne voyait pas comment
la condition selon laquelle la restriction de l'offre intérieure devait être proportionnelle
à la restriction à l'importation, qui était énoncée dans le dernier paragraphe de
l'article XI:2, pouvait être remplie au moyen d'une prohibition à l'importation »250.
Restrictions portant sur des produits agricoles
S’agissant de la définition des « produits agricoles », le Groupe spécial n’est
pas allé loin dans la discussion. En effet, alors que l’affaire lui donnait
l’opportunité de définir les produits agricoles, « le Groupe spécial est convenu
avec les parties que les mesures à l'importation considérées s'appliquaient à un produit
agricole, les bananes fraîches […] »251.
La conclusion à laquelle le Groupe spécial est parvenu de commun accord
avec les parties au litige ne lui a pas permis de mener la discussion sur la
définition du « produit agricole ». Cette définition était d’autant nécessaire que
l’Accord général n’en contenait pas. La question avait été résolue par le
recours à la Nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs
248
249
250
251
CE-Banane I, op. cit., paragraphe 328.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 329.
Ibid., paragraphe 330.
Ibid., paragraphe 328.
67
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
douaniers adoptée par le Conseil de Coopération Douanière. Mais cette solution
n’était pas satisfaisante, car du fait de l’effet relatif des conventions, une Partie
contractante était fondée à récuser cette définition si elle n’était pas partie à la
convention sur la Coopération Douanière. Au regard de ce qui précède, une
définition jurisprudentielle des produits agricoles eût été utile.
Le concept de nécessité
Le recours à l’exception de l’article XI:2c) implique que la mesure
gouvernementale soit nécessaire. Tout comme les « produits de l’agriculture »,
la « nécessité » n’est pas définie dans l’Accord général. Le Groupe spécial de
l’affaire banane I n’a pas non plus donné une interprétation du concept de
« nécessité ». Il a en effet estimé que, « puisque [ses précédentes analyses avaient]
montré que deux conditions ou plus énoncées à l'article XI:2 c) n'avaient pas été
remplies pour ce qui était des mesures prises par l'Espagne, la France et le Portugal, il
n'était pas nécessaire d'examiner ces mesures en fonction des autres conditions
indiquées dans cet article ».
Dans le cas d’espèce, toutes les conditions nécessaires à l’application de
l’exception de l’article XI:2c) n’étaient pas réunies. Ce constat appelle deux
remarques. La première permet de dire, a contrario, que l’exception aurait été
appliquée si les conditions étaient satisfaites. La deuxième permet surtout de
conclure que rien dans les discussions du Groupe spécial ne permet de dire
que les produits agricoles sont soustraites à l’application des principes
généraux du GATT de 1947, et notamment à celui relatif à l’interdiction des
restrictions quantitatives. Cette conclusion peut-elle s’étendre au principe
NPF ?
§2 : De l’application à l’agriculture de la clause NPF
Il ne fait pas de doute que la Clause de la nation la plus favorisée est un
principe bien connu en droit international public. Elle a fait l’objet de l’article 5
du Projet d’articles de la Commission du Droit International sur la Clause de la
nation la plus favorisée252. Elle constitue également un des principes
fondamentaux de l’Accord général, et a contribué dans une large mesure à
abaisser le taux des droits de douane que l’on estime être passé de 40% à 3,8 %
à la suite de la mise en œuvre des négociations du Cycle d’Uruguay253. Aucune
disposition du GATT de 1947 n’exclut l’application de ce principe aux produits
de l’agriculture.
252
253
68
Ann, C.D.I. 1978, vol. II, t.1. pp. 19-81.NGUYEN (Q. D.), op. cit., p. 245.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., pp 163-164.
Section 2 : La confirmation jurisprudentielle de l’application à l’agriculture des règles
du GATT de 1947
Pour rester dans la logique de nos précédentes discussions, il était
important que nous nous tournions vers la jurisprudence pour voir si et dans
quelle condition elle prend en compte le caractère particulier de ce secteur
pour l’exclure du champ d’application de l’article I du GATT.
En rappel, le Costa Rica, le Guatemala, le Nicaragua et le Venezuela
reprochaient aux Communautés européennes d’avoir institué des
réglementations qui visaient à établir, au moyen de droits de douane et de
contingents discriminatoires, des conditions différentes d'accès aux marchés
selon les parties contractantes254. Selon les plaignants, « les régimes appliqués par
certains Etats membres de la CEE aux importations de bananes constituaient une
infraction à la clause de la nation la plus favorisée énoncée à l'article premier de
l'Accord général du fait qu'ils instituaient un traitement différent et discriminatoire à
l'encontre des importations de bananes en provenance d'Amérique latine »255.
Il convient cependant de relever d’emblée que les Communautés
européennes n’ont pas invoqué le caractère particulier de l’agriculture pour
justifier une dérogation à l’article I. Leur défense était plutôt fondée sur
l’article XXIV256 et sur la Partie IV257 du GATT de 1947. Elles ont soutenu qu’il
existait une Zone de Libre-échange entre les Communautés européennes et les
pays ACP au sens de l’article XXIV de l’Accord général. Aux termes de cette
disposition, « on entend par zone de libre-échange un groupe de deux ou plusieurs
territoires douaniers entre lesquels les droits de douane et les autres réglementations
commerciales restrictives (à l'exception, dans la mesure où cela serait nécessaire, des
restrictions autorisées aux termes des articles XI, XII, XIII, XIV, XV et XX) sont
éliminés pour l'essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits
originaires des territoires constitutifs de la zone de libre-échange ». L’existence d’une
Zone de libre-échange suppose une réciprocité entre les membres de ladite
Zone dans l’application des tarifs douaniers et des autres réglementations
commerciales restrictives. Tel n’était pas le cas entre les Communautés
européennes et les pays ACP bénéficiaires des préférences. Pour justifier le
non-respect de l’article XXIV du GATT de 1947, les Communautés
européennes ont soutenu qu’« étant donné le principe de non-réciprocité énoncé
dans la Partie IV, les droits de douane et les autres réglementations commerciales
restrictives devaient être éliminés dans le cas de ces zones de Libre-échange uniquement
pour ce qui est des importations dans le territoire douanier de la partie contractante
développée participant à ces zones »258. Autrement dit, les Communautés
254
255
256
257
258
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 207.
Ibid.
Cette disposition traite des Unions douanières et des Zones de Libre-échange.
Cette IVè Partie du GATT intitulée "Commerce et Développement" a été adoptée en 1964 et
institutionnalise la nécessité d’élaborer une politique commerciale internationale prenant en compte
les besoins spécifiques des PED.
CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 364.
69
Chapitre 2 : Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture dans le GATT de 1947 :
le cas de l’Affaire Banane I
européennes ont estimé que l’application cumulative de l’article XXIV et de la
Partie IV de l’Accord général avait permis la mise en place d’une Zone de Libreéchange entre elles et les pays ACP.
Le Groupe spécial dans cette affaire n’a pas suivi le point de vue des
Communautés européennes. Contrairement à elles, il a estimé, parlant de la
Partie IV du GATT, que « cette partie de l'Accord général prévoyait certaines
mesures pour des produits dont l'exportation présentait un intérêt pour les parties
contractantes peu développées mais ne couvrait pas les préférences tarifaires accordées
aux pays en développement »259. Il a donc conclu que « la préférence tarifaire
accordée par la CEE aux importations de bananes originaires des pays ACP était
incompatible avec l'article premier et que la préférence ne pouvait se justifier
juridiquement par l'application de l'article XXIV »260.
Le statut de l’agriculture n’a pas été évoqué par les Communautés
européennes pour justifier les préférences accordées aux pays ACP.
L’explication la plus probable tient au fait que les Communautés européennes
savaient que cet argument était inopérant et difficilement défendable. Il est
vrai que le Groupe spécial n’a pas eu l’opportunité de discuter la question,
mais contrairement à ce que l’on pourrait croire, la non évocation du statut
particulier de l’agriculture dans les discussions permet de tirer la
conclusion suivante: la Clause de la nation la plus favorisée s’applique aux
produits agricoles. L’article I du GATT de 1947 est donc pleinement applicable
à l’agriculture.
259
260
70
Ibid., paragraphe 369.
Ibid., paragraphe 375.
Titre 2
Le cadre institutionnel et juridique de l’agriculture dans le
GATT/OMC
Le bilan que l’on fait d’ordinaire de l’Accord général est mitigé. On lui
reconnaît certes de grands succès, notamment en matière de droit de douane
frappant les produits industriels, mais il a néanmoins échoué sur certaines
questions pourtant importantes. Comme nous l’avons déjà discuté plus haut261,
l’Accord général ne consacrait pas à l’agriculture un régime juridique spécial.
Ses règles « […] s’appliqu[aient] à tous les biens, et les produits agricoles en font
évidemment partie »262. Par conséquent, « les principes fondamentaux du GATT et
tous les articles qui en découlent sont pleinement applicables à l’agriculture »263.
Pourquoi donc un Accord sur l’agriculture ? La réponse à cette question n’est
pas évidente.
L’une des explications qui peut être avancée est relative à la situation
internationale de l’agriculture dans la période d’après-guerre. En effet, il est
permis, au regard de l’évolution du secteur agricole, de soutenir que les EtatsUnis ont été de ceux qui ont bouté l’agriculture hors GATT. L’analyse du
contexte des politiques agricoles de cette période révèle, sans surprise aucune,
que les Etats-Unis étaient le principal exportateur de produits agricoles de
cette période. Fort de cette suprématie, ils ont œuvré à ce que l’agriculture
reste un secteur soumis à un « traitement spécial », et ont obtenu de ce fait que
ce traitement spécial soit taillé sur mesure pour leur Agricultural Adjustement
Act. Dans cette logique, le Congrès américain déclarait en 1951 dans la Section
22 de l’Agricultural Adjustement Act qu’« aucun accord commercial ne pouvait être
appliqué d’une manière qui soit incompatible avec la présente section ». Sous la
menace de quitter le GATT, ils ont obtenu en 1955 une dérogation temporaire
qui allait finalement rester en vigueur pendant 40 ans.
Trois exceptions264ont maintenu l’agriculture hors du GATT. La dérogation
de 1955 accordée aux États-Unis a particulièrement créé une discrimination au
profit de ce pays et a été une source de mécontentements pour les autres États.
Fondamentalement, ces exceptions ont permis aux Etats de subventionner
leurs agricultures, d’assurer une protection à la frontière et d’exporter leurs
excédents de production. Comme il fallait s’y attendre, ces politiques
contribuèrent à créer un « désordre »265 sur les marchés agricoles mondiaux,
désordre caractérisé par une généralisation des distorsions des marchés
mondiaux. Cette situation a eu pour conséquence de multiplier les litiges
commerciaux. Compte tenu de cette situation, il était devenu indispensable de
donner à l’agriculture un régime juridique plus clair, et de lui donner un statut
qui soit plus en conformité avec le nouveau contexte des relations
261
Supra, Titre I.
262
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 17.
Idem.
Les restrictions quantitatives (article XI :2 du GATT), les subventions (article XVI:3 du GATT) et la
dérogation américaine de 1955.
D. Gale JOHNSON (1973).
263
264
265
73
économiques internationales. Aussi, les Parties Contractantes ont-ils mis à
profit le Cycle d’Uruguay pour négocier de nouvelles règles sur l’accès aux
marchés agricoles (Chapitre 1). A l’occasion de l’élaboration de ces nouvelles
règles sur l’accès aux marchés, il semble que les acteurs du commerce
international aient pris conscience que l’agriculture est un secteur particulier.
Ont-ils alors voulu lui consacrer un régime juridique particulier (Chapitre 2) ?
74
Chapitre 1
Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
L’accord sur l’agriculture est présenté comme le plus grand succès du Cycle
d’Uruguay. Cette autosatisfaction donne la mesure des difficultés qui ont
jalonné sa négociation. Pouvait-il en être autrement au regard du contexte
économique international de l’époque ?
Il est bon de rappeler que le contexte économique international de l’époque
était à l’affrontement, particulièrement entre « les États-Unis [et] la Communauté
européenne [qui] se sont lancés dans une course aux subventions à l’exportation, afin
d’écouler leurs excédents »266. Cette concurrence États-Unis-Europe a eu des
conséquences graves. « La baisse des prix [qu’elle a entraînée] a eu pour effet
d’assurer à ces puissances commerciales une prédominance dans les marchés
mondiaux, au détriment d’autres pays qui n’ont pas pu assurer des débouchés
satisfaisants à leur production »267. Il était dès lors apparu évident à tous que
l’absence de règles claires et transparentes en matière agricole était
problématique. Un Accord sur l’agriculture était devenu nécessaire (Section
préliminaire). C’est pourquoi l’unanimité a été faite pour que l’agriculture soit
incluse dans le programme de négociation du Cycle d’Uruguay268.
Les négociations ont abouti à la conclusion d’un Accord sur l’agriculture
qui est entré en vigueur le 1er janvier 1995. Pour les Membres de l’OMC,
« l'objectif convenu à long terme du processus de réforme engagé par le programme de
réforme du Cycle d'Uruguay est d'établir un système de commerce des produits
agricoles qui soit équitable et axé sur le marché »269. Pour atteindre cet objectif, il
était important de mettre en place des règles claires sur l’accès aux marchés
des produits agricoles (Section 1). Ce faisant, les Membres ont, par la même
occasion, consacré la spécificité de l’agriculture (Section2).
266
UFF (D.), op. cit., p. 217.
267
Idem.
268
PONTVIANNE (A.), « L’agriculture à l’OMC : libéralisation, développement et souveraineté », in
L’agriculture, nouveaux défis-édition 2007.
269
Préambule de l’Accord sur l’agriculture.
75
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
Section préliminaire : De la nécessité et de la place
de l’Accord sur l’agriculture dans le système
juridique de l’OMC
La reconnaissance du particularisme de l’agriculture s’est faite lentement mais
sûrement dans le système commercial multilatéral. Les nombreux conflits qui
sont nés des insuffisances des règles du GATT de 1947 en matière agricole ont
sans doute contribué à faire accepter cette spécificité. Cette reconnaissance
s’est matérialisée d’une part, par l’adoption d’un Accord sur l’agriculture (§1)
dont la mise en application est soumise à la surveillance d’un Comité (§2).
§1 : Présentation de l’Accord sur l’agriculture
La place de l’AsA dans la structure juridique de l’OMC
Il convient de rappeler que la principale préoccupation des négociateurs du
Cycle d’Uruguay était d’éviter la fragmentation des obligations prises par les
Membres au titre des différents Accords. Pour atteindre un tel objectif, ils ont
dû recourir au concept d’"engagement unique" qui a été initié dès la
Déclaration de Punta Del Este. La transcription en termes juridiques de ce
concept a consisté en l’annexion de tous les accords à l’Accord instituant
l’OMC, lequel accord reste le principal instrument juridique du Cycle
d’Uruguay. De par cette annexion, tous les accords font partie intégrante de
l’Accord instituant l’OMC et sont donc obligatoires pour tous les Membres270,
exception faite des accords plurilatéraux qui ne sont obligatoires que pour les
seuls Membres qui les ont acceptés.
La structure juridique de l’OMC comporte donc l’Accord instituant l’OMC
et quatre annexes. L’Annexe 1 contient les accords multilatéraux et se
subdivise en trois : l'Annexe 1A comprend les Accords sur le commerce des
marchandises271 et l'Annexe 1B contient l'Accord sur le commerce des services.
Quant à l'Annexe 1C, il contient l'Accord sur les aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce. L'Annexe 2 est relative au règlement
des différends et l'Annexe 3 au Mécanisme d'examen des politiques
270
271
76
Article II:2 de l’Accord instituant l’OMC.
Il s’agit du GATT de 1994, de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires, de
l’Accord anti-dumping, de l’Accord sur les sauvegardes, de Accord sur les textiles et les vêtements et
Organe de supervision des textiles, de l’Accord sur l’agriculture, de l’Accord sur les mesures
sanitaires et phytosanitaires, de l’Accord sur les obstacles techniques au commerce, et d’autres
accords.
Section préliminaire : De la nécessité et de la place de l’Accord sur l’agriculture
dans le système juridique de l’OMC
commerciales. L'Annexe 4 contient les accords plurilatéraux. L’Accord sur
l’agriculture fait partie des Accords de l’Annexe 1A272.
Le contenu de l’Accord sur l’agriculture
Les règles de l’Accord sur l’agriculture sont beaucoup plus élaborées en
matière agricole que celles du GATT de 1947 qui n’encadraient pas
efficacement le commerce des produits agricoles.
De la définition des produits de l’agriculture : le premier apport de l’AsA est la
détermination du champ d’application de l’Accord, autrement dit, la définition
des produits de l’agriculture. Même si l’Accord se garde de donner une
définition générale des produits agricoles, l’on peut néanmoins noter qu’ « un
"produit agricole initial" […] est défini comme le produit aussi près du point de la
première vente que cela est réalisable »273. L’application d’une telle définition n’est
pas évidente. En effet, elle reprend les insuffisances qui ont été relevées dans la
définition du "produit de l’agriculture" sous l’Accord général. A titre illustratif,
l’expression "aussi près du point de la première vente que cela est réalisable" est une
reprise de l’expression "stade de transformation peu avancé ". Étant donné que
cette expression occupe une grande place dans la définition de l’article 1er, b)
de l’AsA, il convient d’admettre qu’elle connaît inévitablement la même limite
que celle élaborée sous le GATT de 1947.
Les rédacteurs de l’Accord se devaient d’aller plus loin dans la
détermination du champ d’application de l’Accord, de sorte à éviter les
discussions sur la notion de produit de l’agriculture. Il n’était pas aisé
d’élaborer une définition générale. L’on se rappelle que « some sort of tacit
consensus has developed at the level of both tariff negotiation rounds as well as dispute
settlement panels that products falling under chapters 1 to 24 in the Customs Cooperation Council Nomenclature could in principle be regarded as agricultural
products »274. Les rédacteurs de l’Accord sont restés dans cette option et ont
consacré l’Annexe 1 aux produits visés par l’Accord. La liste de l’Annexe 1 est
quasi identique à celle du Conseil de Coopération Douanière275.
Les questions de fond : le contenu de l’Accord sur l’agriculture peut se
diviser en trois. La doctrine parle couramment des trois piliers, à savoir l’accès
aux marchés, les programmes de soutien interne et les subventions à
l’exportation.
272
273
274
275
Accords sur les marchandises.
Article 1er, b) de l’Accord sur l’agriculture.
Japon-Restrictions à l’importation de certains produits agricoles, L/6253, paragraphe 5.1.3.2, 2
février 1988 (ci-après Japon-Agriculture) ; Canada-Crème glacée, op. cit., paragraphe 64. DESTA,
op. cit., p. 37.
Officieusement Organisation Mondiale des Douanes depuis 1994.
77
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
L’accès aux marchés est un sujet fondamental dans le commerce
international et est traité comme tel par l’Accord sur l’agriculture. En la
matière, les Membres de l’OMC ont pris l’engagement de convertir tous les
obstacles au commerce en tarifs, de les consolider, puis de les réduire
ultérieurement, et enfin d’assurer un accès minimal et courant. Le soutien
interne est une caractéristique importante des politiques agricoles de certaines
Parties contractantes, notamment l’Union européenne et les États-Unis. Ainsi
que nous l’avons précédemment discuté, l’AsA classe les mesures de soutien
interne en trois catégories et leur consacre une règlementation stricte. Quant
aux subventions à l’exportation, elles connaissent une règlementation
différente de celle des produits industriels. Alors que pour ces derniers, les
subventions à l’exportation sont interdites, les obligations des Membres en ce
qui concerne les produits agricoles sont fonction de leurs engagements dans
les Listes.
L’Accord sur l’agriculture accorde un traitement spécial et différencié aux
PED. Il dispose qu’« étant donné qu'il est reconnu qu'un traitement différencié et
plus favorable pour les pays en développement Membres fait partie intégrante de la
négociation, un traitement spécial et différencié en matière d'engagements sera accordé
conformément à ce qui est indiqué dans les dispositions pertinentes du présent accord
et énoncé dans les Listes de concessions et d'engagements »276.
En d’autres termes, l’Accord sur l’agriculture prévoit une série de mesures
devant permettre à ces pays de mettre en œuvre plus aisément les règles de
l’Accord. Il leur permet277 :
-
une dérogation aux délais (les pays en développement peuvent mettre
en œuvre leurs engagements sur une période de dix ans alors que le
délai est fixé à six ans pour les pays développés, et les PMA sont
exemptés de tout engagement de réduction dans tous les secteurs de
l’Accord) ;
-
des seuils plus favorables pour les engagements de réduction (les pays
en développement pouvaient s’engager sur des réductions représentant
deux tiers seulement de celles des pays développés) ;
-
une limite « de minimis » plus élevée pour les engagements de réduction
du soutien interne ; et
-
une souplesse accrue en matière d’obligations et de procédures.
La prise en compte de la situation particulière des PED dans la
règlementation du commerce des produits agricoles est sans doute une bonne
chose. Il se pose cependant la question de l’adéquation du traitement spécial et
différencié à la situation de ces pays. Comme le relève SHIROTORI, « l’accord
276
277
78
Article 15.1 de l’Accord sur l’agriculture.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 183.
Section préliminaire : De la nécessité et de la place de l’Accord sur l’agriculture
dans le système juridique de l’OMC
sur ce [sujet] n’était pas fondé sur une analyse [adéquate] des besoins et
préoccupations spécifiques des pays en développement »278. Il s’agit d’un premier pas
qui sera certainement renforcé au cours du Cycle de Doha.
§2 : La surveillance de l’Accord sur l’agriculture
La création du Comité de l’agriculture
Le Comité de l’agriculture est un organe institué par l’article 17 de l’Accord
sur l’agriculture et qui est chargé de son administration.
Le Comité de l’agriculture a pour mission de surveiller la mise en œuvre
de l’Accord sur l’agriculture qui ne lui consacre cependant qu’un article279.
L’Accord est cependant muet sur la composition et les règles de
fonctionnement du Comité. Malheureusement, seule une comparaison avec les
autres Accords permet de déduire que le Comité de l’agriculture réunit les
représentants de chacun des Membres de l'OMC. Une telle composition est
néanmoins surprenante, car cela revient à faire du Comité un « Conseil
Général bis ». Le Comité de l’agriculture ainsi composé élit son président. Il
tient au moins deux réunions par an ainsi que chaque fois qu'un Membre en
fera la demande. Le secrétariat du Comité est assuré par le secrétariat de
l'OMC, ce qui est sans doute intéressant car cela permet d'assurer la continuité
du Comité dans l'exécution de ses tâches.
La mission du Comité de l’agriculture est capitale et se résume en la
gestion pratique dudit Accord. Plus concrètement, l’Accord donne deux
missions au Comité sur l’agriculture : d’abord, examiner l'état d'avancement
de la mise en œuvre des engagements négociés dans le cadre du programme
de réforme issu du Cycle d'Uruguay280 ; et servir ensuite de cadre permanent
de discussion en permettant aux Membres de tenir chaque année des
consultations au sujet de leur participation à la croissance normale du
commerce mondial des produits agricoles dans le cadre des engagements en
matière de subventions à l'exportation281.
Mais pour l'essentiel, c'est à la surveillance du respect par les Membres de
leurs obligations que le Comité consacrera la plus grande partie de son action.
En vertu de l’Accord sur l’agriculture, en effet, les Membres s'engagent à
notifier à l'Organisation les subventions spécifiques maintenues sur leur
territoire. Même si la disposition ne le précise pas, ces notifications sont
278
Idem.
279
Article 17 de l’Accord sur l’agriculture.
Article 18.1 de l’Accord sur l’agriculture.
Article 18.5 de l’Accord sur l’agriculture.
280
281
79
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
adressées au Comité de l’agriculture, ce qui est d'ailleurs logique si l'on garde
à l'esprit qu'il appartient à ce Comité d'assurer le fonctionnement de l'Accord.
La mission du Comité va cependant au-delà de la simple réception et de
l'archivage des notifications.
De la portée des actions du Comité de l’agriculture
Le Comité de l'agriculture, nonobstant les traits communs qu’il partage avec
les Comités institués au titre des divers Accords de l’OMC, se différencie
fondamentalement de ceux-ci du fait même de la dynamique de l'Accord sur
l'agriculture. En effet, plus que les autres accords, celui sur l'agriculture se veut
un accord en devenir et résolument tourné vers le long terme.
Dans cet ordre d’idée, l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture reconnaît
que « l'objectif à long terme de réductions progressives substantielles du
soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale est un
processus »282. Cette approche dynamique de l'Accord sur l'agriculture déteint
sur le rôle et les attributions du Comité de l'agriculture. Assurément, la
poursuite du processus de réforme dépend en partie du respect par les
membres de leurs engagements, et donc de l'efficacité du travail de gestion du
Comité de l'agriculture. Il appartient par conséquent au Comité, à travers les
différents examens qu'il fait des engagements des Membres de renseigner
l'Organisation sur l'efficience de la réglementation sur les notifications, étant
entendu que ce système devrait être revu si le Comité le déclarait inopérant.
En clair, la poursuite du processus de réforme sera fonction de ce qu'aura
donné la mise en œuvre des engagements de réduction, des effets de ces
engagements sur le commerce mondial283. L’on comprend alors pourquoi la
mission du Comité de l'agriculture est si vaste et importante. En tant
qu’enceinte permanente de discussions, il travaille à rapprocher les points de
vue des Membres lors des réunions ordinaires. Les actions du Comité sont
essentielles au processus de réforme et il ne semble pas qu’une modification de
ses missions soit à l’ordre du jour.
282
Article 20 de l’Accord sur l'agriculture.
283
Idem.
80
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
L’observation de l’évolution du commerce des produits agricoles permet de
constater que, nonobstant la pleine application des règles du GATT de 1947, ce
secteur a bénéficié de la part des Parties Contractantes de mesures
protectionnistes. Ce protectionnisme était surtout l’œuvre des pays
occidentaux284. Il s’agissait pour eux d’endiguer la baisse des prix agricoles285
consécutive au « […] ralentissement de la demande intérieure et l’amélioration
spectaculaire de la productivité en agriculture [...] »286. Le protectionnisme ainsi
pratiqué prenait des formes diverses, notamment la prise de mesures
administratives, l’octroi de soutiens internes ou de subventions à l’exportation.
Les effets néfastes de telles mesures sont bien connus et expliquent que les
Parties Contractantes aient décidé de réglementer cette matière.
Globalement, l’objectif visé était de « mettre en relations plus directes et plus
ouvertes les marchés internes de chaque pays ou groupes de pays et les marchés
internationaux »287. Autrement dit, les Parties Contractantes se donnaient pour
mission de lutter contre le protectionnisme et de rendre les marchés agricoles
plus ouverts et interdépendants. Pour atteindre un tel objectif, l’Accord sur
l’agriculture qui fut adopté à l’issue du Cycle d’Uruguay a initié un processus
de tarification des mesures non tarifaires (§1). Parallèlement à ce processus, les
États ont pris l’engagement de consolider et de réduire des droits de douane
issus de la tarification (§2). Si ces engagements visent à combattre le
protectionnisme, il se pose cependant la question de leur impact sur le régime
juridique de l’agriculture sous l’OMC. Une telle question ne peut recevoir de
réponse qu’à la suite d’un bilan de l’application des nouvelles règles sur
l’accès aux marchés (§3).
§1 : La tarification des mesures non tarifaires et la
consolidation des droits
L’une des innovations de l’Accord sur l’agriculture réside dans le processus de
tarification. Cette tarification voudrait que les pays qui appliquaient des
284
285
286
287
CHINOTTI (L.), « Les effets de l’Accord sur l’Agriculture de l’Uruguay Round sur les pays en
développement.Une entrave ou une opportunité de développement ? », in Travaux de Science
Politique, Nouvelle série n°17, Université de Lausanne, Département de Science Politique, p. 27.
Idem.
CARFANTAN (J.-Y.), La mondialisation déloyale : pour un nouvel ordre économique et alimentaire,
Paris, Fayard, 2002, p. 66.
BOISSON (J.-M.), « La négociation agricole dans l’Uruguay round », in Options Méditerranéennes,
Série B/n°8, 1994-Crises et transitions des politiques agricoles en Méditerranée, p. 7.
81
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
mesures non tarifaires les suppriment au profit d’équivalents tarifaires (A). Le
succès de cette démarche dépendait en partie de l’aptitude et de la bonne foi
des Membres à mettre en œuvre la méthode de calcul des équivalents tarifaires
(B).
A. Le champ d’application de la tarification
Le processus de tarification entrepris au cours du Cycle d’Uruguay a consisté
en la transformation des obstacles non tarifaires en droits de douane. Cette
opération a été proposée par les États-Unis288 qui ont estimé qu’elle
contribuerait de façon substantielle à améliorer l’accès aux marchés. Bien
qu’ayant marqué un intérêt à la proposition américaine, l’Europe suggéra une
tarification partielle qui ne convainc pas les autres parties à la négociation.
L’opposition la plus virulente à la proposition américaine est venue du Japon
qui militait pour le maintien des restrictions quantitatives, notamment en ce
qui concerne le riz. Malgré les différentes confrontations289, le principe de la
tarification a fini par s’imposer. Il allait par conséquent s’appliquer à toutes les
restrictions visées à l’article 4.2 de l’AsA (1), sous réserves des mesures
autorisées au titre d’exceptions (2).
1.
Les mesures soumises à la tarification
L’Accord sur l’agriculture ne consacre que l’article 4.2 à la question de l’accès
aux marchés, laquelle disposition est complétée par la note de bas de page n°1
et l’annexe 5. La brièveté de cette disposition peut étonner, d’une part du fait
de l’importance du sujet, et d’autre part, parce qu’en tant que base légale de la
tarification, elle ne statue pas sur la méthode de tarification. La disposition est
libellée comme suit :
« les Membres ne maintiendront pas de mesures du type de celles qui ont dû être
converties en droits de douane proprement dits, ni ne recourront ni ne
reviendront à de telles mesures, exception faite de ce qui est prévu à l'article 5 et
à l'Annexe 5 »290.
288
289
290
82
Submission of the United states on comprehensive Long-Term Agricultural Reform, Doc n°
MTN.GNG./NG5/W/118, p. 2.
Cette confrontation a fait échouer la conférence ministérielle de Bruxelles qui était censée mettre fin
au Cycle d’Urugay. Américains et Européens ont dû trouver une solution bilatérale à Blair House.
Quant à l’opposition du Japon, elle a été vaincue par l’introduction dans le projet d’Accord de
dispositions sur le traitement spécial lui permettant de protéger le riz par des restrictions
quantitatives.
OMC, Les textes juridiques. Résultats des négociations commerciales multilatérales du Cycle
d’Uruguay, Secrétariat de l’OMC, Genève, 2000, p. 42.
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
Cette disposition est précisée par une note de bas de page. À l’analyse
cependant, l’article 4.2 et la note de bas de page ne constituent pas le siège
légal de l’obligation de convertir les mesures non tarifaires en droits de
douane. Rien dans les termes de ces deux dispositions ne permet d’infirmer
cette approche. Mieux, la rédaction de l’article 4.2 est révélatrice à ce sujet. Les
rédacteurs de l’Accord sur l’agriculture parlent « de mesures du type de celles qui
ont dû être converties291 en droits de douane proprement dits ». Le temps qui est
employé ici nous permet de déduire que l’opération de tarification est
antérieure à l’Accord sur l’agriculture lui-même, et trouve nécessairement sa
base légale dans un document qui lui est également antérieur. De fait,
l’obligation de tarification n’est incluse dans aucune disposition de l’Accord
sur l’agriculture292. La raison en est que « cette tarification a été exigée comme
condition de la conclusion de l’Accord »293.
Cette approche est confirmée par l’article 1er de l’AsA qui stipule que « les
concessions en matière d'accès aux marchés contenues dans les Listes se
rapportent aux consolidations et aux réductions des tarifs, et aux autres
engagements en matière d'accès aux marchés qui y sont spécifiés294 ». Faut-il
voir dans les « autres engagements en matière d’accès aux marchés » le reflet
de l’obligation de tarification ? Il nous semble qu’il faille répondre par
l’affirmative295.
Elle est également confirmée par la jurisprudence qui a dû, à l’occasion de
l’affaire Chili-Système de fourchettes de prix et mesures de sauvegarde appliquées à
certains produits agricoles 296(ci-après Chili-Système de fourchettes de prix),
interpréter l’article 4.2 de l’AsA. Dans cette affaire, l’Organe d’appel de l’OMC
a indiqué que « telle qu’elle est employée à l’article 4.2, cette connotation temporelle a
trait à la date à laquelle les Membres ont dû convertir les mesures visées par l’article
4.2 en droits de douane proprement dits, ainsi qu’à la date à partir de laquelle ils ont
dû s’abstenir de maintenir des mesures prohibées par l’article 4.2, de revenir ou de
recourir à de telles mesures »297 et d’ajouter que « la conversion en droits de douane
proprement dits des mesures visées par l’article 4.2 a commencé pendant les
négociations commerciales multilatérales du Cycle d’Uruguay, parce que les droits de
douane proprement dits qui devaient “compenser” et remplacer les mesures à la
frontière qui avaient été converties devaient être inscrits dans les projets de Listes des
291
292
293
294
295
296
297
Pas souligné dans le texte.
LUFF (D.), op. cit., p. 220.
Idem.
Pas souligné dans le texte.
LUFF (D.), op. cit., p. 220.
Chili-Système de fourchettes de prix et mesures de sauvegarde appliqués à certains produits
agricoles, Rapport de l’Organe d’appel, WT/D207/AB/R, 23 septembre 2002.
Chili-Système de fourchettes de prix, op. cit., paragraphes 206-207.
83
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
Membres qui seraient annexées à l’Accord sur l’OMC avant la conclusion de ces
négociations »298.
L’article 4.2 n’est donc pas le siège légal du processus de tarification. Il se
substitue de fait à l’Article XI:2(c)(i) du GATT de 1947299 et reprend à son
compte le principe de l’interdiction générale des restrictions. Il faut noter
cependant que l’obligation de tarification et l’interdiction générale des
restrictions de l’article 4 de l’AsA ont le même champ d’application. Elles
visent toutes les mesures autres que les droits de douane proprement dits.
La note de bas de page à cette disposition précise que « ces mesures
comprennent les restrictions quantitatives à l'importation, les prélèvements variables à
l'importation, les prix minimaux à l'importation, les régimes d'importation
discrétionnaires, les mesures non tarifaires appliquées par l'intermédiaire d'entreprises
commerciales d'Etat, les autolimitations des exportations, et les mesures à la frontière
similaires autres que les droits de douane proprement dits, que ces mesures soient ou
non appliquées au titre de dérogations aux dispositions du GATT de 1947 dont
bénéficient certains pays, mais non les mesures appliquées au titre de dispositions
relatives à la balance des paiements ou au titre d'autres dispositions générales ne
concernant pas spécifiquement l'agriculture du GATT de 1994 ou des autres Accords
commerciaux multilatéraux figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC »300.
La détermination des mesures concernées n’a pas toujours fait l’unanimité.
Les mesures visées par la note de bas de page de l’article 4.2 constituent-elles
une liste exemplative ou une liste exhaustive ? Le Chili et l’Argentine se sont
opposés sur cette question dans l’affaire Chili-Système de fourchettes de prix. En
cause, l’article 12 de la Loi chilienne n° 18.525 sur les règles applicables à
l'importation de marchandises qui disposait que « le montant des droits et des
remises, établi conformément à la procédure énoncée dans le présent article, sera
déterminé chaque année par le Président de la République, de manière à ce que,
appliqué aux prix des produits considérés sur les marchés internationaux, il permette
de maintenir un prix minimal et un prix maximal à l'importation desdits produits
pendant la campagne de commercialisation de la production nationale sur le marché
intérieur »301.
En d’autres termes, le Chili entendait prémunir son marché intérieur des
fluctuations des prix mondiaux de certains produits agricoles302 en imposant
une taxe à l’importation de produits agricoles, le montant de ladite taxe
298
Ibid.
299
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 18.
OMC (2000), p. 42.
Chili-Système de fourchettes de prix et mesures de sauvegarde appliqués à certains produits
agricoles, Rapport du Groupe spécial, WT/DS207/R, 3 mai 2002, paragraphe 2.2.
Notamment blé, sucre, oléagineux.
300
301
302
84
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
variant en fonction des prix internationaux303. Ce pays prétendait alors que sa
mesure n’était pas contraire à l’article 4.2 de l’Accord sur l’agriculture. Il était
donc important que le Groupe spécial se prononce sur la nature exemplative
ou exhaustive de la liste des mesures de la note de bas de page de l’article 4.2.
Le Groupe spécial lui a donné tort en précisant clairement que « la liste de
mesures figurant dans la note n'est donc pas exhaustive, mais elle donne plutôt des
exemples de "mesures du type de", à titre d'illustration »304.
Le Groupe spécial pousse son analyse plus loin et soutient que l’article 4.2
et de la note de bas de page interdisent non seulement les restrictions
quantitatives non tarifaires mais aussi les restrictions tarifaires qui ne sont pas
des droits de douane proprement dits305. Autrement dit, l’AsA n’autorise que
le recours aux droits de douane. L’article 12 de la Loi chilienne est une mesure
à la frontière de nature tarifaire. Est-elle pour autant un droit de douane
proprement dit ? Le Groupe spécial y a répondu par la négative. En effet, les
droits de douane sont définis comme des prélèvements invariablement
exprimés en droits « ad valorem306 » ou en droits « spécifiques307 », et peuvent
contenir d’autres types d’imposition accessoires ou assimilées308. Or, les
mesures chiliennes, tarifaires par nature, sont variables automatiquement ou
continuellement309. Au regard de ces caractéristiques, le Groupe spécial a
constaté que « le système de fourchettes de prix appliqué par le Chili est une mesure à
la frontière "similaire" à la fois à un "prélèvement variable à l'importation" et à un
"prix minimal à l'importation" »310, et l’a déclaré contraire à l’article 4.2. Cette
conclusion a été confirmée par l’Organe d’appel qui, au passage, a fait
remarquer que les mesures de la note de bas manquent de transparence et de
prévisibilité311.
2.
Les exceptions à l’obligation de tarification
L’Accord sur l’agriculture prévoit des exceptions à l’obligation de tarification.
Les Membres sont autorisés à ne pas soumettre à tarification les mesures de
l’article 5312 et celles de l’Annexe 5313 de l’Accord sur l’agriculture, ainsi que les
303
304
305
306
307
308
309
310
311
312
313
LUFF (D.), op. cit., p. 223.
Chili-Système de fourchettes de prix, op. cit., paragraphe 7.19.
LUFF (D.), op. cit., p. 223.
Fondés sur la valeur en douane des marchandises importées.
Liés au volume des marchandises importées.
Chili-Système de fourchettes de prix, op. cit., paragraphe 7.52.
LUFF (D.), op. cit., p. 224.
Chili-Système de fourchettes de prix, op. cit., paragraphe 7.47.
Chili-Système de fourchettes de prix, op. cit., paragraphe 234.
Clauses de sauvegarde spéciales.
Traitement spécial en ce qui concerne le paragraphe 2 de l’article 4.
85
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
exceptions de la note de bas de page à l’article 4314. Ainsi, ne sont pas soumis à
tarification :
-
les produits dont la consommation intérieure était inférieure à 3 pour
cent pendant la période de 1986-1988315 ;
-
les produits primaires qui sont l’aliment de base prédominant d’un
régime traditionnel d’un pays en développement316 ;
-
et, sous réserve de dispositions contraires317, les exceptions générales du
GATT de 1994 sur l’interdiction des restrictions quantitatives.
Hormis ces exceptions, toutes les mesures non tarifaires en vigueur sous le
GATT de 1947 ont été soumises à tarification selon une méthodologie bien
déterminée.
B.
De la méthode de la tarification
Base légale de la méthode de tarification
La conversion des mesures non tarifaires en droit de douane est antérieure à
l’Accord sur l’agriculture. Partant, la méthode utilisée pour y procéder est
également antérieure à l’Accord. Elle a été déterminée dans un document
intitulé « Modalités de l'établissement d'engagements contraignants et spécifiques
s'inscrivant dans le cadre du programme de réforme »318 (ci-après « Modalités »). Ce
document avait un statut juridique particulier. En tant que document
temporaire, il a été conçu pour faciliter les négociations. À ce sujet, les
« Modalités » devaient « permettre la mise au point des projets de Listes de
concessions et d'engagements dans les négociations sur l'agriculture et faciliter le
processus de vérification qui aboutira à l'établissement des Listes formelles qui seront
annexées au Protocole de l'Uruguay Round »319. Par conséquent, ce document
devenait caduc dès la conclusion du Cycle320. L’Annexe 3321 des « Modalités »
314
315
316
317
318
319
320
86
Les mesures appliquées au titre de dispositions relatives à la balance des paiements et, de façon
générale, toutes les exceptions autorisées au titre du GATT.
Annexe 5, Section A, de l’Accord sur l’agriculture.
Annexe 5, Section B, de l’Accord sur l’agriculture.
Sous réserve des mesures appliquées au titre de dispositions relatives à la balance des paiements
ou au titre d'autres dispositions générales ne concernant pas spécifiquement l'agriculture du GATT
de 1994 ou des autres Accords commerciaux multilatéraux figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur
l'OMC (note de bas de page 1 de l’article 4.2 de l’AsA).
Doc. MTN.GNG/MA/W/24 du 20 décembre 1993.
Ibid., Préambule, alinéa 1.
Sur le caractère temporaire des « Modalités », il convient de noter que malgré la nature du
document, il est indispensable à une bonne compréhension de l’Accord sur l’agriculture. Ainsi que l’a
indiqué le Président du Groupe de négociation sur l’accès aux marchés (Doc. MTN.GNG/MA/W/24 du
20 décembre 1993, Préambule, alinéa 3), ces « Modalités » ne peuvent pas servir de base à une
procédure de règlement des différends. Voir DESTA (G. M.), op. cit., p. 71.
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
constitue le véritable siège légal de la méthode de tarification. C’est elle qui
indique la méthode de calcul des équivalents tarifaires.
Méthode de calcul des équivalents tarifaires
Rappelons ici que l’exercice de tarification consiste en la transformation des
mesures non tarifaires en droits de douane ou équivalents tarifaires devant
assurer le même niveau de protection que les obstacles qu’ils remplacent322.
Les équivalents tarifaires doivent s’exprimer en droit « ad valorem » ou
« spécifique ». Leurs calculs ont été effectués sur la base de la différence
effective entre les prix intérieurs et les prix extérieurs, au moyen des données
de la période 1986-1988323. Les prix de référence ont été imposés par les
« Modalités ». Ainsi, le prix intérieur de référence est le prix administré, c’està-dire celui en vigueur sur le marché intérieur avant l’élimination des obstacles
non tarifaires324. Quant au prix extérieur, il devait être le prix à l’importation
C.A.F325 du produit concerné326.
Le choix de la période de référence revêt un intérêt pour les États. En effet,
si l’on tient pour acquis que les équivalents tarifaires sont déterminés par
rapport à l’écart entre les prix internes et internationaux, les États ont tout
avantage à choisir comme période de référence l’année au cours de laquelle cet
écart de prix est le plus élevé327. L’idéal pour les États, dans cette logique, est
qu’au cours de l’année choisie les prix internationaux soient élevés et
coïncident avec les prix intérieurs les plus bas. Dans une telle hypothèse,
l’écart de prix est grand et les équivalents tarifaires déterminés sur cette base
sont élevés, assurant aux produits nationaux une plus grande protection. Il
semble que la période 1986-1988 offrait cette possibilité.
321
322
323
324
325
326
327
L’Annexe 3 des « Modalités » est intitulée « Accès aux marchés : produits agricoles assujettis à des
mesures à la frontière autres que les droits de douane proprement dits ».
SHIROTORI (M.), « Observations sur l’application de l’Accord sur l’agriculture », in Les initiatives des
Pays en Développement pour les futures négociations commerciales, New York, Nations-Unies,
2000, p. 163.
Annexe 3, Section A, paragraphe 2.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 164.
Voir les Incoterms de la Chambre de Commerce International (CCI). C.A.F (coût assurance frêt) plus
connu sous le nom de c.i.f (Cost insurance and freight). Pour un approfondissement voir JACQUET
(J.M.) et DELEBECQUE (Ph.), Droit du commerce international, Paris, Dalloz, 3è éd., pp. 175-180.
Idem.
DESTA (G. M.), op. cit., p. 72.
87
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
§2 : Les engagements de consolidation et de réduction des
droits de douane
En application de la tarification des mesures non tarifaires, les Membres ont
dû convertir leurs obstacles en droits de douane. Ils ont dû, d’une part, fixer
un plafond de droits qu’ils se sont engagés à ne pas dépasser et, d’autre part,
prendre l’engagement de réduire progressivement ces droits. Ces engagements
pris, il était alors question de s’interroger sur leur portée juridique (B), afin de
mieux répondre aux difficultés qui pourraient surgir dans la mise en œuvre
desdits engagements (A).
A. Mise en pratique de la consolidation et de la réduction des
droits de douane
1.
Les engagements de consolidation
La consolidation des droits de douane consiste pour un membre de l’OMC à
fixer un plafond qu’il s’engage à ne pas dépasser dans l’imposition des droits.
À la fin de l’opération de tarification initiée au cours du Cycle d’Uruguay, tous
les membres avaient l’obligation de notifier les droits de douane consolidés
dans leurs Listes, lesquelles sont annexées à l’Accord sur l’agriculture328.
L’annexion de ces Listes à l’AsA implique que l’engagement de consolidation
tire son fondement de l’article 4.1 dudit Accord. Cet article dispose que « les
concessions en matière d'accès aux marchés contenues dans les Listes se rapportent
aux consolidations et aux réductions des tarifs, et aux autres engagements en matière
d'accès aux marchés qui y sont spécifiés ».
L’article 4.1 de l’AsA peut être décortiqué de la manière suivante : les
Listes des Membres annexées à l’Accord sur l’agriculture contiennent leurs
concessions en matière d’accès au marché329. Ces concessions sont les
différentes offres que les Membres se font mutuellement330. Elles sont
notamment relatives aux taux consolidés des droits de douane et à leurs
réductions. S’agissant des droits consolidés, deux observations peuvent être
faites.
La première : les taux consolidés concernent les droits de douane antérieurs
au Cycle d’Uruguay ainsi que ceux issus de la tarification des obstacles non
tarifaires. En d’autres termes, ces tarifs douaniers étaient désormais protégés
328
329
330
88
« Modalités », Doc.MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, Préambule, alinéa 1.
Pour un aperçu des engagements des Membres de l’OMC, voy. OMC, « Renseignements tarifaires
concernant les produits agricoles », Note du Secretariat, G/AG/NG/S/10, 7 juin 2000.
CARREAU (D) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 91.
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
et, conformément à l’article II(b) du GATT de 1994331, aucun Membre ne
pouvait les modifier unilatéralement332.
La deuxième : tous les participants aux négociations dudit Cycle n’ont pas
procédé à une tarification des obstacles non tarifaires. Ainsi, dans la plupart
des cas, les pays en développement ont opté pour des taux plafonds consolidés
plutôt que d'utiliser la formule de tarification333. Comme nous le verrons plus
loin, cette option n’est pas sans conséquence pour ces pays, puisque, de ce fait,
ils ne pourront pas recourir aux clauses de sauvegarde spéciales pour
l’agriculture334.
Dans la pratique, la mise en œuvre de la consolidation a abouti à des droits
de douane élevés335. C’est le phénomène de la « dirty tariffication ». En réalité,
en offrant des taux consolidés élevés, les Membres se donnaient plus de marge
dans la mise en œuvre des réductions progressives des droits de douane.
2.
Les réductions progressives des droits de douane
La réduction des droits de douane a la même base juridique que l’engagement
de consolidation desdits droits. S’il est vrai que l’article 4.1 de l’Accord sur
l’agriculture constitue le fondement de cette obligation, il ne rend cependant
pas compte de la méthode utilisée pour sa mise en œuvre. Les modalités
pratiques des réductions tarifaires sont contenues dans les « Modalités »336.
Étaient concernés par les engagements de réduction les droits consolidés
issus de la tarification337, tous les droits consolidés antérieurs à la tarification et,
à défaut, les droits appliqués à la date du 1er septembre 1986338. Les Membres
de l’OMC se sont engagés à réduire les droits de douane de 36 pour cent, avec
une réduction minimale de 15 pour cent par ligne tarifaire sur une période de
six ans commençant à courir en 1995339. Les pays en développement sont tenus
de réduire leurs droits de douane de 24 pour cent avec une réduction
331
332
333
334
335
336
337
338
339
L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 tel qu'il est spécifié à l'Annexe 1A
(ci-après dénommé le "GATT de 1994") est juridiquement distinct de l'Accord général sur les tarifs
douaniers et le commerce, en date du 30 octobre 1947, annexé à l'Acte final adopté à la clôture de
la deuxième session de la Commission préparatoire de la Conférence des Nations Unies sur le
commerce et l'emploi, tel qu'il a été rectifié, amendé ou modifié par la suite (ci-après dénommé le
"GATT de 1947") (Article II.4 de l’Accord instituant l’OMC).
Idem. Voy. également PONTVIANNE (A.), op. cit.(note 8), p. 127.
HARMA (R), « vers la négociation de nouvelles réductions des tarifs consolidés», in FAO, Les
négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture : manuel de référence II. L’accord sur
l’agriculture, FAO, Rome, 2001, in http://www.fao.org/docrep/003/X7353F/x7353f00.HTM,
Ibid., paragraphe 6.2.1.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 164 ; DESTA (G. M.), op. cit., p. 75 ; LUFF (D.). op. cit., 221.
« Modalités », Doc.MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, paragraphes 3-7.
Ibid., paragraphe 4.
Ibid., paragraphe 3.
Ibid., paragraphe 5.
89
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
minimale de 10 pour cent par ligne tarifaire sur dix ans340. Quant aux pays les
moins avancés, ils ne sont tenus d’aucun engagement341.
La réduction des droits de douane telle qu’initiée dans les « Modalités » a
une faille. En effet, chaque Membre avait certes l’obligation de réduire ses
droits de douane, mais pouvait choisir sa propre formule de réduction. Il
pouvait alors opter librement de réduire certains droits beaucoup plus que
d’autres. Certains Membres ont donc choisi de ne réduire les droits sur les
produits sensibles que des 15 pour cent exigés, compensant cela par une
réduction plus importante sur les droits les plus bas. Cette pratique a eu pour
conséquence d’accentuer la dispersion des droits et de faire apparaître des
crêtes tarifaires342. Ces pics sont définis comme ceux dépassant le seuil de 15
pour cent alors que la majorité des tarifs agricoles sont bien au-dessus de ce
seuil343. De tels pics sont en réalité la manifestation de politiques agricoles
protectionnistes, même si, au regard des négociations de l’Accord sur
l’agriculture, ce protectionnisme résiduel est désormais légal. Leur usage est
beaucoup plus fréquent dans les pays développés que dans les PED344. Au
regard de telles pratiques, il est important de s’interroger sur la portée réelle
des engagements de consolidation et de réduction des droits de douane. Fort
heureusement, cette pratique devrait disparaître assez rapidement, puisque,
depuis le lancement en 2000 des négociations agricoles, les Membres ont
décidé de s’attaquer à la question des pics tarifaires.
B.
La portée juridique des engagements de consolidation et
de réduction des droits de douane
Les « Modalités » ayant servi de guide à l’élaboration des Listes de concessions
avaient pour objet de « faciliter le processus de vérification qui [a abouti] à
l'établissement des Listes formelles […] annexées au Protocole de l'Uruguay
Round »345.
La question de la portée juridique des engagements de consolidation et de
réduction des droits de douane est résolue dans les Dispositions finales de
l’Accord sur l’agriculture. En effet, l’article 21 alinéa 2 de l’Accord dispose que
« les Annexes du présent accord font partie intégrante de cet accord ». Il s’agit par
conséquent de s’interroger sur la portée juridique de l’Accord sur l’agriculture
340
341
342
343
344
345
90
Ibid., paragraphe 15.voir également LUFF (D), op.cit., p. 221.
Ibid., paragraphe 16.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 165; CHINOTTI (L.), op cit., p. 51.
BUTAULT (J.-P.), Les soutiens à l’agriculture : théorie, histoire, mesure, Editions QUAE, Paris, 2004,
p. 134.
HOEKMAN (B.) et OLARREAGA (M.), «Une proposition pour l’OMC : la super clause de nation plus
favorisée », in Reflets et Perspectives, XLI, 2002/2, p. 81.
« Modalités », Doc.MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, Préambule, alinéa 1.
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
lui-même. À ce sujet, l’article 2 alinéa 2 de l’Accord instituant l’Organisation
Mondiale du Commerce dispose que « les accords et instruments juridiques
connexes repris dans les Annexes 1346, 2 et 3 […] font partie intégrante du présent
accord et sont contraignants pour tous les Membres ». De par cette annexion,
l’Accord sur l’agriculture accède au statut de traité. Le traité est défini par la
Convention de Vienne sur le droit des traités comme tout « accord international
conclu par écrit entre Etats et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans
un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que
soit sa dénomination particulière »347.
La question de la portée juridique des engagements de consolidation et de
réduction des droits de douane – et donc celle de l’Accord sur l’agriculture –
est tranchée en définitive par l’article 26 de la Convention de Vienne sur le
droit des traités qui pose le principe de la pacta sunt servanda. En effet, selon
cette disposition « tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de
bonne foi »348, la bonne foi consistant à « s’abstenir de tout acte visant à réduire à
néant l’objet et le but du traité »349. Cette règle est fermement établie en droit
international. Elle est abondamment commentée par la doctrine350, et confirmée
par une jurisprudence constante351.
La règle de la pacta sunt servanda est pleinement applicable à l’Accord sur
l’agriculture. Les Membres de l’OMC ont donc l’obligation de respecter les
engagements par eux pris dans les Listes d’engagements. Poser la question de
la portée juridique des engagements de consolidation et de réduction des
droits de douane revient alors à poser la question de la valeur juridique des
Listes des Membres, et par conséquent celle du rapport entre ces Listes et
l’Accord sur l’agriculture.
Cette question est résolue par l’application cumulative l’article 21 de
l’Accord sur l’agriculture et de la Note interprétative générale relative à
l’Annexe 1A de l’Accord sur l’OMC. L’article 21 de l’Accord sur l’agriculture
dispose que « les dispositions du GATT de 1994 et des autres Accords commerciaux
multilatéraux figurant à l’Annexe 1A de l’Accord sur l’OMC seront applicables sous
réserve des dispositions du présent accord ».
Quant à la Note interprétative, elle indique qu’« en cas de conflit entre une
disposition de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 et une
disposition d'un autre accord figurant à l'Annexe 1A de l'Accord instituant
346
347
348
349
350
351
L’Annexe 1A contient, entre autres accords, celui sur l’agriculture.
Article 2.1.a) de la Convention de Vienne.
Article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, 23 mai 1969. Entrée en vigueur le 27
janvier 1980. Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1155, p. 331.
Article 18 de la Convention de Vienne.
N’GUYEN (Q. D), op. cit, pp. 218-121.
C.I.J., Différend territorial entre la Libye et le Tchad, Arrêt du 3 février 1994, Réc. pp.19-28 ; C.I.J.,
Gabcikovo- Nagymaros, Arrêt du 25 septembre 1997, Réc., p. 68.
91
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
l'Organisation mondiale du commerce (dénommé dans les accords figurant à
l'Annexe 1A l'"Accord sur l'OMC"), la disposition de l'autre accord prévaudra dans
la limite du conflit ». Notons par ailleurs que l’Accord sur l’agriculture fait
partie de l’Annexe 1A de l’Accord instituant l’OMC, et qu’en vertu de l’article
3.1 de l’Accord sur l’agriculture, les Listes des Membres font partie intégrante
du GATT de 1994. Les deux dispositions précitées tranchent les conflits
éventuels entre l’AsA et le GATT de 1994 au profit de l’AsA. Par conséquent,
les Listes des Membres doivent être conformes à l’AsA. Cette approche est
confirmée par la jurisprudence qui affirme clairement que « conformément à
l’article 21 de l’Accord sur l’agriculture, les dispositions de l’Accord sur l’agriculture
prévalent sur la note de bas de page 1 […] »352. Mieux, l’Organe d’appel ajoute
qu’il ne note « dans l’Accord sur l’agriculture aucune disposition autorisant les
Membres à s’écarter, dans leurs Listes, de leurs obligations au titre de cet accord »353.
L’autre question qui mérite d’être posée est celle de l’interprétation des
Listes des Membres. Le principe de l’interprétation des Liste est posé par
l’Organe d’appel qui rappelle que « les règles applicables pour l’interprétation des
dispositions du GATT de 1994 sont les “règles coutumières d’interprétation du droit
international public” »354. Cette approche découle de l’analyse précédente qui
indiquait que les Listes font partie intégrante du GATT de 1994, donc du traité
instituant l’OMC. L’Organe d’appel a estimé par conséquent que « les
dispositions de la Liste d’un Membre faisant “partie des termes du traité”, elles sont
assujetties aux mêmes règles d’interprétation des traits […] »355.
La position de l’Organe d’appel est constante sur cette question. Dans une
autre affaire qui lui était soumise, il avait déjà estimé que « les concessions
tarifaires reprises dans la liste d’un Membre sont réciproques et résultent d’une
négociation mutuellement avantageuse entre Membres importateurs et Membres
exportateurs. Une liste devient partie intégrante du GATT de 1994 en vertu de
l’article II:7 du GATT de 1994. En conséquence, les concessions reprises dans cette
liste font partie des termes du traité. De ce fait, les seules règles qui peuvent être
appliquées pour interpréter une concession sont les règles générales d’interprétation
des traités énoncées dans la Convention de Vienne »356.
De façon pratique, interpréter la Liste d’un Membre revient à appliquer les
articles 31 à 33 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités. Ainsi,
devront s’appliquer le principe fondamental qui dispose qu’un « traité doit être
interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans
352
353
354
355
356
92
CE-subventions à l'exportation de sucre, WT/DS283/AB/R, 28 avril 2005, paragraphe 222.
Ibid., paragraphe 220.
Ibid., paragraphe 167.
Idem.
CE-Matériels informatiques, WT/DS68/AB/R, 5 juin 1998, paragraphe 84.
Section 1 : Les règles d’accès aux marchés agricoles
leur contexte et à la lumière de son objet et de son but »357, de même que les moyens
complémentaires d’interprétation. L’interprétation ayant pour objet de
rechercher l’intention commune des parties, il devra être tenu compte des
circonstances dans lesquelles le traité a été conclu en tant que moyen
complémentaire d’interprétation au titre de l’article 32 de la Convention de
Vienne358. En tout état de cause, l’interprétation des Listes ne devra pas avoir
pour conséquence de modifier les engagements des Membres au titre de l’AsA.
Cette analyse est confirmée par l’Organe d’appel qui a estimé que dans
l’affaire sucre que « la note de bas de page 1 relative à la section II de la Partie IV de
la Liste des Communautés européennes n'accroît pas ni ne modifie d'une autre
manière les niveaux d'engagement des Communautés européennes spécifiés dans cette
liste »359.
357
358
359
Article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des Traités.
CE-Matériels informatiques, op. cit., paragraphe 92.
CE-Subventions à l'exportation de sucre, WT/DS283/AB/R, 28 avril 2005, paragraphe 346.
93
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
Section 2 : La consécration de la spécificité de
l’agriculture dans le système OMC
L’Accord sur l’agriculture est bien intégré au système juridique de l’OMC et
constitue une prise en compte du particularisme du secteur agricole dans le
commerce multilatéral. Les rapports de cet Accord avec l’Accord SMC et le
GATT de 1994 sont bien clarifiés au point que l’on retient que cette lex specialis
prédomine les deux autres accords. Si plusieurs éléments contribuent à faire de
l’agriculture un secteur particulier à l’OMC, on notera que c’est
essentiellement l’institution d’un système de protection spéciale pour
l’agriculture (§1) ainsi que la mise en place d’un système de contingents
tarifaires (§2).
§1 : L’institution d’un système de protection conditionnelle
pour l’agriculture
La mise en place d’un système de protection spéciale pour l’agriculture est une
conséquence de l’effort de libéralisation du commerce des produits agricoles.
En effet, les Membres craignaient que la tarification des obstacles non tarifaires
n’expose leurs producteurs locaux à une forte et brusque concurrence
extérieure. Ils ont donc prévu la possibilité de se prévaloir d’une clause de
sauvegarde spéciale pour l’agriculture (A). Cette clause n’est pas nouvelle
pour autant. Une disposition similaire existait dans le GATT de 1994. Elle a été
relue et améliorée lors de l’élaboration de l’Accord sur les sauvegardes. Les
relations entre ces trois normes méritent donc d’être explicitées (B).
A. La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture
Les clauses de sauvegarde autorisent un pays importateur à suspendre ses
obligations envers d’autres membres de l'OMC. Ces clauses prennent le plus
souvent la forme de droits additionnels ou des réglementations des
importations qui ne peuvent être imposés que si certaines conditions de fond
sont remplies (1) et si les critères de déclenchement sont respectés (2).
1.
Les conditions de recours à la clause de sauvegarde spéciale
La clause de sauvegarde spéciale trouve son siège légal dans l’article 5 de
l’Accord sur l’agriculture. Il est libellé comme suit :
94
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
« Nonobstant les dispositions du paragraphe 1 b) de l'article II du GATT de
1994, tout Membre pourra recourir aux dispositions des paragraphes 4 et 5 ciaprès en relation avec l'importation d'un produit agricole, pour lequel des
mesures visées au paragraphe 2 de l'article 4 du présent accord ont été converties
en un droit de douane proprement dit et qui est désigné dans sa Liste par le
symbole "SGS" comme faisant l'objet d'une concession pour laquelle les
dispositions du présent article peuvent être invoquées […]»360.
Cette disposition répond à une inquiétude liée à la tarification. L’on
craignait que la suppression des mesures non tarifaires n'entraîne une poussée
des importations qui pénaliserait la production nationale361. L’article 5
constitue une exception à l’article II du GATT de 1994. Effet, cette dernière
disposition consacre l’intangibilité des Listes de concessions tarifaires qui ne
peuvent être modifiées que par le biais de nouvelles négociations.
Dans la pratique, la clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture (ciaprès SGS) permet à un Membre d'augmenter temporairement les droits
applicables à certains produits agricoles au-dessus des niveaux consolidés.
Mais plusieurs conditions sont exigées pour son application. La possibilité de
recourir à la clause est limitée aux droits de douane issus de la tarification et
les produits visés doivent être désignés par le sigle "SGS" dans la Liste du
Membre qui entend invoquer la clause362. Cette condition exclut donc la
possibilité pour les PED de recourir à la clause puisque ces pays ont, dans leur
grande majorité, opté pour des taux plafonds plutôt que de recourir à la
tarification363. Ceci étant, la clause SGS ne peut s’appliquer que si le produit
concerné connaît une baisse des prix à l'importation364 ou une augmentation
significative du volume de ses importations365.
Les conditions nécessaires à l’application de la clause SGS peuvent se
résumer comme suit : i) le produit pour lequel la clause est invoquée doit avoir
été soumis au processus de tarification ; ii) le produit doit être désigné dans la
Liste du membre comme un produit pour lequel il s’est réservé le droit de
recourir à la clause ; iii) et bien entendu, les critères relatifs au seuil de
déclenchement doivent être réunis.
360
361
362
363
364
365
Article 5.1 de l’Accord sur l’agriculture.
SHARMA (R.), Les mesures de protection spéciales, in FAO, Les négociations commerciales
multilatérales sur l’agriculture : manuel de référence II. L’accord sur l’agriculture, FAO, Rome, 2001,
module 6, disponible en ligne : http://www.fao.org/docrep/003/X7353F/x7353f00.HTM ; SHIROTORI (M.),
op. cit., p. 173.
Idem.LUFF (D), op. cit., p. 226 ; DESTA (G. M.), op. cit., p. 86 ; MAMATY (I.), « Les pays africains
et l’Accord sur l’agriculture : quelle place pour le développement durable ? », ITCSD ressource
paper n°3, mars 2002, p. 6.
MAMATY (I.), « Les pays africains et l’Accord sur l’agriculture : quelle place pour le développement
durable ? », ITCSD ressource paper n°3, mars 2002, p. 8.
Article 5.1(b) de l’Accord sur l’agriculture.
Article 5.1(a) de l’Accord sur l’agriculture.
95
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
2.
Les critères de déclenchement de la clause de sauvegarde spéciale
Deux critères de déclenchement sont consacrés dans l’Accord sur l’agriculture.
Le premier est fondé sur le prix alors que le second est fondé sur le volume.
Dans le cas du déclenchement basé sur le prix, la clause de sauvegarde
spéciale peut être invoquée si les prix à l’importation tombent en dessous du
seuil de déclenchement. Le prix de déclenchement est notifié par chaque pays
qui entend faire recours à la clause. Mais dans tous les cas, ce prix de
déclenchement doit être indexé à la valeur unitaire c.a.f. du produit considéré
pendant la période de base (1986-88)366, même si, de façon pratique, ce prix
peut consister en un prix « approprié » eu égard à la qualité du produit et à
son stade de transformation. Le droit additionnel à imposer est alors la
différence entre le prix à l’importation et le prix de déclenchement.
La jurisprudence attache une grande importance au respect des méthodes
de calcul des seuils de déclenchement. Pour ce qui est du seuil basé sur le prix,
l’Organe d’appel a indiqué que « ni le texte ni le contexte de l’article 5.5 de
l’Accord sur l’agriculture ne nous permettent de conclure que les droits additionnels
imposés dans le cadre du mécanisme de sauvegarde spéciale de l’article 5 de l’Accord
sur l’agriculture peuvent être établis suivant n’importe quelle méthode autre qu’une
comparaison du prix c.a.f. de l’expédition avec le prix de déclenchement »367.
Dans l’hypothèse du déclenchement basé sur le volume, la clause de
sauvegarde ne peut être appliquée que si les importations augmentent et
dépassent le niveau de déclenchement. Le calcul du niveau de déclenchement
se base sur trois éléments : i) la quantité moyenne effectivement importée
durant les trois années précédentes ; ii) la part des importations dans la
consommation intérieure ; iii) la variation du volume en chiffre absolu de la
consommation pendant l'année la plus récente pour laquelle des données sont
disponibles368.
Les deux modes de déclenchement ne sont pas cumulatifs. Mais lorsque
l’un de ces seuils est atteint, les Membres sont autorisés à imposer un droit
additionnel sous réserve du respect d’autres conditions qui sont définies aux
paragraphes 2 à 6 de l’article 5. L’on retenir que le recours à la clause SGS est
soumis aux conditions additionnelles suivantes369 : i) le droit additionnel
maximal autorisé n'excédera pas 30 pour cent du droit de douane normal en
vigueur pendant l'année où la clause de sauvegarde spéciale est invoquée370 ;
366
Art. 5.1(b) de l’Accord sur l’agriculture.
367
Communautés Européennes-Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de
Volailles, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998, paragraphe 168 (ci-après CE-
368
369
370
96
Volailles).
SHARMA (R.), op. cit., module 6.
Idem.
Article 5.4 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
ii) le droit additionnel ne pourra être maintenu que jusqu'à la fin de l'année
pendant laquelle il a été imposé371 ; iii) le droit additionnel ne pourra pas être
appliqué aux produits importés dans le cadre des contingents tarifaires372.
La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture fonctionne sur la base
de la transparence. À cet effet, l’Accord sur l’agriculture prévoit que « tout
Membre qui prendra des mesures au titre de l'alinéa 1 a) ci-dessus en informera le
Comité de l'agriculture en lui adressant un avis écrit comprenant les données
pertinentes aussi longtemps à l'avance que cela sera réalisable et, en tout état de cause,
dans les 10 jours à compter de la mise en œuvre de ces mesures »373. Les éventuelles
notifications peuvent être suivies, le cas échéant, de consultations avec les
Membres concernés. Ainsi que l’a indiqué l’Organe d’appel dans l’affaire CEVolailles, en raison de son caractère spécial, la clause de sauvegarde spéciale
doit faire l’objet d’une application limitée374. Cette application stricte de la
clause implique qu’elle soit invoquée dans le respect de l’article XIX du GATT
de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes.
B.
De la relation entre l’article 5 de l’AsA, l’article XIX du
GATT et l’Accord sur les sauvegardes
L’article 5 de l’Accord sur l’agriculture n’est pas la seule clause de sauvegarde
qui existe dans le système GATT/OMC. Outre celle spécifique de l’article 5 de
l’AsA, il y a la clause de l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les
sauvegardes. L’article 5 se distingue de ces deux types de sauvegarde par la
différence de champs et de conditions d’application (1). Outre ces différences,
il convient de relever que la matière est gouvernée par le principe de non
cumul de ces trois types de sauvegarde (2).
1.
Une différence de champs et de conditions d’application
L’article 5 de l’AsA a un champ d’application différent de ceux de l’article XIX
du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes. L’article XIX du GATT
de 1994 est libellé comme suit :
« Si, par suite de l'évolution imprévue des circonstances et par l'effet des
engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'une partie contractante a
assumés en vertu du présent Accord, un produit est importé sur le territoire de
cette partie contractante en quantités tellement accrues et à des conditions telles
qu'il cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux
371
Idem.
372
Article 5.2 de l’Accord sur l’agriculture.
Article 5.7 de l’Accord sur l’agriculture.
CE-Volailles, op. cit., paragraphe 167.
373
374
97
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
de produits similaires ou de produits directement concurrents, cette partie
contractante aura la faculté, en ce qui concerne ce produit, dans la mesure et
pendant le temps qui pourront être nécessaires pour prévenir ou réparer ce
dommage, de suspendre l'engagement en totalité ou en partie, de retirer ou de
modifier la concession »375.
Quant à l’Accord sur les sauvegardes qui vise à établir des règles pour
l’application de l’article XIX376, il dispose qu’« un Membre ne pourra appliquer
une mesure de sauvegarde à l’égard d’un produit que si ce Membre a déterminé,
conformément aux conditions énoncées ci-après, que ce produit est importé sur son
territoire en quantités tellement accrues, dans l’absolu ou par rapport à la production
nationale, et à des conditions telles qu’il cause ou menace de causer un dommage grave
à la branche de production nationale de produits similaires ou directement
concurrents »377.
Il est juste de dire que l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes et l’article
XIX du GATT de 1994 expriment la même idée et posent les mêmes conditions
à l’application des sauvegardes. Ces conditions sont les suivantes : i) il faut un
brusque accroissement des importations ; ii) il faut que ces importations
causent ou menacent de causer un dommage grave à la branche de production
nationale ; iii) il faut que les mesures de sauvegarde soient temporaires.
L’importance des sauvegardes est évidente. Comme le reconnaît l’Organe
d’appel, « une partie de la raison d’être de l’article XIX du GATT de 1994 et de
l’Accord sur les sauvegardes est, sans conteste, de donner à un Membre de l’OMC la
possibilité, alors que les échanges sont libéralisés, de recourir à une mesure corrective
effective dans une situation d’urgence exceptionnelle qui, de l’avis de ce Membre, rend
nécessaire la protection temporaire d’une branche de production nationale »378.
Le Membre qui entend se prévaloir des sauvegardes doit initier une
enquête379 dont l’objectif sera de déterminer si les deux premières conditions
ci-dessus sont remplies380. Ce Membre devra, d’une part, prouver qu’il existe
un dommage ou une menace de dommage et, d’autre part, démontrer
l’existence d’un lien de causalité entre l’accroissement des importations et le
dommage ou menace de dommage381. Lorsque la preuve de ces conditions sera
rapportée, le Membre ne devra appliquer des mesures de sauvegarde que dans
la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter
375
376
377
378
379
380
381
98
Article XIX:1 (a) du GATT de 1994.
Article 1er de l’Accord sur les sauvegardes.
Article 2 de l’Accord sur les sauvegardes.
États-Unis-Mesures de sauvegarde définitives à l'importation de tubes et tuyaux de qualité carbone
soudés, de section circulaire, en provenance de Corée, Rapport de l’Organe d’appel, 15 février 2002,
paragraphe 82 (ci-après États-Unis-Tuyaux De Canalisation).
Article 3 de l’Accord sur les sauvegardes.
Article 4 de l’Accord sur les sauvegardes.
Article 4.2(b) de l’Accord sur les sauvegardes.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
l’ajustement382 et devra par ailleurs choisir les mesures qui conviennent le
mieux pour réaliser ces objectifs383.
La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture se distingue de l’article
XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes sur deux points.
Alors que ces deux dispositions sont d’application générale, l’article 5 de l’AsA
ne peut s’appliquer qu’aux droits issus du processus de tarification initié au
cours du Cycle d’Uruguay. La seconde différence – et c’est de loin la plus
importante – tient au fait que l’application de l’article 5 de l’AsA se démarque
de toute idée de dommage. En effet, l’application de la clause de sauvegarde
spéciale pour l’agriculture ne requiert pas la constatation d’un préjudice ou
d’une menace de préjudice subi par une branche de production nationale384. Le
simple franchissement des seuils de déclenchement suffit. Et pour que cette
différence soit bien perceptible, ces trois sauvegardes ne sont pas cumulables.
2.
Le non cumul de l’article 5 de l’AsA, de l’article XIX du GATT et
de l’Accord sur les sauvegardes
La clause spéciale de sauvegarde pour l’agriculture n’est pas cumulable avec
les mesures de sauvegarde de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur
les sauvegardes. Cette interdiction de cumul trouve son fondement dans
l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que « dans les cas où des
mesures sont prises en conformité avec les paragraphes 1 à 7 ci-dessus, les Membres
s'engagent à ne pas recourir, pour ce qui est de ces mesures, aux dispositions des
paragraphes 1 a) et 3 de l'article XIX du GATT de 1994 ni au paragraphe 2 de l'article
8 de l'Accord sur les sauvegardes »385.
Cette disposition n’appelle pas de commentaires particuliers. Il convient
néanmoins de préciser que l’objectif visé par ce principe est d’éviter que
l’application cumulée de l’article 5 de l’AsA, de l’article XIX du GATT de 1994
et des dispositions de l’Accord sur les sauvegardes ne rende plus difficiles les
conditions d’accès aux marchés des produits agricoles. Ces dispositions
peuvent en effet être détournées à des fins protectionnistes.
§2 : Les contingents tarifaires de l’Accord sur l’agriculture
Il importe de préciser d’emblée que les contingents tarifaires ne sont pas
propres à l’agriculture et existaient sous le GATT de 1947. Ils ont cependant
382
Article 5.1 de l’Accord sur les sauvegardes.
383
Idem.
384
LUFF (D.), op. cit., p. 226.
Article 5.8 de l’Accord sur l’agriculture. LUFF (D.), op. cit. p. 228.
385
99
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
pris une importance particulière dans l’application de l’Accord sur
l’agriculture du fait du processus de conversion des mesures non tarifaires en
droits de douane. Les négociateurs du Cycle d’Uruguay craignaient cependant
que le processus de tarification aboutisse à des droits de douane consolidés
très élevés qui auraient pu empêcher les échanges. Aussi ont-ils jugé nécessaire
d’introduire le concept d’accès courant et d’accès minimum (A) qui devaient
être garantis par des contingents tarifaires386. Le recours aux contingents
tarifaires était intéressant a priori parce qu’ils étaient supposés créer de
nouvelles possibilités d’accès aux marchés. Il était par conséquent important
de réglementer les méthodes d’administration de ces contingents tarifaires (B).
A. Notion et objectif des contingents tarifaires (accès courant
et accès minimum)
Base légale
Les concepts d’accès courant et d’accès minimum trouvent leur siège légal
dans les Listes des Membres lesquels sont annexées à l’Accord sur
l’agriculture. Les engagements d’accès courant et d’accès minimum ont été
élaborés sur la base des « Modalités 387». Ces Modalités prévoient que « les
possibilités d'accès courantes, à des conditions au moins équivalentes aux conditions
existantes, seront maintenues dans le cadre du processus de tarification. Les
possibilités d'accès courantes ne seront pas inférieures aux quantités d'importations
annuelles moyennes pour les années 1986 à 1988 »388. Elles précisent par ailleurs
que « les possibilités d'accès minimales seront mises en œuvre sur la base d'un
contingent tarifaire soumis à un taux faible ou minimal et seront accordées sur une
base NPF »389.
Un parallèle peut donc être fait entre ces engagements d’accès courant et
minimum et l’obligation de tarification des obstacles non tarifaires. En effet,
ces engagements prennent leur source dans l’Annexe 3 des Modalités, et
puisent leur force obligatoire dans l’annexion des Listes des Membres au
Protocole du Cycle d’Uruguay390, et donc de l’article 4.1 de l’Accord sur
l’agriculture.
386
387
388
389
390
100
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., Module 5.
Doc. MTN.GNG/MA/W/24 du 20 décembre 1993.
Ibid., Annexe 3, Section B, paragraphe 11.
Ibid., Annexe 3, Section C, paragraphe 14.
« Modalités », Doc.MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, Préambule, alinéa 1.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
Objectif des engagements d’accès courant et d’accès minimum
La conversion des obstacles non tarifaires en droits de douane a été bien
pensée, mais le résultat auquel l’on est parvenu à l’issue de l’opération n’était
pas toujours satisfaisant. Mais un tel résultat était sans doute prévisible et
expliquerait que les négociateurs du Cycle d’Uruguay aient mis en place des
dispositifs permettant de minimiser les effets de la tarification « trouble »391.
Ces dispositions consistent en la mise en place de contingents tarifaires devant
créer des possibilités d’accès minimal grâce à l’application de droits faibles sur
les produits soumis au processus de tarification. Les Membres devaient donc
prendre l’engagement d’assurer des accès courant et minimum392.
De façon concrète, « l’objectif des possibilités d’accès aux marchés ménagées dans
le cadre des engagements était de faire en sorte que la tarification des obstacles non
tarifaires ne réduise pas le niveau des importations par rapport à la période de base ou,
dans le cas des produits qui n’étaient importés qu’en quantités négligeables durant la
période de base, qu’un accès minimum soit garanti »393. En d’autres termes, il était
question de « garantir qu'en 1995, les possibilités d'accès courant et minimum
représenteraient, au total, au moins 3 pour cent de la consommation de la période de
base, cette part augmentant progressivement pour atteindre 5 pour cent en l'an 2000
(pour les pays développés Membres) ou 2004 (pour les pays en développement
Membres) »394. Il s’agissait donc d'encourager le développement des échanges là
où ils étaient auparavant peu dynamiques ou quasi-inexistants, mais aussi de
garantir le maintien des arrangements d'accès existants395. Pour la mise en
œuvre pratique de ces engagements, les Membres intéressés ont dû fixer des
contingents tarifaires de telle sorte que les importations réalisées dans la limite
de ces contingents soient soumis à des droits de douane moins élevés que les
droits consolidés.
Un bilan de mise en œuvre a permis de noter qu’à la date de Février 2000,
trente-sept pays Membres de l’OMC avaient inscrit dans leurs Listes des
engagements en matière de contingents tarifaires pour un total de 1371
produits396. Le taux de remplissage reste cependant très faible. Les contingents
tarifaires ont donc été sous-utilisés. Pays importateurs et exportateurs se
renvoient mutuellement la responsabilité de cette situation. De façon constante
cependant, sont mis en cause les modes d’administration des contingents
tarifaires.
391
392
393
394
395
396
DESTA (G. M.), op. cit., p. 76.
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 21.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 169.
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., module 5.
Idem.
Source : site internet de l’OMC : www.wto.org.
101
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
B.
Les méthodes d’administration des contingents tarifaires
Plusieurs méthodes peuvent être utilisées pour administrer les contingents
tarifaires (1). L’Accord sur l’agriculture n’a pas opéré un choix de sorte que les
Membres restent libres de recourir à la méthode qui leur convient le mieux.
Nonobstant l’existence d’une diversité de méthode, certaines règles de base
leur sont communes et devraient recevoir une application stricte (2).
1.
Les principales catégories de méthodes d’administration des
contingents tarifaires
Les contingents tarifaires sont un outil de politique commerciale dont la
définition nécessite la prise en compte de trois éléments : i) un contingent
d’importation, ii) un tarif intra contingent et iii) un tarif hors contingent.
L’association des deux premiers éléments permet de déterminer le niveau de
l’accès aux marchés que le pays consent à donner à un produit. De manière
générale, le tarif hors contingent est fixé à un niveau élevé de sorte à limiter les
importations. À la différence des tarifs simples qui peuvent empêcher toute
importation si le niveau est élevé, le système de contingent tarifaire assure la
transparence, la prévisibilité, la stabilité397. Pour atteindre ces objectifs, ces
contingents devraient être administrés de sorte à endiguer le problème de leur
sous-utilisation. C’est justement le mode d’administration de ces contingents
tarifaires qui pose problème.
L’Accord sur l’agriculture est muet398 sur le sujet, ce qui justifie que la
pratique ait élaboré plusieurs méthodes d’administration des contingents
tarifaires. Il s’agit399 notamment de la méthode :
-
des "tarifs appliqués" 400 ;
-
"du premier arrivé-premier servi" ;
-
"des licences sur demande" ;
-
"la vente des contingents aux enchères" ;
-
des "attributions des contingents aux importateurs historiques" ;
-
des "attributions des contingents à des entreprises commerciales
d’État" ;
397
398
399
400
102
Office Canadien de Commercialisation des œufs, Les négociations de l’OMC sur l’agriculture : vers
un équilibre entre les politiques publiques et la libéralisation du commerce. Un point de vue
canadien, Document de discussion, Mai 2004, p. 6.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 171.
Étude informelle faite par l’OMC pour le processus d’analyse et d’échange d’information, citée in
SHIROTORI (M), op. cit., p. 170.
C’est-à-dire que les importations sont admises au taux sous contingent ou à un taux inférieur et
qu’il n’y a pas de limite quantitative.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
-
des "attributions des contingents à des groupes ou associations de
producteurs ; et
-
des méthodes mixtes"401.
L’administration des contingents tarifaires est un sujet d’une grande
technicité. Il est par conséquent difficile de dire si telles méthodes sont
meilleures à telles autres méthodes. Par contre, il est bien plus simple de
constater que chaque méthode a ses avantages et ses inconvénients. Sur cette
base, les différentes méthodes d’administration des contingents tarifaires
peuvent être regroupées en trois catégories402 :
La méthode reposant sur des règles préétablies
Cette catégorie comprend :
-
la méthode du premier arrivé-premier servi : cette méthode a l’avantage
d’être simple et d’être en principe non discriminatoire. Elle permet par
conséquent à de nouveaux exportateurs de concurrencer les anciens
fournisseurs et ce, sur une base d’égalité. En cas de niveau faible des
volumes disponibles, cette méthode peut s’avérer inappropriée ;
-
la méthode fondée sur les transactions historiques : cette méthode peut
permettre de maintenir des liens commerciaux antérieurement établis
ainsi que des arrangements d’accès courant. Elle est en particulier
importante pour les PED qui ont le plus souvent accès aux marchés des
pays développés en considération de liens historiques. Elle a par contre
l’inconvénient de ne pas permettre une concurrence entre les différents
pays fournisseurs ;
-
la méthode du tirage au sort : elle a l’avantage de la simplicité, mais se
singularise par son manque de transparence qui peut favoriser les
pratiques discriminatoires.
Les méthodes fondées sur le marché
Cette catégorie comprend essentiellement la méthode de la vente aux enchères.
Elle est à peu de chose près, similaire à la méthode du tirage au sort et peut
impliquer les mêmes avantages et inconvénients.
401
402
Prend en compte la catégorie « autres » pour toutes les méthodes qui ne peuvent pas vraiment se
classer dans l’une des catégories ci-dessus.
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., Module 5.
103
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
Les méthodes basées sur des procédures administratives
Cette catégorie comprend les méthodes d’allocation des contingents à des
entreprises d’État, à des organisations de producteurs ou à des industriels. La
prise de décision en l’espèce est basée sur des considérations administratives
et non commerciales. De telles méthodes peuvent aboutir à une sousutilisation des contingents.
Dans l’ensemble, il semble que la méthode la plus critiquée est celle qui
consiste en l’allocation des quotas à des associations de producteurs
nationaux, car elles peuvent contrôler la quantité ou le prix des produits
importés dans le cadre des contingents. Par contre la mise aux enchères des
contingents est perçue comme étant la méthode pour laquelle la concurrence
fonctionne le mieux403.
2.
La règle de l’administration non discriminatoire des contingents
tarifaires
Dans le silence de l’Accord sur l’agriculture, la question se pose de savoir
quelles méthodes d’attribution des contingents devraient ou ne devraient pas
être autorisées. Dans la pratique, chaque Membre est libre d’adopter la
méthode qui lui convient le mieux, sous réserve qu’elle soit ultérieurement
condamnée par l’ORD. Au regard de cette relative liberté dans le choix de la
méthode, la question qu’il conviendrait de poser est celle de savoir quelles sont
les règles de base qui devront s’appliquer à l’octroi des contingents,
indifféremment de la méthode choisie.
À ce sujet, seuls l’article XIII du GATT de 1994 et, dans une certaine
mesure, l’Accord sur les licences, s’appliquent. L’article XIII est libellé comme
suit :
« aucune prohibition ou restriction ne sera appliquée par une partie contractante
à l'importation d'un produit originaire du territoire d'une autre partie
contractante ou à l'exportation d'un produit destiné au territoire d'une autre
partie contractante, à moins que des prohibitions ou des restrictions semblables
ne soient appliquées à l'importation du produit similaire originaire de tout pays
tiers ou à l'exportation du produit similaire à destination de tout pays tiers »404.
L’article XIII ajoute que « dans l'application des restrictions à l'importation
d'un produit quelconque, les parties contractantes s'efforceront de parvenir à une
répartition du commerce de ce produit se rapprochant dans toute la mesure du possible
403
404
104
TANGERMANN (S.), op. cit. p. 22.
Article XIII:1 du GATT de 1994.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
de celle que, en l'absence de ces restrictions, les diverses parties contractantes seraient
en droit d'attendre […] »405.
L’article XIII pose le principe de l’application non discriminatoire des
contingents tarifaires. En tant que directive générale, il permet de tirer les
critères et principes406 suivants qui doivent gouverner la matière :
-
le caractère non discriminatoire de la méthode, c'est-à-dire les
possibilités d'accès égales pour tous les exportateurs potentiels407 ;
-
la transparence, la prévisibilité et la sécurité du mécanisme408 ;
-
les taux de remplissage passés et les raisons de la non-atteinte ou du
dépassement des contingents ;
-
la facilité d'administration et le coût de la mise en œuvre de la
méthode ; et
-
la possibilité de renforcer la compétitivité du commerce409.
La jurisprudence a confirmé le principe de l’application non
discriminatoire des contingents tarifaires. Dans l’affaire CE-Bananes III,
l’Organe d’appel donne une interprétation de l’article XIII du GATT de 1994,
et indique que « l’aspect essentiel des obligations de non-discrimination est que des
produits similaires doivent être traités de la même manière, quelle que soit leur
origine »410. Sur cette base, il a estimé que « lorsque ce principe de nondiscrimination est appliqué à l’attribution de parts du contingent tarifaire aux
Membres n’ayant pas un intérêt substantiel, il est évident qu’un Membre ne peut pas,
que ce soit par voie d’accord ou d’affectation, attribuer des parts du contingent
tarifaire à certains Membres n’ayant pas un intérêt substantiel sans en attribuer aux
autres Membres qui eux non plus n’ont pas un intérêt substantiel »411.
Après la période de mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture, quel bilan
peut-on faire de l’utilisation de ces contingents tarifaires ? Ont-ils créé de
nouvelles possibilités d’accès aux marchés ? Un tel bilan est difficile à faire,
mais la confrontation des différentes positions des Membres permet de dire
qu’il est mitigé. D’après les différentes notifications des pays Membres au
Comité de l’agriculture de l’OMC, les contingents tarifaires ont été parfois
sous-utilisés, et le taux de remplissage était de 65 pour cent en 1995, 63 pour
405
406
407
408
409
410
411
Article XIII:2 du GATT de 1994.
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., Module 5.
Article XIII:1 du GATT de 1994.
Article XIII:2, 3 et 4 du GATT de 1994.
Article XIII:2(d) du GATT de 1994.
Communautés Européennes-Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des
bananes, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS27/AB/R, 9 septembre 1997, paragraphe 161 (ci-après
CE-Bananes III).
CE-Bananes III, op. cit., paragraphe 190.
105
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
cent en 1996 et 46 pour cent en 1997412. En somme, les taux de remplissage des
contingents tarifaires sont faibles. Cette situation est due à la manière dont les
Membres gèrent leurs contingents tarifaires. Sur cette question, l’Acte final du
Cycle d’Uruguay présentait déjà une insuffisance. Il stipulait en effet que des
possibilités d’accès minimum aux marchés devaient être offertes sur la base
d’un contingent tarifaire avec un taux de droits faible ou minime413.
Malheureusement aucune disposition ne dit ce que c’est qu’un « droit faible ou
minime », et aucun droit maximum n’est fixé. Chaque pays était par
conséquent libre de déterminer son droit faible ou minime. Dans ces
circonstances, il n’est pas étonnant que les possibilités d’accès courant et
minimum que les contingents tarifaires devaient assurer soient restées en deçà
des attentes. Au regard du bilan quelque peu mitigé de l’utilisation des
contingents tarifaires, l’on peut d’ores et déjà dire qu’ils occuperont une
grande place dans les discussions du Cycle de Doha. L’on s’interrogera sans
doute sur leur pertinence et sur la nécessité de les maintenir.
§3 : Régime juridique des produits agricoles : bilan des
La « dirty tariffication »
L’objectif de la tarification, ainsi que nous l’avons déjà mentionné, était de
transformer les obstacles non tarifaires en droits de douane. Ces droits
devaient assurer le même niveau de protection que les obstacles qu’ils
remplaçaient. Pour encadrer cette opération, une méthode de tarification a été
adoptée. Cette précaution ne semble pas avoir été suffisante. En effet, si les
prix et la période de référence ont été déterminés d’accord partie dans les
« Modalités », il revenait à chaque État de procéder à la conversion des
barrières non tarifaires en droits de douane414. Par conséquent, certains des
États « qui ont pratiqué la tarification se sont arrangés pour calculer des équivalents
tarifaires qui entraînaient une protection encore plus forte que celle assurée par les
obstacles non tarifaires antérieurs »415. En d’autres termes, la tarification a été
biaisée en faveur de la protection416.
412
413
414
415
416
106
Statistiques citées in SHIROTORI (M.), op. cit., p. 169.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 172.
DESTA (G. M.), op. cit., p. 75.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 165.
DE MELO (J.) et GRETHER (J.-M.), Commerce international : théories et applications, Bruxelles, De
Boeck Université, 1ère éd., 1997, p. 482.
Section 2 : La consécration de la spécificité de l ‘agriculture dans le système OMC
Les Membres de l’OMC ont entamé la « libéralisation »417 de leur secteur
agricole avec prudence. Cette démarche les a conduits, dans la plupart des cas,
à surestimer les équivalents tarifaires. Certains auteurs ont repris les calculs
des équivalents tarifaires sur la base des prix de la période 1986-1988 et les ont
comparés aux valeurs déclarées dans les Listes officielles418. Cet exercice fait
apparaître une nette différence entre les équivalents tarifaires officiels et ceux
calculés par ces auteurs. Les suspicions de « dirty tariffication » ou tarification
« trouble » sont donc fondées, en particulier pour les produits dits sensibles.
Ces auteurs poussent la comparaison plus loin et trouvent que la surestimation
des équivalents tarifaires a été la plus importante dans les pays de
l’Association Européenne de Libre-échange (AELE), et, à titre indicatif,
dépassent 200 pour cent en Suisse et en Norvège pour la viande de bœuf et les
produits laitiers419. Au regard du niveau élevé des droits de douane auxquels
l’on est parvenu à la suite de l’opération de tarification, il était important que
les Membres de l’OMC prennent l’engagement de consolider lesdits droits et
de les réduire.
Régime juridique particulier
En matière d’accès aux marchés, il existe formellement un régime juridique
particulier pour le commerce des produits agricoles. En effet, les nouvelles
règles ne soumettent pas l’agriculture aux mêmes règles que les produits
industriels. Elles élaborent tout un régime juridique qui trouve son fondement
dans l’article 4 de l’Accord sur l’agriculture et dans les Listes d’engagements
des Membres de l’OMC. Si le Cycle d’Uruguay avait pour objectif de
réintégrer l’agriculture dans le système commercial multilatéral et de lui
administrer les règles des produits industriels, le constat est que cet objectif
n’est point atteint. Comme le soutient TANGERMANN, « sous le cadre légal de
l’OMC, l’agriculture est maintenant un cas beaucoup plus particulier qu’il ne l’a
jamais été sous le GATT de 1947 »420.
La situation de l’agriculture à l’OMC relève d’un paradoxe. L’objectif de la
négociation d’un Accord sur l’agriculture était de lutter contre le
protectionnisme par l’élimination des barrières non tarifaires. Les
engagements que les Membres de l’OMC ont pris dans ce sens ont certes
amélioré la transparence et la prévisibilité des politiques agricoles, « mais selon
417
418
419
420
Il convient de préciser que ni les documents de discussion du Cycle d’Uruguay ni l’Accord sur
l’agriculture n’indiquent cet objectif de « libéralisation ». Cependant, il est question, en matière
d’agriculture, de rendre les marchés plus libres et transparents. Au regard de cet objectif, il n’est
pas injuste de dire que le but de l’Accord sur l’agriculture est de libéraliser le secteur agricole. L’AsA
fait allusion à la libéralisation à l’alinéa 5 de son préambule consacré à la situation particulière des
PED.
DE MELO (J.) et GRETHER (J.-M.), op. cit., p. 483.
Idem.
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 18.
107
Chapitre 1 : Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux marchés
diverses analyses de la structure tarifaire mise en place après le Cycle d’Uruguay, les
effets de l’Accord en ce qui concerne l’amélioration effective des conditions d’accès aux
marchés ont été très limités »421. Pour l’instant, ce régime juridique actuel de
l’agriculture est certes dérogatoire de celui des produits industriels, mais il
s’analyse surtout comme un premier pas dans la libéralisation du secteur
agricole.
421
108
SHIROTORI (M.), op. cit., p 164.
Chapitre 2
La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
Réglementer les subventions est une entreprise délicate parce que l’opération
reviendrait à toucher à un des moyens d’intervention des États. La place des
subventions dans les politiques interventionnistes varient énormément d’un
état à un autre. Les raisons qui sous-tendent de telles politiques sont bien
souvent les mêmes. Entre autres objectifs, les subventions peuvent viser la
régulation de l’économie nationale, ou la promotion de certaines politiques
nationales spécifiques. La discussion a parfois été menée sur la question de
l’efficacité économique des subventions. Ce que l’on peut retenir, c’est que, en
fonction des objectifs visés, certaines subventions sont justifiées alors que
d’autres faussent dangereusement le jeu de la concurrence. En la matière, une
appréciation casuistique s’impose.
La règlementation des subventions dans le cadre du système commercial
multilatéral reflète cette approche. On note ainsi que les subventions n’étaient
pas interdites dans le GATT de 1947 qui ne lui consacrait qu’une seule
disposition422. Cette disposition ne prescrivait pas d’obligation en matière de
subvention à l’exception de celle de notification et de consultation. S’agissant
particulièrement des subventions agricoles, il faut attendre 1955 pour qu’un
amendement de l’article XVI les prenne en compte. La section B de l’article
XVI est alors consacrée à l’agriculture. Elle institue une autorisation
conditionnelle des subventions agricoles.
Cette règlementation légère a permis aux Parties contractantes du GATT
de 1947 d’octroyer des subventions agricoles, entraînant une surproduction et
de nombreux litiges dans le commerce international. Cette situation a justifié
que la question des subventions agricoles soit prise en compte dans les
discussions du Cycle d’Uruguay. La règlementation des subventions dans
l’AsA est bicéphale. Il y a d’une part les règles de l’Accord sur les subventions
et les mesures compensatoires (ci-après Accord SMC) qui constituent le régime
juridique général des subventions (Section 1). À côté de ce régime, l’Accord
sur l’agriculture issu de ce Cycle a consacré des règles plus strictes aux
subventions (Section 2).
422
Article XVI, GATT de 1947.
109
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l‘OMC
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les
mesures compensatoires
On se rappelle que la question des subventions était déjà traitée par le GATT
de 1947, même si les dispositions consacrées au problème étaient quelque peu
dérisoires au regard de l'importance du sujet. À titre illustratif, il a été
reproché au GATT de 1947 de ne pas donner de définitions de certains termes
qui sont le fondement-même de toute tentative de réglementation des
subventions. C'est justement en remédiant à ces insuffisances et en donnant
des définitions aux concepts clef que l'Accord SMC apporte une plus-value
intéressante ainsi que « des précisions bienvenues de nature à réduire les
contentieux »423. Ainsi, des termes comme "subvention", "préjudice grave",
"branche de production" sont définies. L'Accord SMC a classé les subventions
en différentes catégories et les a soumis à des régimes différents selon leur
degré de nocivité. En somme, cet Accord contribue de façon considérable à
l'appréhension de la notion-même de subvention et de ses règles de base (§1).
La discipline des subventions ne se limite pas à la réglementation du
recours aux aides publiques. Tout comme en matière de dumping, le Membre
qui s'estime victime des effets des subventions allouées par un autre Membre
peut faire recours aux contre-mesures. Une autre injustice serait cependant
cautionnée s'il était laissé libre champ à la victime de décider, entre autres
choses, du niveau de protection nécessaire. C'est pourquoi, à la suite du GATT
de 1947 dont il précise à l'occasion certaines dispositions424, l'Accord SMC
détermine toute une procédure d'enquête qui se doit d'être impartiale et
objective, permettant à la victime d'avoir recours à des mesures
compensatoires (§2).
§1 : Règles de base et définition
La précision de la notion de subvention est l'un des grands apports de l'Accord
SMC. Cet apport est d'autant plus appréciable que c'est la toute première fois,
dans l'histoire du système commercial multilatéral, qu'une définition du terme
"subvention" est donnée, définition utile aussi bien dans la détermination des
subventions que dans la détermination d'éventuelles mesures compensatoires.
Pour plus de clarté, il a fallu préciser l'ensemble des éléments de définition de
la subvention (A). Mais la démarche ne s'arrête pas là. Une bonne définition
423
424
110
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 201.
Article VI du GATT sur les droits antidumping et les droits compensateurs.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
permet également, de façon plus indirecte et accessoire cette fois, de distinguer
les subventions selon leur degré de dangerosité. Et cette classification des
subventions (B) vient parachever l'œuvre de définition entreprise par l'Accord
SMC.
A. Les éléments de définition de la subvention
La construction de la définition de subvention se fait autour de quelques
concepts clef. On ne peut parler de subvention que lorsqu'il existe une
contribution financière émanant des pouvoirs publics (1) conférant certains
avantages. Mais l'Accord SMC ne trouvera à s'appliquer que s'il est prouvé
l'existence d'une subvention spécifique (2).
1.
Contribution financière des pouvoirs publics et avantages
conférés
La contribution financière des pouvoirs publics est l'un des éléments
importants de la définition de "subvention". D'entrée de jeu, l'Accord précise425
à son article 1er qu'il y a subvention,
a.1. s'il y a une contribution financière des pouvoirs publics ou de tout
organisme public du ressort territorial d'un Membre (dénommés dans le
présent accord les "pouvoirs publics"), c'est-à-dire dans les cas où :
425
i)
une pratique des pouvoirs publics comporte un transfert
direct de fonds (par exemple, sous forme de dons, prêts et
participation au capital social) ou des transferts directs
potentiels de fonds ou de passif (par exemple, des garanties
de prêts) ;
ii)
des recettes publiques normalement exigibles sont
abandonnées ou ne sont pas perçues (par exemple, dans le
cas des incitations fiscales telles que les crédits d'impôts) ;
iii)
les pouvoirs publics fournissent des biens ou des services
autres qu'une infrastructure générale, ou achètent des
biens ;
iv)
les pouvoirs publics font des versements à un mécanisme
de financement, ou chargent un organisme privé d'exécuter
une ou plusieurs fonctions des types énumérés aux alinéas
i) à iii) qui sont normalement de leur ressort, ou lui
ordonnent de le faire, la pratique suivie ne différant pas
Article 1.1 de l'Accord SMC in OMC (2003), p. 260.
111
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
véritablement de la pratique normale des pouvoirs publics ;
ou
a.2. s'il y a une forme quelconque de soutien des revenus ou des prix au
sens de l'article XVI du GATT de 1994 ; et
b. si un avantage est conféré.
Il ressort de cet article plusieurs points qui méritent que l'on s'y arrête.
Pouvoirs publics
Dans l'approche classique, on entend par "pouvoirs publics", « toutes les
autorités publiques »426, c'est-à-dire l'ensemble des organismes publics qui
contribuent à exercer l'autorité de l'Etat. Il doit s'agir alors de l'Etat et/ou de
ses démembrements427. Dans son approche, l'Accord SMC inclut dans
"pouvoirs publics" les organismes privés, à condition qu'ils soient chargés
d'exécuter une mission qui incombe normalement aux "pouvoirs publics"428.
Cette définition large donnée par l'Accord est intéressante et met en exergue la
volonté d'optimiser les contrôles sur l'allocation de subventions. Ainsi, un Etat
ne peut pas contourner les règles sur les subventions en octroyant des
subventions sous le couvert d'organismes privés.
La contribution financière
Il s'agit ensuite de la notion même de "contribution financière". Elle peut
revêtir des formes multiples, mais on retiendra surtout qu'elle peut être directe
ou indirecte comme le reconnaît le Groupe spécial dans l'affaire Brésil-aéronefs
lorsqu'il note que d'après l'Article 1.1.i) « une subvention existe si une pratique des
pouvoirs publics comporte un transfert direct de fonds ou un transfert direct potentiel
de fonds et pas seulement lorsque les pouvoirs publics effectuent réellement ce transfert
ou ce transfert potentiel »429. S'il n'y a pas matière à débats en ce qui concerne les
contributions financières directes, il convient cependant de préciser la nature
des contributions indirectes. Quelques exemples sont donnés par l'Accord, et
on peut retenir, entre autres, les crédits d'impôts430. Mais entre les "recettes
publiques normalement exigibles […] abandonnées" et autres "obligations" la
distinction n'est pas toujours évidente. C'est pourquoi il n'est pas superflu de
préciser que « l'exonération, en faveur d'un produit importé, des droits ou taxes qui
426
427
428
429
430
112
CORNU (G.), Vocabulaire juridique, Paris, 3è éd., PUF, 2002, p. 668.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 202.
Article 1.1, iv).
Brésil-Programme de financement des exportations pour les aéronefs (ci-après Brésil- Aéronefs),
Rapport du groupe spécial, WT/DS46/R, paragraphe 7.13 ; Voir également, Vermulst EdwinGraafsma Folkert, WTO Disputes : Anti-dumping, Subsidies and Safeguards, Comeron May Editions,
London 2002, p. 283.
Article 1.1 ii).
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
frappent le produit similaire lorsque celui-ci est destiné à la consommation intérieure,
ou la remise de ces droits ou taxes à concurrence des montants dus ou versés, ne seront
pas considérés comme une subvention »431.
Il y a aussi "contribution financière" lorsque les pouvoirs publics
fournissent des biens ou des services autres qu'une infrastructure générale, ou
achètent des biens. L'interprétation du terme "bien" peut poser quelques
difficultés et ce fut le cas dans l'affaire États-Unis-Bois d'œuvre résineux432. Dans
cette affaire, alors que le Groupe spécial a estimé que le terme "bien" englobe
les "biens corporels ou meubles autres que l'argent", le Canada soutenait que
ce terme devrait se limiter aux « biens échangeables faisant effectivement l'objet ou
pouvant faire l'objet d'une classification tarifaire »433. L'Organe d'appel a rejeté les
arguments du Canada et a affirmé que les "arbres sur pied, non abattus" sont
des biens aux termes de l'article 1.1iii)434. Il a précisé aussi le sens du terme
"fournir" et a confirmé au passage que la mise à disposition de bois sur pied
aux exploitants forestiers est constitutive d'une contribution financière435.
La contribution financière peut prendre une forme plus subtile et plus
difficile à détecter. Il s'agit de la manœuvre qui consisterait pour les pouvoirs
publics à verser de l'argent à un organisme privé qui aura alors la charge de
subventionner des entreprises, exécutant ainsi une mission qui relève de la
compétence des pouvoirs publics. Ce moyen de contournement a été anticipé
par l'Accord qui propose une excellente parade à travers la définition large
qu'il donne de "pouvoirs publics"436. L'imbrication du GATT à l'Accord SMC
est ici remarquable avec une référence explicite à l'article XVI:4. On retiendra
pour l'instant que le "soutien de revenus et des prix" n'est point l'élément
central quand il s'agit de savoir s'il y a ou non subvention. Le repère reste le
bénéfice conféré.
Avantage conféré
Aux termes de l'article 1.1.b), il ne saurait y avoir subvention que si un
avantage est conféré, faisant de "l'avantage conféré" un élément
incontournable dans la détermination de l'existence d'une subvention. Une
définition de ce terme semble indispensable. Dans l'Affaire Brésil-Aéronefs, le
Groupe spécial a estimé qu'une « contribution financière ne confère un "benefit",
c'est-à-dire un avantage, que si elle est fournie à des conditions plus favorables que
431
Voir notes sous l'article 1.1 ii).
432
Etats-Unis-Détermination finale en matière de droits compensateurs concernant certains bois
d'œuvre résineux en provenance du Canada, WT/DS257/R du 29 août 2003 et WT/DS257/AB/R du
19 janvier 2004 (ci-après Etats-Unis-Bois d'œuvre résineux).
Ibid.,WT/DS257AB/R, paragraphe 43.
Ibid., paragraphe 67.
Ibid., paragraphe 76.
Brésil-Aéronefs, WT/DS46/R, op. cit., paragraphe 7.12
433
434
435
436
113
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
celles que le bénéficiaire aurait trouvées sur le marché »437, position que l'Organe
d'appel confirmera à son tour438 en précisant toutefois que « le marché constitue
une bonne base de comparaison lorsqu'on détermine si un "avantage" a été
"conféré" »439. Il ne faut donc pas, contrairement à ce qu’a soutenu le Canada,
se focaliser sur les pouvoirs publics, donneurs de contributions financières,
mais sur le bénéficiaire. Il ne peut donc y avoir avantage conféré que si « une
personne, juridique ou morale, ou un groupe de personnes, a en fait reçu quelque
chose »440. L'Organe d'appel se réfère à l'article 14 de l'Accord SMC sur les
"droits compensatoires" pour conclure définitivement que la détermination de
l'avantage conféré doit se faire par référence au bénéficiaire. Tous ces éléments
de définition de la subvention ne suffisent pas à inclure la matière dans le
champ d'application de l'Accord SMC. Pour qu'il en soit ainsi, il faut que la
subvention soit spécifique.
2.
Le critère de la "spécificité"
L'Accord SMC, de par sa clarté, est le fruit d'une ingénierie juridique qui se
détache de toutes autres réglementations sur la question des subventions. Mais
cette belle œuvre resterait sans application concrète chaque fois que sera en
cause une "contribution financière", conférant un "avantage", mais non
spécifique. En effet, selon l'article 2 de l'Accord SMC, seule la subvention
spécifique serait prise en compte. Cette disposition donne quelques principes
ou indices qui doivent être pris en compte dans la détermination de ce qui est
spécifique. Ainsi, il y a subvention spécifique lorsque l'autorité qui accorde la
subvention ou la législation qui lui en donne compétence « limite expressément à
certaines entreprises la possibilité de bénéficier de la subvention »441. Est également
considérée comme spécifique toute subvention accordée à des entreprises qui
exercent à l'intérieur d'un espace géographique déterminé et dans lequel
l'autorité donatrice a compétence442. Par contre, il n'y a pas de spécificité si
l'octroi de la subvention est subordonné à des critères ou conditions objectives
clairement inscrites dans la législation, mettant toutes les entreprises
concernées sur un pied d'égalité443. Une certitude existe cependant pour les
subventions à l'exportation qui sont automatiquement considérées comme
spécifiques444.
437
438
439
440
441
442
443
444
114
Canada-Aéronefs, WT/DS70/R, paragraphe 9.112.
Brésil-Aéronefs, WT/DS70AB/R, op. cit., paragraphe 154.
Idem.
Idem.
Article
Article
Article
Article
2. 1. a) de l'Accord SMC.
2.2 de l'Accord SMC.
2.1 b) de l'Accord SMC.
2.4 de l'Accord SMC.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
Mais pourquoi une obligation de spécificité dans la réglementation des
subventions ? À ce sujet, le Groupe spécial dans l'affaire États-Unis-Restrictions
à l'exportation explique qu'il est « clair que l'objet et le but de l'accord445 sont de
soumettre à des disciplines les subventions qui faussent les échanges, cet objet et ce but
ne peuvent que concerner les "subventions" telles qu'elles sont définies dans l'Accord.
Cette définition, qui inclut les notions de "contribution financière", "avantage" et
"spécificité", a été dans un but exprès de faire en sorte que les interventions des
pouvoirs publics sur le marché n'entrent pas toutes dans le champ d'application de
l'Accord »446. Cette préoccupation est justifiée car il serait sans doute dangereux
de priver des Membres de toute marge de manœuvre dans l’octroi des
subventions. Pour cette raison, l'introduction dans l'Accord du concept de
"spécificité" est fort utile.
On peut toutefois faire à l'Accord SMC le même reproche qui a été fait au
GATT relativement à la définition des concepts clefs que sont la "subvention"
et le "préjudice grave" par exemple. On peut s'étonner, en effet, que l'Accord
ne donne aucune définition d'un concept aussi important que celui de la
"spécificité", même s'il dote par ailleurs le terme "branche de production" d'une
définition intéressante447. Le concept de la spécificité préoccupe depuis de
longues années déjà les acteurs du commerce international et notamment les
Parties contractantes du GATT qui avaient pris conscience que « le concept de la
spécificité est un des éléments clés de l'Accord sur les subventions et les mesures
compensatoires de l'OMC. Il est généralement reconnu depuis maintenant près de 20
ans que ce concept important mériterait d'être précisé pour ce qui est de son
application »448.
Au regard de l'Accord SMC, trois principaux concepts peuvent donc poser
problème. Comme l’a soutenu le Canada, « l'expression "entreprise ou…branche
de production ou … groupe d'entreprises ou de branche de production" pour lesquels
la spécificité doit être établie, correspond à un champ d'analyse vaste. Pourtant, il n'y
a pas d'indication claire dans l'Accord SMC sur le sens des termes "entreprise" et
"branche de production", ni sur les façons dont les différents groupements sont
délimités »449. Si l'on peut partager le point de vue du Canada en ce qui
concerne les expressions "entreprise" et "spécificité", tel n'est pas le cas pour la
"branche de production" puisque l'Accord prévoit que la branche de
production nationale est « l'ensemble des producteurs nationaux de produits
445
446
447
448
449
Accord SMC.
Etats-Unis-Mesures traitant les restrictions à l'exportation comme les subventions, Rapport du
groupe spécial, WT/DS194/R, 23 août 2001, paragraphe 8.63.
Article 16.1 Accord SMC.
Voir Doc. JOB (04)/54, communication du Canada du 21 mai 2004 sur la spécificité ; Voir également
le "Projet de directives pour l'application du concept de spécificité dans le calcul du montant d'une
subvention autre qu'une subvention à l'exportation", Doc. SCM/W/89 du 25 avril 1985.
Idem.
115
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
similaires […] constitu[ant] une proportion majeure de la production nationale de ces
produits »450.
Et pourtant, nonobstant les dispositions de l'article 16.1, la jurisprudence
semble être de l'avis du Canada et un Groupe spécial a reconnu que « l'Accord
SMC ne définit pas ce qu'est une "branche de production" et ne comporte aucune
autre règle permettant de savoir quelles entreprises pourraient être considérées comme
formant une branche de production aux fins de l'article 2 de l'Accord SMC ni
concernant la question de savoir si un groupe de branches de production doit produire
certains produits similaires pour être considéré comme un "groupe" »451. Alors que
l'on croyait, en ce qui concerne cette expression, obtenir de l'Article 16.1 un
éclairage intéressant, le Groupe spécial vient jeter un flou et ramener la
"branche de production" au même degré d'incertitude que les expressions
"entreprise" et "spécificité". Qu'à cela ne tienne, des initiatives sont prises çà et
là pour apporter un éclairage à ces termes. Le Canada propose par exemple
que l'article 2.4 soit amendé et soit réécrit comme suit : « toute détermination de
spécificité en vertu des dispositions du présent article se fera conformément à la
classification internationale type par industrie et sera clairement étayée par des
éléments de preuve positifs »452. L'avantage de cet amendement serait de faire un
renvoi exprès à la Classification Internationale Type par Industrie de toutes les
branches d’activités économiques (CITI)453 qui est largement reconnue au plan
international et qui est déjà utilisée par l'OMC pour l'établissement des
statistiques du commerce mondial. Elle permettrait alors d'asseoir un
consensus ou du moins des indices intéressants sur le sens à donner aux
termes "entreprise" et "branche de production", car « elle constitue
l’interprétation internationale la plus utilisée des concepts de "branche de production"
et d'"entreprise" »454. Tentant de donner un sens à la CITI, la Division de la
statistique de l'ONU dira que c'est « a classification according to kind of economic
activity, and not a classification of goods and services »455, et d'ajouter, s'agissant de
la "branche de production", qu'elle est « defined as the set of all production units
engaged primarily in the same or similar kinds of productive economic activity »456.
Cette définition n'est pas vraiment différente de celle donnée par l'article 16 de
450
451
452
453
454
455
456
116
Article 16.1 Accord SMC ; Voir également les paragraphes 2, 3 et 4.
Etats-Unis-Bois de construction résineux, Rapport du groupe spécial, WT/DS257/R, 17 février 2004,
paragraphe 7.119.
Doc. JOB (04) /54, p. 3.
Classification Internationale Type par Industrie de toutes les branches d’activités économiques
(CITI) établie par la division statistique de l'ONU. Il s'agit d'une classification de toutes les branches
d'activités économiques et qui est révisée périodiquement. La version en vigueur est celle de 2002,
CITI Rev. 3.1, ESA/STAT/SER.M/4/Rev. 3.1. Sa prochaine révision est prévue pour 2007 ; Voir le
Bulletin d'information de la Division statistique de l'ONU, n°8, avril 2002 ; Voir également
www.unstats.un.org.
JOB (04)/54, op. cit., p. 3.
ESA/STAT/SER.M/4/Rev.3.1, paragraphe 15.
Idem.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
l'Accord SMC et vide donc l'amendement du Canada de toute portée
substantielle. De même, la définition qui est donnée de "entreprise"457 reprend
dans l'essentiel la même notion que l'on peut retrouver en économie. En fin de
compte, les incertitudes sur la "spécificité", "l'entreprise" et la "branche de
production" persistent et la charge est désormais laissée aux Groupes spéciaux
et à l'Organe d'appel de les clarifier au gré des litiges. Pour l'instant, cela
n'entrave pas de façon significative la discipline des subventions qui, pour une
meilleure gestion, font l'objet d'une certaine classification.
B.
La classification des subventions
L'une des innovations qu'apporte l’Accord SMC à la matière des subventions,
c'est la catégorisation qu'il en fait en fonction de leur degré de nocivité. Les
auteurs ont vite fait le parallèle avec les feux de la circulation et ont procédé à
une classification en "boîte rouge", "boîte orange" et "boîte verte". La "boîte
verte" contient des subventions non spécifiques, ou allouées à des activités de
recherches ; elles ne donnent pas lieu à une action458. Pour cette dernière
catégorie de subventions, l'Accord prévoyait une application provisoire avec la
possibilité d'une prorogation par consensus. Seuls les pays développés sont à
même d'octroyer cette catégorie de subventions, et c'est pourquoi les pays en
développement n'ont pas souhaité sa reconduite à l'expiration du délai de cinq
ans. Aussi, au 31 décembre 1999, le consensus nécessaire à la prolongation de
l'application de l'Article 8 n'existait pas ; la catégorie de la "boîte verte" n'existe
plus depuis le 1er janvier 2000 et ne fait donc plus partie du droit positif de
l'OMC sur les subventions. Par conséquent nous ne nous attarderons pas sur
cette catégorie. La trilogie des subventions de l'Accord SMC n’en est donc plus
une et on ne retient plus que les subventions prohibées ou de la "boîte rouge"
(1), et les subventions pouvant donner lieu à une action ou de la "boîte orange"
(2).
1.
Les subventions prohibées (Boîte rouge)
Les subventions prohibées sont les plus dangereuses pour le commerce
international et la référence au "feu rouge" est très significative. De telles
subventions sont interdites per se et ne sauraient être accordées ou maintenues.
À leur égard, l'Accord fait preuve d'une grande rigueur du fait du degré élevé
de nocivité qu'elles ont. Il s'agit, d'une part, des subventions à l'exportation et
des subventions subordonnées à l'utilisation de produits nationaux au
détriment de produits importés d'autre part.
457
Ibid., paragraphes 53-57.
458
Article 8, Accord SMC.
117
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
Les subventions à l'exportation
Les subventions à l'exportation sont toutes celles qui sont « subordonnées, en
droit ou en fait, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux
résultats à l'exportation, y compris celles qui sont énumérées à titre d'exemple à
l'annexe 1 »459. La notion de subvention à l'exportation ne pose pas de problème
et, à ce propos, l'Organe d'appel a indiqué que « a subsidy is contingent in law
upon export performance when the existence of that condition can be demonstrated on
the basis of the very words of the relevant legislation, regulation or other legal
instrument constituting the measure »460.
L'hypothèse la plus simple est celle dans laquelle la législation qui régit
l'octroi de la subvention fait un renvoi clair aux résultats à l'exportation
comme condition de cet octroi. Mais dans la pratique, les choses ne se
présentent pas toujours sous cette forme. La situation la plus difficile est celle
dans laquelle aucune référence claire aux résultats à l'exportation n'existe dans
les conditions d'octroi de la subvention. Il s'agit dans ce cas des subventions
"subordonnées de facto aux résultats à l'exportation". L'Accord SMC a tenu à
préciser le sens de "subvention à l'exportation de fait". On retiendra alors que
« cette condition est remplie lorsque les faits démontrent que l'octroi d'une
subvention, sans avoir été juridiquement subordonné aux résultats à l'exportation, est
en fait lié aux exportations ou recettes d’exportation effectives ou prévue »461. Mais
pour éviter une généralisation abusive, l'Accord ajoute que « le simple fait
qu'une subvention est accordée à des entreprises qui exportent ne sera pas pour cette
seule raison considéré comme une subvention à l'exportation au sens de cette
disposition »462. Pour l'Organe d'appel, seule une analyse casuistique peut
permettre d'établir l'existence d'une subvention subordonnée de facto aux
résultats à l'exportation463.
Il donne en même temps, sur le fondement de la note de bas de page 4, les
trois éléments qui participent de la définition de "subventions subordonnées
de fait aux résultats à l'exportation".
La prohibition concerne donc i) "l'octroi d'une subvention" et non le fait de la
recevoir, ce qui focalise l'analyse sur le Membre offreur de subvention et non le
receveur. Le deuxième élément est ii) "lié aux" et l'Organe d'appel estime qu'il
est un élément fondamental du critère juridique énoncé dans la note de bas de
page 4 de sorte qu'il ne soit pas possible de ne pas en tenir compte. Le
459
Article 3.1 a), Accord SMC.
460
Canada-Certain
461
462
463
118
measures
affecting
WT/DS139/142/AB/R, paragraphe 100.
Notes n°4 sous Article 3.1.a, Accord SMC.
Idem.
the
automotive
industry,
Appellate
body
report,
Canada-Mesures visant l’exportation des aéronefs (ci-après Canada-Aéronefs), Rapport de l’Organe
d’appel, 2 août 1999, WT/DS70/AB/R, paragraphe 169.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
troisième élément pris en compte est iii) "prévues" et qui signifie que le
Membre devra attendre de la subvention qu'il octroie des résultats à
l'exportation et qui en sont la conséquence immédiate464. Du reste, la liste
exemplative de l'annexe 1 permet, dans l'essentiel des cas, de déterminer
l'existence de subventions subordonnées de facto aux résultats à l'exportation.
La matière des subventions prohibées n'est pas épuisée pour autant et les
subventions subordonnées à l'utilisation de produits nationaux au détriment
de produits importés intègrent aussi la catégorie de la "boîte rouge".
Les subventions liées à la teneur en éléments d'origine nationale
La deuxième sous-catégorie des subventions prohibées est constituée des
« subventions subordonnées, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres
conditions, à l'utilisation de produits nationaux de préférence à des produits
importés »465.
L'innovation introduite par l'Accord SMC en matière de subvention va audelà de la simple classification des subventions. Il soumet surtout ces
catégories à des régimes différents. S’agissant de la catégorie des subventions
prohibées, l'élément nouveau réside dans l'introduction d'un système de
recours. En réalité, et à cause des intérêts qui peuvent être menacés, l'article 4
introduit des règles spéciales et rapides de règlement des différends466. Ainsi,
lorsque qu'un Membre s'estime victime des subventions octroyées par un autre
Membre, il pourra demander des consultations467 qui devront se tenir dans les
plus brefs délais468. Si les Membres intéressés ne parviennent à aucune solution
dans les 30 jours469, la question pourra alors être soumise à un Groupe spécial470
qui devra rendre son rapport dans les 90 jours471 de sa composition. Le Groupe
spécial reste libre de demander l'assistance d'un Groupe d'Experts
Permanent472 ou "GEP".
Il convient de noter que les délais de l'article 4 sont très courts en
comparaison à ceux du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant
le règlement des différends (ci-après MARD)473. Si le Groupe spécial composé à cet
464
Ibid., paragraphe 171.
465
Article 3.1. b), Accord SMC.
L'article 4 de l'Accord SMC est en conformité avec l'article 1.2 du MARD qui prévoit que de telles
règles spéciales prévalent sur celles du MARD.À ce sujet, l'appendice 2 du MARD donne une liste
des règles et procédures spéciales ou additionnelles au rang desquelles celle de l'article 4.
Article 4.1, Accord SMC.
Article 4.3, idem.
Article 4.4, idem.
Idem.
Article 4.6, idem.
Article 4.5, idem.
Tandis que l'article 12.8 du MARD prévoit un délai de 6 mois, l'article 4.6 quant à lui réduit ce délai
de moitié, c'est-à-dire, 3 mois.
466
467
468
469
470
471
472
473
119
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
effet constate que la mesure en question est une subvention prohibée, « il
recommandera que le Membre qui accorde la subvention la retire sans retard »474. Pour
le reste475, mis à part les différences de délais, les procédures sont les mêmes.
Quid des règles sur les subventions contestables ?
2.
Les subventions donnant lieu à une action
On entend par "subventions pouvant donner lieu à une action" toutes celles
qui, « en raison de leurs "effets défavorables" sont de nature à être contestées par les
Etats Membres affectés »476. Ces subventions sont celles de la "boîte orange".
Selon l'article 5 de l'Accord SMC, « aucun Membre ne devrait causer, en recourant
à l'une quelconque des subventions visées aux paragraphes 1 et 2 de l'article premier,
d'effets défavorables pour les intérêts d'autres Membres »477. Ici, et contrairement à
ce que l'Accord prévoit en matière de subventions prohibées, il n'y a pas une
interdiction de principe des "subventions pouvant donner lieu à une action".
Leur contestation est subordonnée à l'existence d'effets défavorables qui
renvoient à trois situations. Ces subventions doivent a) causer un dommage à une
branche de production nationale d'un autre Membre, b) annuler ou compromettre des
avantages résultant directement ou indirectement du GATT de 1994 pour d'autres
Membres, en particulier les avantages résultant de concessions consolidées en vertu de
l'article 2 dudit accord, c) causer un préjudice grave aux intérêts d'un autre
Membre478.
Deux problèmes apparaissent à la lecture de l'article 5. Il s'agit, d'une part,
de la détermination du dommage causé à un autre Membre et, d'autre part, de
la définition du "préjudice grave". Et comme la contestation de ce type de
subventions est subordonnée à la démonstration de l'existence d'un dommage
et d'un préjudice grave, on comprend aisément que l'Accord ait entrepris de
clarifier le plus possible ces deux termes.
Ainsi, l'article 15 dispose que la détermination de l'existence d'un
dommage doit se fonder sur des éléments de preuve positifs et comportera un
examen objectif du volume des importations subventionnées et de leurs effets
sur les prix de produits similaires, ainsi que leurs incidences sur les
producteurs nationaux479. L'existence des importations subventionnées et des
dommages aux producteurs nationaux n'est pas suffisante. Il faut établir entre
ces deux éléments un lien de cause à effet et « la démonstration [de ce] lien de
causalité entre les importations subventionnées et le dommage causé à la branche de
474
475
476
477
478
479
120
Article 4.7.
Adoption des rapports des Groupes spéciaux et les appels notamment.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 204.
Voir le chapeau de l'article 5, Accord SMC.
Article 5, Accord SMC.
Article 15.1, idem.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
production nationale se fondera sur l'examen de tous les éléments de preuve pertinents
dont disposent les autorités »480.
L'article 6 quant à lui décrit des situations dans lesquelles un préjudice sera
réputé existé. Il s'agit du subventionnement ad valorem total d'un produit
dépassant 5 pour cent ; des subventions destinées à couvrir les pertes
d'exportation subies par une branche de production ; des subventions
destinées à couvrir les pertes d'exploitation d'une entreprise et d'une
annulation directe de dette (dette en faveur des pouvoirs publics)481. Par
ailleurs, un préjudice grave peut apparaître si, a) la subvention a pour effet de
détourner les importations d'un produit similaire d'un autre Membre du
marché du Membre qui accorde la subvention ou d'entraver ces importations ;
b) la subvention a pour effet de détourner d'un marché d'un pays tiers les
exportations d'un produit similaire d'un autre Membre ou d'entraver ces
exportations ; c) la subvention se traduit par une sous-cotation notable du prix
du produit subventionné par rapport au prix du produit similaire d'un autre
Membre sur le marché (…) ; d) la subvention se traduit par l'accroissement de
la part du marché mondial détenue par le Membre qui accorde la
subvention482.
L'on peut cependant s'interroger sur le sens de l'expression "détourner le
marché". À la lecture de l'article 6.4, le "détournement de marché" s'entend de
la modification des parts de marché au détriment du produit similaire non
subventionné. Une telle modification existe si, a) il y a augmentation de la part
du marché du produit subventionné ; b) la part de marché du produit
subventionné reste constante dans des circonstances où, en l'absence de
subvention, elle aurait diminué ; c) la part de marché du produit subventionné
diminue, mais à un rythme plus lent que ce n'aurait été le cas en l'absence de
subvention483. Tout comme en matière de subventions prohibées, tous les
conflits nés des subventions de la catégorie "orange" peuvent être soumis à des
recours. Tout Membre qui s'estime victime de telles subventions peut faire une
demande de consultation484. Dans un délai de 60 jours485, si les parties
n'aboutissent pas à une solution mutuellement acceptable, la question pourra
être soumise à l'ORD pour l'établissement d'un Groupe spécial486. Le Groupe
spécial rendra son rapport dans les 120 jours à compter de sa date de
composition487, et qui sera, sauf consensus négatif, adopté par l'ORD dans les
480
481
482
483
484
485
486
487
Article
Article
Article
Article
Article
Article
Idem.
Article
15.5, idem.
6.1, idem.
6.3, Accord SMC.
6.4, idem. Voir également les paragraphes 5, 6, 7 et 8 sur la question du préjudice grave.
7.2 et 3, Accord SMC.
7.4, idem.
7.5, idem.
121
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
30 jours de sa communication488. Il peut également être fait appel de ce rapport
et dans un tel cas, l'Organe d'appel rendra son rapport dans les 30 jours de la
notification formelle de la volonté de faire appel489.
Le régime juridique qu'établit l'Accord SMC est solide et encadre mieux la
matière des subventions. Mais lorsque toutes ces mesures n'auront pas réussi à
prévenir les subventions illégales, il faudra bien se résoudre à réparer au
mieux les dommages causés. La lutte contre les subventions ne peut se faire
sans les mesures compensatoires prévues par la Partie V de l'Accord SMC à
titre de remède.
§2 : Les mesures compensatoires
La logique qui sous-tend l'institution des mesures compensatoires peut être
rapprochée de celle des systèmes civilistes de la responsabilité qui porte le
principe selon lequel tout fait de l'homme qui cause un dommage à autrui
oblige celui par la faute de qui il est arrivé à le réparer490. C'est donc cette idée
de réparation que l'on retrouve dans les mesures compensatoires. Une autre
approche permet de voir en ces mesures compensatoires des contre-mesures
et, à ce titre, un parallèle peut être fait avec la pratique en matière de lutte
antidumping. L'idée de contre-mesure prédomine ici celle de simple
réparation et cela justifie sans doute que, de par le passé, le GATT de 1947 ait
consacré un même article aux droits antidumping et aux droits
compensateurs491.
S'agissant du terme "droit compensateur", l'Accord général le définit
comme « un droit spécial perçu en vue de neutraliser toute prime ou subvention
accordée, directement ou indirectement, à la fabrication, à la production ou à
l'exportation d'un produit »492. Ici, tout comme en matière de droits antidumping, le
principe fondamental est que « aucune contre-mesure ne peut être imposée par le pays
« victime » de cette pratique déloyale avant que celle-ci n'ait pu être prouvée à la suite
d'une procédure d'enquête »493. La préoccupation principale de l’OMC est de
prévenir tout unilatéralisme et c'est d'ailleurs cette préoccupation qui
gouverne le système de règlement des différends mis en place dans le droit de
488
489
490
491
492
493
122
Article 7.6, idem.
Article 7.7, idem.
Article 1382 Code civil français ; dans les mêmes termes, Article 1382 Code civil Burkinabè.
Article VI du GATT de 1947.
Article VI:3, in fine.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 205.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
l'OMC494. C'est tout logiquement donc que l'Accord SMC a mis en place une
discipline assez rigoureuse en matière de recours aux mesures compensatoires.
Il existe ainsi des règles de fond (A) qui permettent de s'assurer que toutes les
conditions sont réunies pour le recours aux mesures compensatoires. En
définitive, l'imposition finale de droits compensateurs nécessite que la
"victime" suive une procédure prévue par l'Accord (B).
A. Les règles de fond des mesures compensatoires
Au regard de la logique de fonctionnement de l'OMC qui repose sur le
multilatéralisme, il n'est pas étonnant que le recours aux contre-mesures soit
encadré de façon stricte. S’agissant des deux catégories de subventions que
l'on retrouve dans l'Accord, les règles495 consacrées à ces deux types de
subventions traitent déjà des conditions d’imposition des mesures
compensatoires. Mais c'est surtout la Partie V de l'Accord SMC qui traite de
façon détaillée des conditions d'imposition des mesures compensatoires (1).
Ceci étant, cette Partie V de l'Accord, en donnant autant de précisions sur les
conditions à remplir pour l'imposition de ces mesures, ne fait que reprendre et
améliorer l'Article VI du GATT de 1994 (2).
1.
Le recours à l'Article VI du GATT de 1994
La question des subventions n'est pas nouvelle, celle des contre-mesures non
plus. Le GATT de 1947 avait, en effet, prévu une contre-mesure de nature
douanière. Cela consistait en une "surtaxe douanière" qui était une sorte de
dérogation à la règle générale de la consolidation des tarifs douaniers496, mais
justifiée à titre de contre-mesure. Pour l’article VI:6, « aucune partie contractante
ne percevra de droits antidumping ou de droits compensatoires à l'importation d'un
produit du territoire d'une autre partie contractante, à moins qu'elle ne détermine que
l'effet du dumping ou de la subvention, selon le cas, est tel qu'il cause ou menace de
causer un dommage important à une branche de production nationale établie, ou qu'il
retarde de façon importante la création d'une branche de production nationale »497.
Cette disposition, qui a sans doute l'avantage de traiter en une seule fois de la
subvention et du dumping, est cependant quelque peu vague et ne résout
certainement pas certaines questions qui auraient pu se poser.
494
Voir également l'article 2, l'article 21 sur la surveillance de la mise en œuvre des recommandations
495
Voir Article 4 sur les subventions prohibées et Article 7 sur les subventions donnant lieu à une
et décisions, l'article 22 sur les compensations et suspensions de concessions.
496
497
action.
Article 2 du GATT. Voir également CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., pp 91 et s.
Article VI:6. a) du GATT de 1994.
123
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
Toutefois, il est remarquable de noter que l'imposition de droits
compensateurs ne peut se faire que si le Membre qui s'estime victime prouve
que les effets de la subvention causent ou menacent de causer un dommage à
une branche de production nationale établie ou en devenir. L'esprit de cette
disposition est intéressant, mais la lettre n'est pas généreuse pour autant.
L'article VI ne va pas jusqu'au bout de son œuvre et des questions – et pas des
moindres – ne sont pas traitées. Il s'agit notamment de la définition de certains
termes498, ainsi que des procédures à suivre en vue de l'imposition de droits
compensateurs. Par contre, il est prévu que dans « des circonstances
exceptionnelles où tout retard pourrait causer un tort difficilement réparable, une
partie contractante pourra percevoir, sans l'approbation préalable des PARTIES
CONTRACTANTES, un droit compensateur »499. Cette mesure est intéressante de
par son caractère pratique et sera, comme, c'est le cas pour l'ensemble de
l'article VI du GATT, reprise par l'Accord SMC.
Mais quels rapports existent-ils entre cet Article VI du GATT et le nouvel
Accord SMC ? La question a été soulevée dans l'affaire Brésil-Mesures visant la
noix de coco desséchée500. Il s'agissait de savoir si l'article VI du GATT devait
recevoir application dans cette affaire ou si l'Accord SMC devait prévaloir.
Contrairement au Groupe spécial qui soutenait que l'article VI du GATT n'était
pas applicable, l'Organe d'appel souligne que « any countervailing duty may be
imposed only in accordance with the provisions of part V of the SCM Agreement and
Article VI of the GATT 1994 »501. Mais puisque la Partie V de l'Accord SMC est
une reprise améliorée de l'article VI du GATT, il est évident que dans la
pratique, préférence sera donnée au nouvel accord.
2.
Les conditions d'imposition des droits compensateurs
En matière de droit compensateur, l'Accord SMC a précisé toute la
réglementation mise en place par le GATT. Si l'Accord général prohibe de
façon globale le recours aux contre-mesures, l'imposition des mesures
compensatoires est autorisée aussi bien par le GATT que par l'Accord SMC, à
condition toutefois que certaines conditions soient remplies. Aucun Membre
ne pourra, de façon unilatérale, imposer des mesures compensatoires avant de
rapporter l'existence d'importations sur son territoire de produits
subventionnés par un autre Membre. De plus, un dommage doit être
déterminé ainsi qu'un lien de causalité entre l'importation des produits
subventionnés et le dommage.
498
Idem.
499
Article VI:6. c) du GATT.
Brésil-Mesures visant la noix de coco desséchée, WT/DS22/AB/R, rapport de l'Organe d'appel.
Ibid., pp. 13-14.
500
501
124
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
Existence d'importations de produits subventionnés
L'imposition de droits compensateurs est une réaction légitime à l'allocation de
subventions illégales. Comme telle, elle ne saurait exister que si, au préalable,
l'existence – même des subventions en cause est prouvée. Comme le prévoit
l’Accord SMC, « une demande présentée au titre du paragraphe 1 comportera des
éléments de preuve suffisants sur l'existence a) d'une subvention et, si possible, de son
montant »502. Il devra être rapporté une « description complète du produit dont il est
allégué qu'il fait l'objet d'une subvention, les noms du ou des pays d'origine ou
d'exportation en question, l'identité de chaque exportateur ou producteur étranger
connu et une liste des personnes connues pour importer le produit en question »503. Il
devra également être rapporté « les éléments de preuve concernant l'existence, le
montant et la nature de la subvention en question »504.
Comme on peut le constater, la charge de la preuve incombe à la victime,
car la demande d'enquête en vue de déterminer l'existence d'une subvention
est présentée par le requérant qui devra y faire figurer les renseignements qui
sont raisonnablement à sa disposition. En réalité, au-delà des autorités
nationales, ce sont les producteurs locaux qui sont surtout mis à contribution
dans toute procédure visant à déterminer l'existence de subventions. Toute
« enquête visant à déterminer l'existence, le degré et l'effet de toute subvention
alléguée sera ouverte sur demande présentée par écrit par la branche de production
nationale ou en son nom »505. Mais la notion de branche de production nationale
ne fait pas toujours l'unanimité, même si, on peut admettre qu'il s'agit de
l'ensemble des producteurs de produits similaires. Pour la détermination de
l'existence de subventions, la demande d'ouverture d'enquête doit être
soutenue par « les producteurs nationaux dont les productions additionnées
constituent plus de 50 pour cent de la production totale du produit similaire produite
par la partie de la branche de production nationale »506. La simple existence de
subventions ne suffit pas à permettre l'imposition de droits compensateurs. Il
faut en plus déterminer que de telles subventions ont causé des dommages et
en sont la cause réelle
Détermination d'un dommage et d'un lien de causalité
La détermination d'un dommage et d'un lien de causalité constitue une étape
importante pour tout Membre qui voudrait se voir reconnaître le droit
d'imposer des droits compensateurs en matière de subvention. En effet, un tel
Membre devra apporter des « éléments de preuve selon lesquels le dommage dont il
502
503
504
505
506
Article
Article
Article
Article
Article
11.2,
11.2.
11.2.
11.1,
11.4,
Accord SMC.
ii), idem.
iii), idem.
Accord SMC.
Accord SMC.
125
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
est allégué qu'il est causé à une branche de production nationale est causé par les
importations subventionnées, par les effets des subventions ; ces éléments de preuve
comprennent des renseignements sur l'évolution du volume des importations dont il
est allégué qu'elles font l'objet d'une subvention, l'effet de ces importations sur les
prix des produits similaires sur le marché intérieur et l'incidence de ces importations
sur la branche de production nationale démontrés par des facteurs et indices pertinents
qui influent sur la situation de cette branche, tels que ceux énumérés aux paragraphes
2 et 4 de l'article 15 »507.
La question est délicate, car d'elle dépendent la suite et la portée de
l'enquête. L'on comprend aisément que l'Accord ait entrepris de préciser508 au
mieux les questions qui peuvent être soulevées. Ainsi, s'agissant du terme
"dommage", l'Accord précise qu'il s'entendra en l'espèce, et sauf indication
contraire, d'un « dommage important causé à une branche de production nationale,
d'une menace de dommage important pour une branche de production nationale ou
d'un retard important dans la création d'une branche de production nationale »509.
Une telle définition a l'avantage de distinguer dommages importants et
dommages négligeables pour lesquels toute enquête doit être immédiatement
close tout comme c'est le cas lorsque le montant des subventions est de
minimis510.
Dans tous les cas, la détermination de l'existence d'un dommage doit se
faire sur la base d'éléments de preuve positifs et objectifs qui devront
comprendre l'examen a) du volume des importations subventionnées et de
l'effet des importations subventionnées sur le prix des produits similaires sur
le marché intérieur, et b) de l'incidence de ces importations sur les producteurs
nationaux de ces produits511. Il s'agit pour les autorités locales de déterminer
s'il y a eu une augmentation du volume des importations subventionnées ou
s'il y a eu, pour les importations subventionnées, sous-cotation notable du prix
par rapport au prix d'un produit similaire du Membre importateur512. La
situation devient plus complexe lorsque les produits incriminés sont importés
de plusieurs pays et dans cette hypothèse, l'évaluation cumulative des effets
de ces importations ne pourra se faire que sous certaines conditions513.
Lorsqu'il sera démontré que les importations subventionnées causent ou
menacent de causer un dommage important, il faudra au surplus établir
l'existence d'un lien de causalité514 entre les importations subventionnées et le
507
508
509
510
511
512
513
514
126
Article 11.2, iv), idem.
Article 15, idem.
Note de bas de page 45 sous de l'Article 15.
Article 11.9, Accord SMC.
Article 15.1, idem.
Article 15.2, idem.
Article 15.3, idem.
Article 15.5, idem.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
dommage causé à la branche de production nationale. L'examen de ce lien de
causalité devra se fonder sur tous les facteurs pertinents et les dommages
causés par ces facteurs ne devront pas être attribués aux importations
subventionnées. Seront pris en compte pour cet examen, les volumes et prix
des importations non subventionnées, la contraction de la demande ou les
modifications de la configuration de la consommation, l'évolution des
techniques, etc. C'est seulement lorsque cet ultime lien de causalité sera établi
que l'application de mesures compensatoires sera envisagée et décidée avec le
plus grand soin. Il est possible toutefois, au regard de l'importance du
dommage présent et à venir, qu'il soit permis au Membre plaignant de recourir
à des mesures provisoires en vue de se prémunir d'un dommage encore plus
grand ou irréparable. De telles mesures ne sont admises que a) s'il a été établi
une détermination préliminaire positive de l'existence d'une subvention et
d'un dommage causé à une branche de production nationale par les
importations subventionnées ; et b) les autorités concernées jugent de telles
mesures nécessaires pour empêcher qu'un dommage ne soit causé pendant la
durée de l'enquête515. Toute procédure ouverte pour cause de subvention peut
cependant se terminer autrement que par l'imposition de mesures
compensatoires. En effet, et contrairement au GATT, l'Accord SMC prévoit que
lorsque le Membre mis en cause aura volontairement pris des engagements en
vue d'éliminer ou de limiter les subventions ou de prendre d'autres mesures
en ce qui concerne ses effets, ou envisage de réviser ses prix pour limiter les
effets des subventions, la procédure pourra être close sans imposition de droits
compensateurs516. Quoiqu'il en soit, la détermination de l'existence d'une
subvention illégale, d'un dommage et d'un lien de causalité se fait dans le
respect de certaines procédures réglementées par l'Accord SMC.
B.
La procédure d'application des mesures compensatoires
L'imposition de mesures compensatoires est une exception au principe de la
protection douanière exclusive basée sur des concessions tarifaires517 et son
caractère unilatéral constitue par ailleurs une entorse à cet autre principe
qu'est le multilatéralisme que prône l'OMC. Elle est admise à titre de contremesure dans la réglementation des subventions. Cela explique que
l'imposition de ces mesures soit encadrée par l'Accord SMC et aucune mesure
ne peut se justifier au titre de cet Accord que si elle prise dans le respect de
toute la procédure prévue à cet effet. Ainsi, la détermination de l'existence de
subventions illégales et celle de leur montant, la détermination des dommages
515
516
517
Article 17.1, lit. b et c, idem.
Article 18.1 et 2, idem.
Article II, GATT de 1994. Voir également CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., pp 160 et s.
127
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
causés et celle du lien de causalité se font dans le cadre d'une procédure
interactive dont le point de départ est la consultation entre parties intéressées
(1). Cette procédure peut, si toutes les conditions requises sont réunies,
entraîner l'imposition de droits compensateurs. Il reste à savoir comment se
fait cette imposition ainsi que le recouvrement des droits compensateurs (2).
1.
La phase de consultation entre les Membres intéressés
La phase de consultation se situe dans la logique de dialogue et de négociation
qui constitue une philosophie permanente que l'on retrouve à l'OMC. Elle
devrait permettre aux Membres intéressés, avant l'ouverture de toute enquête,
de se donner la possibilité de tirer la situation au clair. Cela n'empêche pas
qu'une enquête soit ouverte, et si elle l'était, elle ne devrait pas non plus être
un obstacle à la poursuite des consultations.
Consultations avant l'ouverture d'une enquête
En matière de subvention, une procédure pourra être engagée sur la base
d'une demande écrite de la branche de production d'un pays qui s'estime
victime de subventions illégales ou sur la base d'une demande écrite en son
nom518. Il est seulement exigé que ces producteurs nationaux auteurs de la
demande contrôlent 50 pour cent du volume de la production nationale du
produit similaire. Une telle demande ne suffit cependant pas à épuiser la
procédure. En effet, lorsqu'il sera fait droit à la demande, « et en tout état de
cause avant que l'enquête ne soit ouverte, les Membres dont les produits pourront faire
l'objet de cette enquête seront invités à procéder à des consultations »519. Cette
consultation peut être rapprochée à celle que l'on retrouve en matière de
règlement des différends520 au regard de leurs objectifs communs. Tout comme
dans le règlement des différends, les consultations de l'article 13 de l'Accord
SMC sont tenues pour « clarifier la situation concernant les questions visées521 au
paragraphe 2 de l'article 11 »522. Il s'agit à l'évidence d'une phase importante et à
considérer comme telle car aucune solution mutuellement acceptable ne peut
être trouvée, si dès le départ, les Membres ne déterminent pas la matière qui
pose problème.
Les consultations prévues à l'article 13 ont cet autre avantage d'offrir aux
Membres intéressés la possibilité de résoudre leur problème et "d'arriver à une
solution mutuellement convenue". Cette opportunité de règlement à l'amiable
518
519
520
521
522
128
Article 11, Accord SMC.
Article 13.1, idem.
Article 4. 2 et s., MARD.
En rappel, cette disposition traite de la question de preuve de l'existence de subventions, de
dommage et d'u lien de causalité.
Article 13.1, Accord SMC.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
devrait être exploitée, car elle est intéressante à plus d'un titre. Ces
consultations permettent aux parties intéressées de limiter les éventuels
dommages à leur économie en mettant de leur côté toutes les chances de
parvenir à une solution rapide et consensuelle. Une telle solution est, à
l’évidence, meilleure à celle qui impliquerait le respect de toute une procédure
pour parvenir à l'imposition de droits compensateurs. Par ailleurs, en
résolvant leur mésentente de façon consensuelle, les États intéressés préservent
leurs relations des turbulences qu'engendrait l'imposition de droits
compensateurs. Malheureusement, ces négociations ne résolvent pas toujours
le différend et ne permettent pas forcément d'éviter l'ouverture d'une enquête.
Le cas échéant, les consultations pourront se poursuivre durant l'enquête.
Consultations durant la procédure d'enquête
Lorsqu'une demande d'enquête est faite par la branche de production
nationale ou en son nom, il y sera aussitôt fait droit. Cette enquête a pour but
de déterminer le degré et l'effet de toute subvention alléguée523. Comme une
telle allégation constitue une accusation suffisamment grave, la demande
d'ouverture d'une enquête doit être sérieuse et contenir un minimum de
renseignements, notamment, des éléments de preuve concernant l'existence
d'une subvention, d'un dommage et d'un lien de causalité524. La récolte de tous
ces indices se fait par le biais de questionnaires soumis à tous les acteurs
intéressés. C'est d'ailleurs à ces conditions qu'il y est fait droit. L'ouverture de
l'enquête ainsi que sa poursuite est de la compétence des autorités du Membre
dont les producteurs nationaux se plaignent. Ces « autorités examineront
l'exactitude et l'adéquation des éléments de preuve fournis dans la demande afin de
déterminer si ces éléments de preuve sont suffisants pour justifier l'ouverture d'une
enquête »525. Il se peut que, « dans des circonstances spéciales, les autorités
concernées décident d'ouvrir une enquête sans être saisies »526. Elles devront alors
avoir à leur disposition des éléments de preuve suffisants de l'existence d'une
subvention, d'un dommage et d'un lien de causalité. L'objectif principal de
l'enquête étant de vérifier la réalité d'une subvention, un délai d'au moins 30
jours sera accordé aux exportateurs et producteurs étrangers ou aux Membres
intéressés pour répondre aux questionnaires527. Les éléments de preuve
présentés par un Membre par écrit devront, sauf obligation de confidentialité,
être communiqués aux Membres528. Tout au long de la procédure d'enquête, les
autorités qui en ont la charge veilleront au droit d'information des autres
523
524
525
526
527
528
Article
Article
Article
Article
Article
Article
11.1, Accord SMC.
11.2, idem.
11.3, Accord SMC.
11.6, idem.
12.1.1, idem.
12.1.2, idem.
129
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
Membres. Quoiqu'il en soit, les enquêtes doivent être closes dans un délai d'un
an, et en tout état de cause, ce délai ne devra dépasser 18 mois après leur
ouverture529.
L'ouverture d'une enquête ne fait pas obstacle à la poursuite de
consultations dans le cadre de l'article 13. En effet, « pendant toute la durée de
l'enquête, il sera ménagé aux Membres dont les produits font l'objet de cette enquête
une possibilité raisonnable de poursuivre les consultations en vue de préciser les faits
et d'arriver à une solution mutuellement convenue »530. Il est important que les
négociations puissent se poursuivre pendant toute la durée de l'enquête,
notamment lorsque les autorités concernées voudront procéder à des enquêtes
sur le territoire531 d'un Membre dont accord préalable est requis. Un tel accord
sera sans doute plus difficile à obtenir sans une atmosphère de coopération. Si
à la fin de l'enquête il est établi qu'une subvention illégale existe ainsi que des
dommages et un lien de causalité, le Membre qui en aura souffert pourra, sauf
accord mutuellement raisonnable, avoir recours à des droits compensateurs. Il
se posera alors la question de leur imposition et de leur recouvrement.
2.
L'imposition et le recouvrement des droits compensateurs
L'imposition de droits compensateurs est une décision qui intervient en
dernière instance après que toutes les négociations pour parvenir à une
solution mutuellement acceptable ont échoué. Cette décision appartient à
l'autorité qui a mené l'enquête et elle décide en toute souveraineté d'imposer
des droits d'un niveau égal à la totalité ou à une partie seulement du montant
de la subvention. En rappel, le "droit compensateur" est un « droit spécial perçu
en vue de neutraliser toute prime ou subvention accordée, directement ou
indirectement, à la fabrication, à la production ou à l'exportation d'un produit »532. Ce
droit spécial doit s'entendre d'une "surtaxe douanière" qui ne doit, en aucun
cas, être supérieure au montant de la subvention accordée533. L'Accord SMC
précise en effet qu'il ne sera perçu, sur un produit importé, aucun droit
compensateur dépassant le montant de la subvention dont l'existence aura été
constatée, calculé en termes de subventionnement par unité du produit
subventionné et exporté534. Et l'Accord de préciser que le terme "percevoir"
s'entend de l'imposition ou du recouvrement légaux d'un droit ou d'une
taxe535. Cette perception de droits compensateurs doit se faire sans
529
530
531
532
533
534
535
130
Article 11.11, idem.
Article 13.2, idem.
Article 12.6, idem.
Article VI:3, GATT de 1994.
Article 19.2 et 4 de l'Accord SMC.
Article19.4, idem.
Note n°51 sous l'Article 19.4.
Section 1 : L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires
discrimination536, c'est-à-dire compte non tenu de la provenance des produits
subventionnés. Ces droits peuvent être définitifs, mais ils peuvent également
être provisoires si, durant le déroulement de l'enquête, une telle imposition
s'avère nécessaire pour éviter un dommage plus grand et irréparable537. Dans
les deux cas, l'imposition de droits compensateurs ne peut avoir d'effets
rétroactifs538. Tout comme en matière de dumping, les droits compensateurs
ont pour but d'annuler l'effet de subventions accordées en récoltant un
différentiel de prix à la frontière. Le recouvrement de ces droits s'effectue au
cours des formalités de douane que doivent accomplir les exportateurs
étrangers. C'est d'ailleurs en cela que l'on qualifie ces droits compensateurs de
"surtaxes douanières"539.
536
537
538
539
Article19.3, idem.
Article 17, idem. Voir également CARREAU (D) et JUILLARD (P), op. cit., pp 205-206.
Article 20, idem.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 205.
131
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord
sur l’agriculture
En matière agricole, l’on distingue deux types de subventions : les mesures de
soutien interne et les subventions à l’exportation. C’est le Code sur les
subventions de 1979 qui a introduit, pour la première fois, la notion de
« soutien interne » dans le système commercial multilatéral, et l’Accord sur
l’agriculture a ensuite posé les deux principes fondamentaux que tout soutien
interne doit respecter pour être légal : le soutien interne doit, d’une part, « être
fourni dans le cadre d’un programme public financé par des fonds publics
n’impliquant pas de transfert de la part des consommateurs […] »540, et, d’autre part,
ne pas avoir « […] pour effet d’apporter un soutien des prix aux producteurs »541.
Par ces principes, l’Accord sur l’agriculture se donne pour objectif de
réglementer et de réduire le soutien interne tout en laissant une certaine marge
de manœuvre aux gouvernements dans la conception de leurs politiques
agricoles nationales. Pour ce faire, l’Accord initie un démantèlement progressif
des mesures de soutien interne (§1). Quant aux subventions à l’exportation, les
règles de l’Accord sur l’agriculture n’interdisent pas leur emploi. Elles font
cependant l’objet d’une règlementation plus stricte qui en limite l’octroi (§2).
§1 : Le démantèlement progressif du soutien interne
Les mesures de soutien interne sont l'ensemble des aides octroyées par les
pouvoirs publics en faveur de la production agricole autres que les
subventions à l'exportation. Ces mesures de soutien interne constituent l'un
des traits caractéristiques des politiques agricoles nationales. Et comme
pendant longtemps les États ont bénéficié d'une grande liberté en matière
agricole, il en a résulté que pendant tout ce temps, « les principales puissances
agricoles ont […] refusé d'admettre que leurs mesures de soutien constituaient en fait
des subventions, préférant accuser leurs partenaires commerciaux de pratiquer de
telles pratiques »542. La configuration actuelle de l'économie mondiale ne permet
plus de dérober un domaine aussi important que l'agriculture à une
réglementation internationale. Dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture, les
540
541
542
132
Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture ; GUYOMARD (H.), GOHIN (A.) et LE MOUËL (C.),
« Instruments de soutien interne des revenus agricoles et effets de distorsion sur les échanges. Un
modèle avec libre entrée et endogénéisation du prix de la terre », Revue économique, Vol. 52, n°3,
mai 2001, pp.673-674.
Idem.
DELCROS (F.), «Le statut juridique de l'agriculture à l'OMC. Etat des lieux au moment du lancement
des négociations», RDUE, mars 2001, p. 689.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
Membres de l'OMC ont donc pris l'engagement de consolider, d’une part,
leurs mesures de soutien interne (A) et, d’autre part, de les réduire (B).
A. La consolidation du soutien interne
Les Membres ont pris l’engagement de consolider leurs niveaux de soutien
interne (1), ces niveaux étant déterminés par le calcul d’une mesure globale de
soutien (2).
1.
Les niveaux de soutien annuels maximum
Les engagements de consolidation impliquent que les Membres de l’OMC
s’interdisent d’octroyer des aides à leurs producteurs internes au-delà d’un
certain montant. Ces engagements trouvent leur fondement juridique dans
l’article 3.2 de l’Accord sur l’agriculture ainsi que dans les Listes des Membres
annexées à l’AsA en vertu de l’article 21 alinéa 2 dudit l’Accord.
L’article 3 de l’AsA dispose que « sous réserve des dispositions de
l'article 6, un Membre n'accordera pas de soutien en faveur de producteurs
nationaux excédant les niveaux d'engagement spécifiés dans la section I de la
Partie IV de sa Liste ».
Pour préciser cette obligation, l’article 6 indique qu’« un Membre sera
considéré comme respectant ses engagements de réduction du soutien interne toute
année où son soutien interne en faveur des producteurs agricoles exprimé au moyen de
la MGS totale courante n'excédera pas le niveau d'engagement consolidé annuel ou
final543 correspondant spécifié dans la Partie IV de sa Liste ».
Les deux dispositions font référence à la Liste des Membres, notamment la
Partie IV desdites listes. L’intérêt pratique de ces listes est donc réel. C’est elles
qui permettent de vérifier si les Membres ont respecté leurs engagements. Elles
servent aussi de base à l’obligation de réduction de soutien interne que les
Membres ont contractée. Les niveaux de soutien contenu dans les listes des
Membres sont calculés suivant une méthode précise et bien complexe.
2.
La méthode de calcul de la MGS (composantes de la MGS)
Mesure globale de soutien-Mesure équivalente de soutien
Chaque Membre de l’OMC a pris l'engagement de consolider le soutien
interne qu'il octroie à ses producteurs agricoles et de tels « engagements sont
543
non souligné dans le texte.
133
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
exprimés au moyen d'une mesure globale du soutien total et de niveaux
d'engagements consolidés annuels et finals »544.
L'Accord sur l’agriculture précise que « l'expression "mesure globale du
soutien" et l'abréviation "MGS" s'entendent du niveau de soutien annuel, exprimé en
termes monétaire, accordé pour un produit agricole en faveur des producteurs du
produit initial ou du soutien interne autre que par produit accordé en faveur des
producteurs agricoles en général, autre que le soutien accordé au titre de programmes
qui remplissent les conditions requises pour être exemptés de la réduction en faveur de
l'Annexe 2 du présent Accord »545.
La détermination du niveau de consolidation ne se fait pas dans
l'arbitraire. La MGS est le total de tous les soutiens internes accordés par les
pouvoirs publics dans l'année et doit être calculée selon les méthodes de calcul
spécifiées dans l'Annexe 3 de l'Accord. La MGS n’est pas une simple
expression de la dépense publique. Elle est l’expression monétaire de toute
l’aide que chaque État octroie à ses producteurs, sous réserve du soutien de
minimis de l’article 6.4 de l’Accord sur l’agriculture. Elle est calculée
« individuellement pour chaque produit agricole initial qui bénéficie d'un soutien des
prix du marché, de versements directs non exemptés, ou de toute autre subvention qui
n'est pas exemptée de l'engagement de réduction »546. La MGS prend en compte
aussi bien les transferts de consommateurs547 que ceux des contribuables548/549.
L’Annexe 3 permet de classer les soutiens internes en trois catégories : les
soutiens des prix du marché550, les versements directs non exemptés551, et
toutes les autres subventions552. S’agissant des deux premières catégories, la
MGS est « calculé[e] d'après l'écart entre un prix de référence extérieur fixe et le prix
administré appliqué multiplié par la quantité produite pouvant bénéficier du prix
administré appliqué »553. Pour la troisième catégorie par contre, la MGS est
calculée par référence à la dépense budgétaire publique554. En somme, la MGS
est calculée, « selon le type d’aide concerné, soit, en fonction de l’écart entre le prix
des marchandises subventionnées et un prix de référence fixe établi sur la base des
544
545
546
547
548
549
550
551
552
553
554
134
Article 6.1, Accord sur l’agriculture.
Article 1. a), Accord sur l'agriculture.
Annexe 3 de l’AsA, point 1.
Cas du soutien des prix. Voy. Annexe 3 de l’AsA, points 1, 8 et 9.
Cas de dépense budgétaire ou de recette publique sacrifiée. Voir Annexe 3 de l’AsA, points 2, 3 et 4.
BRINKS (L.), Enjeux liés au soutien interne débattus dans le cadre du Cycle d’Uruguay et au-delà,
Direction de l’analyse économique et stratégique, Canada, juillet 2000, p. 8 ; LUFF (D.), op. cit.,
p. 230.
Points 1, 8 et 9 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Points 1, 10, 11 et 12 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Points 8 et 10 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
années 1986 à 1988, soit en fonction de son coût pour les pouvoirs publics »555. Etant
donné qu’il n’est pas toujours possible de calculer la MGS, notamment lorsque
le prix de référence fixe fait défaut, l’Accord prévoit une alternative qui
consiste à calculer une mesure équivalente de soutien (MES) suivant la
méthode prévue à l’Annexe 4.
MGS totale et MGS Courante
La MGS totale est la somme de la MGS et de la MES s’il ya lieu. La MGS totale
de base est celle qui a été calculée sur la base de la période 1986-1988 et qui a
servi de point de départ des engagements de réduction que les Membres de
l’OMC ont contractés556. Elle est le niveau de consolidation déterminé par
chaque pays et au-delà duquel aucun soutien ne peut être octroyé. Quant à la
MGS courante, elle représente le niveau de soutien interne effectivement
octroyé par un membre au cours d’une année donnée. Elle est calculée suivant
les règles de calcul de la MGS.
De la supériorité des « dispositions de l'Annexe 3 » sur les « composantes et la
méthodologie »
La méthode de calcul de la MGS est complexe. Chaque membre doit se
conformer à l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture, mais peut également
tenir compte des « composantes et de la méthodologie des tableaux
explicatifs » qu’il aurait intégrées dans sa Liste. L’Annexe 3 de l’AsA et les
Composantes et méthodologie des tableaux explicatifs peuvent se trouver en
conflit. Tel fut le cas dans l’Affaire Corée-Mesures affectant l'importation de viande
de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée (ci-après Corée-bœuf)557.
Dans cette affaire, il est reproché à la Corée « d'augmenter le soutien interne
accordé à son secteur de l'élevage, de sorte que le soutien interne total accordé par la
Corée dépasse la mesure globale du soutien de la Corée dans le cadre de l'Accord sur
l'agriculture »558. Au motif que la question n’entrait pas dans leur mandat, ni le
Groupe spécial ni l’Organe d’appel n’a directement répondu à la question
juridique relative à la hiérarchie entre ces deux corps de règles. L’Organe
d’appel a indiqué en effet que « dans les circonstances de l'espèce, il n'est pas
nécessaire de trancher la question de savoir comment un conflit entre "[les]
dispositions de l'Annexe 3" et les "composantes et la méthodologie" utilisées dans les
555
556
557
558
LUFF (D.), op. cit., p. 230.
Les pays qui accèdent à l’OMC peuvent négocier une autre période de base.
Corée-mesures affectant l'importation de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée, Rapport de
l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R.
Demande d'établissement d'un groupe spécial présentée par l'Australie, Doc. WT/DS169/5,
15 juillet 1999.
135
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du
Membre devrait être réglée en principe »559.
Fort heureusement, l’Organe d’appel se reprend et répond indirectement à
la question juridique ainsi soulevée. Il fonde dès lors son analyse sur l’article
1(a)(ii) de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que la MGS doit être
« calculé[e] conformément aux dispositions de l'Annexe 3 [de l’Accord sur
l’agriculture] et compte tenu des composantes et de la méthodologie utilisées dans les
tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du
Membre » (non soulignés dans le texte)560. Partant de cette définition, l’Organe
d’appel met en exergue les expressions « conformément à » et « compte tenu
de » et conclut, en se référant à leur sens ordinaire, que le premier dénote un
critère plus rigoureux561 que le second. La supériorité des « dispositions de
l’Annexe 3 » sur les « composantes et de la méthodologie » contenues dans les
Listes des Membres est donc établie.
B.
Les engagements de réduction du soutien interne
L’Accord sur l’agriculture a mis en place une règlementation du soutien
interne que l’on peut qualifier de novatrice. Il a fait prendre aux Membres
deux engagements particulièrement importants pour la réforme du secteur
agricole. Le premier consiste à calculer une MGS et à consolider le niveau des
aides publiques octroyées. Le second impose aux Membres une réduction
progressive du soutien interne. L’interdiction totale des aides publiques
n’étant pas envisageable, il a fallu trouver un critère permettant de détecter les
aides à réduire. C’est le critère de « distorsion sur les échanges » qui a permis
de déterminer les mesures qui sont soumises à l’obligation de réduction (1) de
celles qui en sont exemptées(2).
1.
Le champ d’application des réductions
Les engagements de réduction couvrent une large variété de mesures de
soutien interne, lesquelles mesures sont prises en compte dans le calcul de la
MGS. L’Accord sur l’agriculture précise que « les engagements de réduction du
soutien interne de chaque Membre contenus dans la Partie IV de sa Liste
s'appliqueront à toutes ses mesures de soutien interne en faveur des producteurs
agricoles, à l'exception des mesures internes qui ne sont pas soumises à réduction
559
560
561
136
Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R, paragraphe 114.
Article 1(a) (ii) de l’Accord sur l’agriculture.
Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R, paragraphe 112.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
compte tenu des critères énoncés dans le présent article et à l'Annexe 2 du présent
accord »562.
Les mesures de soutien interne sont généralement classées en trois
catégories désignées par des couleurs. On distingue les mesures de soutien de
la catégorie verte (autorisées), bleue (subventions liées à des programmes de
limitation de la production), et orange (sujettes à des réductions). Étant donné
la diversité des mesures de soutien interne, il était important de définir un
critère permettant de déterminer les mesures qui devaient être soumises à
réduction. L’Accord a consacré l’impact des mesures sur la production et les
échanges comme critère de sélection. Les mesures de la catégorie orange sont
réputées avoir des effets de distorsion sur les échanges et sont donc soumises à
réduction.
Les Membres ont pris l’engagement de réduire les mesures de soutien
interne entrant dans cette catégorie orange. Ces engagements sont annuels et
sont dénommés « Niveaux d’engagements consolidés annuels et finals »563. De façon
pratique, la réduction du soutien se fait sur la base de la MGS totale calculée
sur la période 1986-1988. Les pays développés se sont engagés à réduire leurs
mesures de soutien de 20 pour cent sur une période de six ans ayant expiré en
2001. Les pays en développement se sont engagés à réduire leurs mesures de
13 pour cent sur une période de dix ans ; quant aux PMA, ils ne sont tenus
d’aucun engagement de réduction564.
2.
Les exemptions (boîte verte, boîte bleue et soutien de minimis)
Les mesures de la boîte bleue
Il s’agit de mesures consistant en des versements directs à des producteurs en
vertu de programmes de limitation de la production. Ces mesures de soutien
sont exemptées de l’engagement de réduction si565 :
-
ces versements sont fondés sur une superficie et des rendements fixes ;
ou
-
ces versements sont effectués pour 85 pour cent ou moins du niveau de
base de la production ; ou
-
les versements pour le bétail sont effectués pour un nombre de têtes
fixe.
En d’autres termes, l’exemption de ces mesures de soutien est à la mesure
du contrôle de l’offre que peuvent assurer les pouvoirs publics qui octroient
562
563
564
565
Article
Article
Article
Article
6(2) de l’Accord sur l’agriculture.
1(h)(i) de l’Accord sur l’agriculture.
15 de l’Accord sur l’agriculture.
6.5 et Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
137
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
les subventions566. Les mesures de soutien de la boîte bleue sont constituées
d’aides qui ne sont pas liées à la production et qui causent donc moins de
distorsion au commerce. Elles permettent à certains Membres567 de maintenir
une agriculture qui ne subsisterait pas sans une aide gouvernementale. La
légitimité des mesures de la boîte bleue pose problème en particulier à cause
de la crise des prix qui semble indiquer que les Membres devraient faciliter
davantage et favoriser le développement de l'agriculture dans les pays en voie
de développement.
Plus généralement, la boîte bleue est soupçonnée d’avoir été créée au profit
des États-Unis et de l’Union européenne568. Elle est soupçonnée d’être taillée à
la mesure des pays développés parce que les subventions qu’elle contient569 ne
sont pas raisonnablement à la portée des PED. Deux principaux griefs sont
formulés à son encontre. Cette boîte aurait « permis aux pays occidentaux [ÉtatsUnis et Union européenne surtout] une baisse initiale automatique de leur MGS, ce
qui a constitué un cocufiage supplémentaire des pays du Sud »570. Par ailleurs, elle
« arrangeait bien les deux compères EU-UE, étant donné que leurs aides étaient loin
d’être réellement découplées de la production et des prix »571. Autrement dit, la boîte
bleue a permis d’exempter de l’obligation de réduction des mesures qui y
seraient normalement soumises. Il ne fait donc pas de doute que cette boîte
fera l’objet de discussions intenses au cours du Cycle de Doha.
Les mesures de la boîte verte
La boîte verte renferme les aides dont les effets de distorsion des échanges sont
nuls ou minimes, et pour lesquelles il n'y a pas d'obligation de réduction.
L’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture donne un aperçu de ces mesures. Il
pose deux critères fondamentaux pour le classement des aides admises dans
cette boîte. Cette Annexe dispose que :
« les mesures de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements
de réduction répondront à une prescription fondamentale, à savoir que leurs
effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production doivent être
nuls ou, au plus, minimes. En conséquence, toutes les mesures qu'il est demandé
d'exempter devront être conformes aux critères de base suivants :
h) a) le soutien en question sera fourni dans le cadre d'un programme
public financé par des fonds publics (y compris les recettes publiques
566
567
568
569
570
571
138
LUFF (D.), op. cit., p. 232.
Notamment la Suisse, la Norvège et le Japon.
BERTHELOT (J.), L’agriculture, talon d’Achille de la mondialisation, 2001, pp.230 et s ; BUTAULT (J.P.), op. cit., p. 282.
Les programmes de limitation de la production.
BERTHELOT (J.), op. cit., p. 230.
Idem.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
sacrifiées) n'impliquant pas de transferts de la part des
consommateur ; et
i) b) le soutien en question n'aura pas pour effet d'apporter un soutien
des prix aux producteurs ».
Une liste exemplative donne un aperçu des mesures qui peuvent être
rangées dans la boîte verte. Au rang de ces mesures, l’on peut citer :
-
les politiques utiles aux communautés rurales ou agricoles, tels que la
recherche agricole et les services d’infrastructure ;
-
les politiques qui visent la détention de stocks à des fins de
sécurité alimentaire572 ;
-
les politiques qui visent l’aide alimentaire intérieure573 et certains
versements directs aux agriculteurs ;
-
les programmes de protection de l’environnement574 ou d’aide aux
régions défavorisées575.
Les mesures de la liste exemplative de l’Annexe 2 ont en commun
l’obligation d’être découplée, c’est-à-dire « ne pas modifier les décisions de
production des producteurs nationaux, ni les décisions de consommation des
consommateurs nationaux […] »576. Le découplage est un concept économique
qui veut que les aides des gouvernements à leurs producteurs soient
forfaitaires, ce qui ferait d’elles des mesures ayant l’avantage de « modifier la
répartition des revenus dans une économie sans interférer avec le libre fonctionnement
des marchés, modifier les décisions de production des producteurs nationaux, ni les
décisions de consommation des consommateurs nationaux »577.
La boîte verte fait l’objet de critiques, et elles vont sans aucun doute
prendre de l’ampleur dans les négociations en cours. En cause, le critère du
« découplage » qui semble illusoire puisque, de façon scientifique, « toute aide a
un effet plus ou moins couplé et induit donc des distorsions sur le commerce
international »578. L’efficacité économique qu’induit le concept de découplage
connaît donc une grande limite, limite qui remet en cause le contenu-même de
la boîte qu’il a contribué à définir. Le découplage suppose un « monde de
premier rang »579, c’est-à-dire un monde où il n’y a pas de distorsions ni de
572
573
574
575
576
577
578
579
Point 3 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
Point 4 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
Point 12 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
Point 13 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
BUTAULT (J.-P.), op. cit., p. 49.
Ibid., p. 51.
Ibid., p. 125.
Ibid., p. 50.
139
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
défaillances du marché580. Or un tel marché a, pour l’instant, une existence
purement théorique.
L’autre problème qui s’est posé dans la mise en œuvre des exemptions de
la catégorie verte est que chaque Membre a toute la latitude pour interpréter à
sa manière les critères pertinents, l’Accord sur l’agriculture ne prévoyant
aucun mécanisme d’évaluation de la conformité des mesures notifiées au titre
des mesures de la catégorie verte581. On notera à ce sujet que « les pays Membres
du Groupe de Cairns considèrent que les critères actuels sont définis dans des termes
trop généraux, ce qui permet aux pays de déguiser des mesures de soutien interne qui
ne respectent pas le principe fondamental de la catégorie verte, c’est-à-dire de ne pas
avoir d’effet notable de distorsion du commerce et de ne pas soutenir les prix à la
production »582. Le ton est donc donné pour les négociations du Cycle de Doha.
La boîte développement
Les mesures liées au développement n’appellent pas de commentaires
particuliers. Elles semblent avoir été bien pensées. À leur sujet, indiquons
simplement qu’elles constituent une exception à l’engagement de réduction
pris par les Membres au titre de l’Accord sur l’agriculture. En effet, l'Article 6
de l'Accord exclut des engagements de réduction les mesures de soutien
rentrant dans la catégorie « développement », c’est-à-dire les mesures d'aide,
directe ou indirecte, destinées à encourager le développement agricole et rural
et qui sont l’émanation des programmes de développement des PED. Il
s’agit583 :
-
des subventions à l'investissement qui sont généralement disponibles
pour l'agriculture dans les pays en développement ;
-
des subventions aux intrants agricoles qui sont généralement
disponibles pour les producteurs qui, dans les pays en développement,
ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées ; et
-
du soutien interne aux producteurs des pays en développement destiné
à encourager les cultures de substitution à la production de plantes
narcotiques illicites.
Les mesures de soutien de minimis
Les mesures de soutien interne de minimis trouvent leur base légale dans
l’article 6.4 de l’Accord sur l’agriculture. Cet article dispose que :
580
581
582
583
140
Idem.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 176.
Idem.
Article 6.2 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
« a) Un Membre ne sera pas tenu d'inclure dans le calcul de sa MGS totale
courante et ne sera pas tenu de réduire :
i) le soutien interne par produit qui devrait autrement être inclus dans le
calcul, par un Membre, de sa MGS courante dans le cas où ce soutien
n'excédera pas 5 pour cent de la valeur totale de la production d'un
produit agricole initial de ce Membre pendant l'année correspondante ; et
ii) le soutien interne autre que par produit qui devrait autrement être
inclus dans le calcul, par un Membre, de sa MGS courante dans le cas où
ce soutien n'excédera pas 5 pour cent de la valeur de la production
agricole totale de ce Membre.
b) Pour les pays en développement Membres, le pourcentage de minimis à retenir
en vertu du présent paragraphe sera de 10 pour cent ».
Toutes les mesures de soutien interne en faveur des producteurs agricoles
qui n'appartiennent à aucune des catégories exemptées sont soumises aux
engagements de réduction. L’Accord sur l’agriculture autorise toutefois les
Membres à exclure les mesures de soutien interne qui entrent dans la limite de
minimis584. Tout dépassement de ces seuils constitue un non-respect des
dispositions de l’Accord sur l’agriculture et peut être soumis au système de
règlement des différends.
§2 : La règlementation des subventions à l’exportation
Les subventions à l’exportation rentrent dans la catégorie des aides publiques
les plus dangereuses. On leur reproche notamment d’« augment[er] la part de
marché de l'exportateur sur le marché mondial au détriment des autres »585. C’est ce
reproche qui a conduit les rédacteurs du GATT de 1947 à insérer le critère de
« part équitable » dans la règlementation des subventions de l’époque. Comme
nous l’avons précédemment discuté, la règlementation du GATT de 1947 en la
matière était insuffisante.
Les négociations du Cycle d’Uruguay et l’Accord qui en a résulté ont
fondamentalement changé le régime des subventions agricoles qui est différent
en tous points de vue du régime prévu pour les produits industriels. Les
nouvelles règles en matière de subventions à l’exportation de produits
agricoles sont très strictes et couvrent une catégorie bien déterminée de
584
585
Soutien de moins 5 pour cent de la valeur de production annuelle du produit concerné. Ce taux est
de 10 pour cent pour les PED.
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), « Les subventions à l’exportation», in FAO, Les négociations
commerciales multilatérales sur l’agriculture : manuel de référence II. L’accord sur l’agriculture,
FAO, Rome, 2001, http://www.fao.org/docrep/003/X7353F/x7353f00.HTM.
141
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
subventions (A). Mais contrairement à l’Accord sur les subventions et les
mesures compensatoires qui interdit l’octroi de toute subvention à
l’exportation de produits industriels, l’Accord sur l’agriculture stipule de
simples engagements de consolidation et de réduction de telles subventions
(B).
A. De la définition des subventions agricoles
Les subventions à l’exportation de produits agricoles sont, du fait de leur
grande dangerosité, identifiées (1) avec minutie et soumises à une
règlementation rigoureuse. Malgré cette volonté de combattre de telles
subventions, les Membres, pour divers motifs, se sont refusés à consacrer le
principe de l’interdiction des subventions à l’exportation (2).
1.
Détermination des subventions visées
De la définition de la subvention
L’Accord sur l’agriculture ne définit pas le terme « subvention ». Il est définit
par l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires qui indique en
substance qu’une subvention existe s’il y a une contribution des pouvoirs
publics ayant un caractère spécifique586 et conférant un avantage587. Cette
définition de la « subvention » a été excellemment résumée par l’Organe
d’appel dans l’affaire Canada-Lait. Dans cette affaire, l’Organe d’appel a
indiqué que « il y a "subvention", au sens de l'article 1.1 de l'accord SMC, lorsque
celui qui l'accorde fait une "contribution financière" qui confère un "avantage" au
bénéficiaire, par rapport à ce que celui-ci aurait autrement pu obtenir sur le
marché »588.
La question se pose de savoir si cette définition de la notion de subvention
telle que définie par l’Accord SMC est applicable dans l’Accord sur
l’agriculture. À notre sens, la réponse est affirmative et trouve sa justification
dans l’Accord instituant l’OMC. En effet, cet Accord dispose que « le présent
accord sera ouvert à l'acceptation […] conformément à l'article XI du présent accord.
Cette acceptation vaudra pour le présent accord et pour les Accords commerciaux
multilatéraux qui y sont annexés »589. Cette disposition visait à éviter au système
OMC de devenir un ensemble juridique mosaïque comme le fut le GATT de
586
587
588
589
142
La subvention doit être spécifique à une entreprise ou à une branche de production ou à un groupe
d'entreprises ou de branches de production (article 2.1 de l’Accord SMC).
Article 1 et 2 de l’Accord SMC.
Canada-Mesures visant l'importation de lait et l'exportation de produits laitiers, Rapport de l’Organe
d’appel, 13 octobre 1999, WT/DS103/AB/R, paragraphe 87.
Article XIV:1 de l’Accord instituant l’Organisation Mondiale du Commerce.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
1947. L’article XIV:1 fait de l’Accord instituant l’OMC et des accords qui lui
sont annexés un « tout à prendre ou à laisser par les États intéressés »590. La
doctrine qualifie cette situation d’engagement unique ou single undertaking591.
L’applicabilité à l’agriculture de la notion de « subvention » telle que
définie par l’Accord SMC tient de cette situation. À la différence du concept de
la « similarité » qui s’étire et se resserre à l’image de l’accordéon au gré des
situations592, la notion de subvention est intangible et reste la même qu’elle soit
employée pour des produits industriels ou pour des produits agricoles. Par
conséquent, la subvention à l’exportation de produits agricoles consiste certes
en des subventions subordonnées aux résultats à l'exportation593, mais existe
également toutes les fois où les pouvoirs publics font une contribution
financière spécifique à un bénéficiaire qui en tire un avantage. Ce sont de telles
contributions financières qui sont soumises à une règlementation stricte de
l’Accord sur l’agriculture.
Des subventions visées
L'article 9.1 de l’Accord sur l’agriculture définit les différentes subventions à
l'exportation soumises aux disciplines de l'Accord. L'Article 9.2(a) se contente
de stipuler que, exception faite d'une certaine flexibilité prévue à l'Article
9.2(b), la quantité maximale du produit pour laquelle les subventions à
l'exportation peuvent être octroyées, et le niveau maximal des dépenses
engagées au titre de ces subventions sont spécifiés pour chaque année dans la
Liste du Membre594. L’article 9 de l’AsA détermine les subventions visées par
l’engagement de consolidation et de réduction. Elles sont inscrites dans les
Listes des Membres. Les subventions à l’exportation visées comportent les
mesures suivantes :
-
590
591
592
593
594
octroi, par les pouvoirs publics ou leurs organismes, de versements en
nature directs, à une entreprise, à une branche de production, à des
producteurs d'un produit agricole, à une coopérative ou autre
association de ces producteurs ou à un office de commercialisation,
subordonné aux résultats à l'exportation ;
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 113.
Il faut noter toutefois que l’unicité des accords de l’OMC n’est pas totale puisque les accords
plurilatéraux n’engagent que les seuls États qui les ont ratifiés.
Dans l’affaire Japon-Boissons alcooliques II, l’Organe d’appel déclarait au sujet du concept de la
similarité qu’ « il ne peut pas exister de définition précise et absolue de ce qui est “similaire”. Le
concept de la “similarité” a un caractère relatif qui évoque l’image d’un accordéon. L’accordéon de la
“similarité” s’étire et se resserre en des points différents au gré des différentes dispositions de
l’Accord sur l’OMC qui sont appliquées ».Voy. Japon - Taxes sur les boissons alcooliques, Rapport de
l’Organe d’appel, WT/DS8/AB/R, 4 octobre 1996.
Article 1(e) de l’Accord sur l’agriculture.
PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., module 3.
143
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
-
vente ou écoulement à l'exportation, par les pouvoirs publics ou leurs
organismes, de stocks de produits agricoles constitués à des fins non
commerciales, à un prix inférieur au prix comparable demandé pour le
produit similaire aux acheteurs sur le marché intérieur ;
-
versements à l'exportation d'un produit agricole qui sont financés en
vertu d'une mesure des pouvoirs publics, qu'ils représentent ou non
une charge pour le Trésor public, y compris les versements qui sont
financés par les recettes provenant d'un prélèvement imposé sur le
produit agricole considéré ou sur un produit agricole dont le produit
exporté est tiré ;
-
octroi de subventions pour réduire les coûts de la commercialisation des
exportations de produits agricoles (autres que les services de promotion
des exportations et les services consultatifs largement disponibles), y
compris les coûts de la manutention, de l'amélioration de la qualité, de
transformation, ainsi que ceux du transport et du fret international ;
-
tarifs de transport et de fret intérieurs pour des expéditions à
l'exportation, établis ou imposés par les pouvoirs publics à des
conditions plus favorables que pour les expéditions en trafic intérieur ;
-
subventions aux produits agricoles subordonnées à l'incorporation de
ces produits dans des produits exportés.
Toutes ces mesures font l’objet d’engagement de consolidation et de
réduction, mais contrairement à ce que prévoit l’Accord SMC, il n’existe dans
l’AsA aucune interdiction de principe de ces subventions. La définition des
subventions à l’exportation doit être précisée quant à l’approche qu’en a
l’Accord sur l’agriculture. Ainsi que l’Organe d’appel l’a rappelé dans l’affaire
CE-sucre595, une subvention à l’exportation, même si elle répond à la définition
de l’article 9.1 de l’AsA, ne sera pas accordée dès lors qu’elle n’est pas limitée
et soumise à réduction. Il a en effet déclaré la note de bas de page 1
incompatible avec l'article 9:1 de l'Accord sur l'agriculture « parce que les
exportations de sucre équivalent ACP/Inde ne font pas l'objet d'engagements de
réduction »596.
2.
L’absence d’une interdiction de principe des subventions
agricoles
L'Accord sur l’agriculture n’interdit pas les subventions à l’exportation de
produits agricoles. L’article 8 de l'Accord sur l'agriculture énonce en effet que
« chaque Membre s'engage à ne pas octroyer de subventions à l'exportation si ce n'est
595
CE-Subventions à l'exportation de sucre, op.cit. , paragraphe 224.
596
Idem.
144
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
en conformité avec le présent accord et avec les engagements qui sont spécifiés dans la
Liste de ce Membre ».
Cette disposition permet de faire l’analyse suivante : il n’y a pas
d’infraction aux règles sur les subventions à l’exportation de produits agricoles
toutes les fois où elles sont octroyées par un Membre dans le respect de ses
engagements spécifiés dans sa Liste. Cela signifie par ailleurs qu’un Membre
ne pourra pas octroyer de telles subventions s’il n'a pas pris d’engagements
dans sa Liste. Cette approche est confirmée par l’article 3.3 de l’Accord sur
l’agriculture qui dispose que « sous réserve des dispositions des paragraphes 2 b) et
4 de l'article 9, un Membre n'accordera pas de subventions à l'exportation énumérées
au paragraphe 1 de l'article 9 pour ce qui est des produits agricoles ou groupes de
produits spécifiés dans la section II de la Partie IV de sa Liste excédant les niveaux
d'engagements en matière de dépenses budgétaires et de quantités qui y sont spécifiés
et n'accordera pas de telles subventions pour ce qui est de tout produit agricole non
spécifié dans cette section de sa Liste ».
La conclusion que l’on peut tirer de la lecture combinée des articles 3.3 et 9
de l’AsA est que l’affirmation selon laquelle il n’existe pas d’interdiction de
principe des subventions à l’exportation n’est pas absolue : les subventions à
l’exportation sont interdites aux Membres n’ayant pas pris d’engagements de
consolidation et de réduction.
Cette conclusion peut-elle s’étendre aux subventions privées pour
lesquelles l’intervention étatique est réduite ou absente ? La question est
intéressante dans la mesure où l’application littérale de la définition des
subventions peut laisser suggérer une réponse négative. En effet, la définition
des subventions de l’article 1.1 de l’Accord SMC fait de la subvention « une
contribution des pouvoirs publics ayant un caractère spécifique et conférant un
avantage ». En réalité, la question est tranchée par l’article 9.1c) qui dispose
qu’il y a subvention chaque fois qu’il y a des « versements à l'exportation d'un
produit agricole qui sont financés en vertu d'une mesure des pouvoirs publics, qu'ils
représentent ou non une charge pour le Trésor public […] ». Dans l’hypothèse visée
par l’article 9.1c), les pouvoirs publics ne versent pas directement de
subventions à l’exportation d’un produit agricole, mais les mesures qu’ils
prennent entraînent le versement de subventions par des acteurs privés.
Dans l’affaire CE-sucre, les Communautés européennes avaient mis en
place une règlementation qui, au moyen d’une administration des prix
minimaux de betteraves C, permettait le versement de subvention. De la sorte,
« les betteraves C, en tant que principal intrant utilisé pour la production de sucre C,
sont vendues aux producteurs/exportateurs de sucre C à des prix bien inférieurs au
coût de production total moyen de ces betteraves C et, partant, fournissent aux
145
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
producteurs de sucre C, par le biais de cette transaction, un versement en nature au
sens de l'article 9:1 c) »597.
Poursuivant l’analyse, l’Organe d’appel, rappelant sa position dans
l’affaire Canada-Produits laitiers, a indiqué que « l'élément essentiel qui
caractérise les "pouvoirs publics" est ... que ceux-ci ont le pouvoir effectif de
soumettre les individus à des "règles", à un "contrôle", à une "supervision" ou à
d'autres "disciplines" par l'exercice d'un pouvoir légal »598. Quant au terme
"financés", il a estimé que ce mot se rapportait généralement au "mécanisme"
ou au "processus" par lequel des ressources financières étaient accordées, de
manière que des versements soient effectués599. S’agissant de l'expression "en
vertu de", l'Organe d'appel a estimé qu'il devait y avoir une "connexion" ou un
"lien démontrable" entre la mesure des pouvoirs publics en cause et le
financement des versements600. C’est donc tout naturellement que l’Organe
d’appel, bien qu’il n’y ait pas de versements directs des Communautés
européennes, a estimé que les versements allégués sous forme de ventes de
betteraves C à bas prix aux producteurs de sucre étaient "financés en vertu
d'une mesure des pouvoirs publics", au sens de l'article 9:1 c) de l'Accord sur
l'agriculture601.
B.
Les consolidations et les engagements de réduction des
subventions
1.
De la pratique des consolidations et des réductions
Les règles qui s'appliquent aux subventions à l'exportation contiennent un
principe général selon lequel chaque Membre de l’OMC s'engage à les octroyer
uniquement en conformité avec l'Accord et les engagements spécifiés dans les
Listes des Membres602. Ce principe implique que chaque Membre consolide ses
subventions à l’exportation. Pour ce faire, les subventions à l’exportation ont
fait l’objet d’un calcul ayant pour base la période 1988-1990. Le montant de ces
subventions ainsi défini est alors soumis à réduction.
La réduction dont il est question ici se résume en deux types
d'engagements : les Membres ont « […] pris d'une part l'engagement de réduire
les subventions à l'exportation énumérées à l'article 9.1. D'autre part, les Membres se
sont engagés, en application de l'article 10.1, à ne pas se dérober à leurs engagements
597
598
599
600
601
602
146
CE subventions à l'exportation de sucre, WT/DS265/R, paragraphe 7.254.
Rapport de l’Organe d’appel Canada-Produits laitiers, paragraphe 97.
Ibid., paragraphe 132.
Ibid., paragraphe 113.
CE-Subventions à l'exportation de sucre, WT/DS265/AB/R, paragraphe 346.
Article 8 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
de réduction en utilisant d'autres subventions aux exportations que celles énumérées
dans l'article 9.1 »603.
En pratique, cela revenait pour les Membres à réduire sur six ans leurs
subventions à l'exportation de 36 pour cent en valeur et de 21 pour cent en
volume par rapport aux années de base 1986-1990. Les PED s'engagent, dans le
cadre du traitement spécial et différencié, à réduire leurs subventions de 24
pour cent sur dix ans en valeur et de 14 pour cent en volume, tandis que les
PMA ne sont tenus d'aucun engagement. La liberté d'octroyer des subventions
agricoles est donc soumise à une double limite. Les Membres ne peuvent
octroyer des subventions qu'aux produits agricoles figurant sur leurs Listes
d'engagements, et ils ne pourront le faire que dans la limite budgétaire
spécifiée dans ces listes604. Une telle discipline des subventions à l’exportation
des produits agricoles est totalement nouvelle. Aussi, fallait-il craindre que les
Membres essaient de les contourner.
2.
Institution d’un système anti contournement
Les rédacteurs de l’Accord sur l’agriculture ont fait preuve d’une grande
anticipation en intégrant aux règles sur les subventions agricoles un système
anti contournement. Il trouve son siège légal dans l’article 10.1 de l’Accord qui
dispose que « les subventions à l'exportation qui ne sont pas énumérées au
paragraphe 1 de l'article 9 ne seront pas appliquées d'une manière qui entraîne, ou
menace d'entraîner, un contournement des engagements en matière de subventions à
l’exportation ; il ne sera pas non plus recouru à des transactions non commerciales
pour contourner ces engagements ».
La règle anti contournement vise deux types de produits. Il y a, d’une part,
les subventions qui ne sont pas énumérées dans l’article 9.1 de l’AsA et qui ne
sont pas concernées par les engagements de réduction. Théoriquement, un
Membre peut en effet octroyer de telles subventions pour autant qu'elles ne
constituent pas un contournement ou une menace de contournement des
engagements. Il y a, d’autre part, les transactions non commerciales qui
peuvent permettre aux Membres de contourner leurs engagements de
réduction605. À ce sujet, l'Accord vise notamment les aides alimentaires ou
crédits à l'exportation qui font d'ailleurs l'objet de dispositions particulières
des paragraphes 2 et 4 de l'article 10. En réalité, il n'existe pas une véritable
discipline réglementant cette matière et « l'Article 10.2 est en fait une obligation
de moyen par laquelle les Membres s'engagent à œuvrer à l'élaboration de règles
603
DELCROS (F.), op. cit., p. 716.
604
Ibid., p. 718.
605
THIEBAUT (Fl.), L'Organisation mondiale du commerce, Droit institutionnel et substantiel, Bruxelles,
Bruylant, 1999, p. 68.
147
Chapitre 2 : La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC
communes dans d'autres forums internationaux qu'à l'OMC »606. Le paragraphe 2
de l’article 10 laisse penser que les crédits à l'exportation et les programmes
d’assurance sont boutés hors du champ d'application du principe anti
contournement. Il n’en est rien puisque l'article 10.2 doit s'interpréter dans
l'esprit du paragraphe 1 du même article qui vise à éviter le contournement
des engagements des Membres607.
606
DELCROS (F.), op. cit., p. 723.
607
Ibid.
148
Chapitre 3
De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
L’Accord sur l’agriculture, comme nous l’avons dit précédemment, est l’un des
grands succès du Cycle d’Uruguay. Au regard du contexte économique de
l’époque, en particulier en matière agricole, cet Accord était très attendu, d’une
part, parce que l’on espérait que son adoption rendrait plus transparent le
commerce des produits agricoles, et d’autre part, parce qu’on espérait
également qu’il mettrait fin à l’opposition qui existait entre les États-Unis et
l’Europe.
Dans la pratique, l’adoption de l’Accord sur l’agriculture a modifié
notoirement le système juridique de l’OMC en matière agricole. Aussi, est-il
important d’analyser le rapport de cet Accord avec les autres Accords de
l’OMC (Section 1). Il faut bien croire que ces Accords s’agencent plutôt bien, et
admettre qu’il n’est pas inintéressant de faire un bilan de la mise en œuvre de
l’AsA après 15 années d’application (Section 2).
149
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
Section 1 : Les rapports entre l’Accord
l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
sur
L’Accord sur l’agriculture est une lex specialis régissant le commerce des
produits agricoles. La qualification de l’Accord sur l’agriculture de lex specialis
signifie que d’autres règles peuvent avoir vocation à s’appliquer au commerce
des produits agricoles. De ce fait, un conflit peut surgir dans les rapports entre
l’Accord sur l’agriculture et les autres accords annexés au Traité de l’OMC,
notamment le GATT de 1994 et l’Accord sur les subventions et les mesures
compensatoires (§1). Bien des pratiques autorisées par l’AsA sont en réalité
incompatibles avec les dispositions des autres accords. Pour ne pas vider
l’AsA de sa substance, des immunités temporaires ont été prévues contre les
actions qui pourraient être initiées sur la base du GATT de 1994 et de l’Accord
SMC (§2).
§1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture et le GATT
1994
La conclusion d’un accord spécifique à l’agriculture ne signifie pas que cette
matière est soustraite aux champs d’application des autres accords. L’AsA a
pris le soin de reconnaître le principe de l’applicabilité du GATT et des autres
Accords de Marrakech au commerce des produits agricoles (A). Mais en tant
que lex specialis, l’AsA prédomine toutes les fois où il sera en contradiction
avec d’autres règles (B).
A. De l’applicabilité du GATT et des Accords de Marrakech
La question de l’applicabilité à l’agriculture des règles du GATT de 1994 et des
autres accords annexés au Traité de l’OMC est tranchée par l’article 21 de
l’Accord sur l’agriculture. Cet article dispose que « les dispositions du GATT de
1994 et des autres Accords commerciaux multilatéraux figurant à l'Annexe 1A de
l'Accord sur l'OMC seront applicables sous réserve des dispositions du présent
accord »608. Pour prendre cette disposition à la lettre, nous verrons ici dans
quelle mesure le GATT de 1994 et l’Accord SMC sont applicables au commerce
des produits agricoles.
608
150
Article 21 alinéa 1 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
De l’applicabilité du GATT de 1994 à l’agriculture
L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 est la
convention de base dont les règles régissent le commerce des marchandises. Il
est constitué du GATT de 1947 ainsi que de tous les instruments juridiques
adoptés et entrés en vigueur avant la signature de l’Accord de Marrakech
instituant l’OMC. Cette situation a été très tôt confirmée par l’Organe d’appel
de l’OMC qui a indiqué que « l’article XVI:1 de l’Accord sur l’OMC et l’alinéa 1 b)
iv) du texte de l’Annexe 1A incorporant le GATT de 1994 à l’Accord sur l’OMC
permettent de transmettre à la nouvelle OMC la jurisprudence et l’expérience
juridique du GATT de 1947 donnant des gages de continuité et de cohérence pour un
passage sans heurt d’un système à l’autre »609. Pour l’Organe d’appel, « les Membres
de l’OMC soulignent ainsi que l’expérience acquise par les PARTIES
CONTRACTANTES du GATT de 1947 est d’une grande valeur – et ils reconnaissent
son importance pour le nouveau système commercial incarné par l’OMC »610. Dans
une autre affaire, il a ajouté que « le GATT de 1994 est le premier accord qui
apparaît dans l’Annexe 1A de l’Accord sur l’OMC et qu’il comprend : les dispositions
du GATT de 1947, tel qu’il a été rectifié, amendé ou modifié par les dispositions des
instruments juridiques qui sont entrés en vigueur avant l’entrée en vigueur de
l’Accord sur l’OMC […] »611/612.
Le GATT de 1994 s’applique à l’agriculture, notamment en matière d’accès
aux marchés. Sur ce point, la question se pose de savoir s’il est fait application
cumulative des règles du GATT et de celles de l’Accord sur l’agriculture. Les
Communautés européennes ont soutenu dans l’affaire CE-Bananes III qu’au
regard des dispositions de l’Accord sur l’agriculture « il est permis en ce qui
concerne ces concessions en matière d'accès aux marchés d'agir d'une manière
incompatible avec les prescriptions de l'article XIII du GATT de 1994 »613. L’enjeu de
la discussion est grand. Soutenir la position des Communautés européennes
reviendrait à dire que l’Accord général de 1994 ne s’applique pas au commerce
des produits agricoles. L’Organe d’appel a rejeté la position européenne. Pour ce
faire, il fonde son analyse sur le préambule et l’article 21 de l’Accord sur
l’agriculture.
Le préambule indique que son objectif « est d'établir un système de commerce
des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché et qu'un processus de
réforme devrait être entrepris par la négociation d'engagements concernant le soutien
et la protection et par l'établissement de règles et disciplines du GATT renforcées et
609
610
611
612
613
Japon-Boissons alcooliques II, op. cit., pages 16.
Idem.
Argentine-Mesures de sauvegarde à l'importation de chaussures, Rapport de l’Organe d’appel,
WT/DS121/AB/R, 14 décembre 1999, paragraphe 80.
Voir aussi États-Unis-FSC, WT/DS108/AB/R, paragraphe 107.
CE-Bananes III, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS27/AB/R, paragraphe 153.
151
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
rendues plus efficaces dans la pratique »614. Quant au second, il dispose que « les
dispositions du GATT de 1994 et des autres Accords commerciaux multilatéraux
figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC seront applicables sous réserve des
dispositions du présent accord »615.
La lecture combinée de ces dispositions permet de conclure que le GATT
de 1994 s’applique à l’agriculture. Il ne saurait en être autrement que si
l’Accord sur l’agriculture traite expressément la même matière. Dans l’affaire
susvisée, l’Organe d’appel conclura que « les dispositions du GATT de 1994, y
compris l'article XIII, s'appliquent aux engagements en matière d'accès aux marchés
concernant les produits agricoles, sauf dans la mesure où l'Accord sur l'agriculture
contient des dispositions spécifiques traitant expressément du même sujet »616.
Il faut noter par ailleurs que l’Accord sur l’agriculture n’exclut pas
l’application du GATT. Sur la question de l’accès aux marchés qui nous sert ici
d’exemple, l’article 4.1 de l’Accord sur l’agriculture dispose que « les
concessions en matière d'accès aux marchés contenues dans les Listes se rapportent aux
consolidations et aux réductions des tarifs, et aux autres engagements en matière d'accès
aux marchés qui y sont spécifiés ». Comme on peut le constater, rien dans la lettre
de l'article 4:1 ne permet de croire que les concessions et les engagements en
matière d'accès aux marchés consentis à la suite des négociations du Cycle
d'Uruguay sur l'agriculture peuvent être incompatibles avec les dispositions de
l'article XIII du GATT de 1994617. Mieux, de l’avis de l’Organe d’appel,
« l'article 4:1 reconnaît que de nouvelles concessions importantes en matière d'accès aux
marchés, sous la forme de nouvelles consolidations et réductions des tarifs ainsi que
d'autres engagements en matière d'accès aux marchés (par exemple ceux qui ont été pris
à la suite du processus de tarification), ont été accordées à la suite des négociations du
Cycle d'Uruguay sur l'agriculture et incorporées dans les listes des Membres annexées
au GATT de 1994 »618.
L’applicabilité des règles du GATT de 1994 à l’agriculture est établie.
Plusieurs autres dispositions permettent de tirer cette conclusion. L’on peut
citer les articles 5 et 13 de l’Accord sur l’agriculture. Le premier dispose que
« nonobstant les dispositions du paragraphe 1 b) de l'article II du GATT de 1994, tout
Membre pourra recourir aux dispositions des paragraphes 4 et 5 ci-après en relation
avec l'importation d'un produit agricole, pour lequel des mesures visées au
paragraphe 2 de l'article 4 du présent accord ont été converties en un droit de douane
proprement dit et qui est désigné dans sa Liste par le symbole "SGS" comme faisant
l'objet d'une concession pour laquelle les dispositions du présent article […] ». Quant
614
Préambule de l’Accord sur l’agriculture, paragraphe 2. Voir également CE-Bananes III, op. cit.,
paragraphe 155.
615
616
617
618
152
Article 21 alinéa 1 de l’Accord sur l’agriculture.
CE-Bananes III, op. cit., paragraphe 155.
Ibid., paragraphe 157.
Ibid., paragraphe 156.
Section 1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
au second, il institue une immunité contre les actions qui pourraient être
engagées sur le fondement des dispositions du GATT de 1994 et de l’Accord
sur les subventions et les mesures compensatoires dont les dispositions sont en
principes applicables.
De l’applicabilité de l’Accord SMC à l’agriculture
L’application à l’agriculture des règles de l’Accord SMC commence par le
recours à la notion-même de subvention, puisque ce terme n’est pas défini
dans l’Accord sur l’agriculture. C’est donc la subvention telle que définie par
l’Accord SMC qui s’applique. Dans l’affaire Canada-Produits laitiers, l’Organe
d’appel rappelait que « comme [il l’avait] dit dans [son] rapport sur l’affaire
Canada-Aéronefs, il y a “subvention”, au sens de l’article 1.1 de l’Accord SMC,
lorsque celui qui l’accorde fait une “contribution financière” qui confère un
“avantage” au bénéficiaire, par rapport à ce que celui-ci aurait autrement pu obtenir
sur le marché »619. Il reconnaissait par conséquent que la définition de la
subvention est commune aux deux accords.
Cette précision faite, la discussion peut être menée sur la question de
savoir si les subventions accordées par les Membres doivent respecter à la fois
l’Accord SMC et l’Accord sur l’agriculture. L’affaire États-Unis-Coton upland620
est un excellent cas pratique qui a permis au Groupe spécial et à l’Organe
d’appel de se prononcer sur la relation des deux accords. Cette affaire qui a
opposé le Brésil aux Etats-Unis a été au centre de l’actualité et a focalisé toutes
les attentions sur les subventions à l'OMC. On se rappelle en effet, qu'à
l'initiative du Bénin, du Burkina Faso, du Mali et du Tchad, le coton africain
avait fait l'objet de débats à la Conférence de Cancún où ces pays sont allés
dans l'espoir d'obtenir le démantèlement des subventions au coton dans les
pays du Nord. Dans un tel contexte, l’on s’attendait à ce que la plainte vienne
d’un de ces pays, mais c’est finalement le Brésil qui a porté le cas devant le
Groupe spécial.
Le Brésil reprochait aux États-Unis d’avoir fourni des versements au titre
du Programme Step 2 en violation des articles 3:3 et 8 de l'Accord sur
l'agriculture. Il leur reprochait également d'octroyer des subventions à
l'exportation prohibées au sens du point j) de la Liste exemplative de
subventions à l'exportation et au sens de l'article 3.1 a) et 3.2 de
l'Accord SMC621. Pour appuyer sa plainte, le Brésil a soutenu que les
subventions américaines empêchaient la hausse des prix du coton upland sur
le marché des États-Unis, sur les marchés mondial et brésilien, en violation des
619
620
621
Canada-Produits laitiers, WT/DS103/AB/R, paragraphe 87.
États-Unis-Subventions concernant le coton upland, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS267/AB/R,
3 mars 2005.
États-Unis-Coton upland, op. cit., p. 4.
153
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
articles 5 c) et 6.3 c) de l'Accord SMC, ce qui cause un préjudice grave à ses
intérêts.
Parmi les questions juridiques soulevées, il était demandé au Groupe
spécial et à l’Organe d’appel de qualifier les mesures américaines. Sur cette
question, le Groupe spécial qualifiera les mesures américaines de subventions
à l’exportation. Cette qualification sera confirmée par l’Organe d’appel qui
soutiendra alors « l'avis du Groupe spécial selon lequel les versements au titre du
programme Step 2 sont subordonnés à l'exportation et sont donc une subvention à
l'exportation aux fins de l'article 9 de l'Accord sur l'agriculture et de l'article 3.1 a)
de l'Accord SMC »622/623. Il ajoutera plus loin que « qu'il n'y a aucune raison
d'interpréter la prescription de subordination à l'exportation figurant dans l'Accord
sur l'Agriculture différemment de celle qui est énoncée à l'article 3.1 a) de l'Accord
SMC […] »624.
Bien que la subvention à l’exportation accordée pour des produits agricoles
doive être examinée en premier lieu au regard de l’Accord sur l’agriculture,
l’Organe d’appel juge approprié, de recourir à l’Accord SMC afin d’obtenir des
indications pour l’interprétation des dispositions de l’Accord sur
l’agriculture625. La référence qui est faite ici à l’Accord sur l’agriculture et à
l’Accord SMC est significative.
Il faut cependant préciser que, bien que l’Accord SMC permette de définir
les subventions agricoles, cela ne signifie pas pour autant que cet accord
s’applique à toutes les subventions agricoles. En raison de la primauté de
l’AsA sur l’Accord SMC, ce dernier ne s’appliquera pas si la matière dont il
s’agit est règlementée par l’AsA.
Il convient de noter par ailleurs que l’Accord sur l’agriculture ne traite
nulle part de la question des droits compensatoires et de leur recouvrement.
Les termes de l’article 13 de l’Accord sur l’agriculture626 sont significatifs à ce
sujet. Cet article instituait une immunité temporaire des subventions agricoles,
notamment contre les actions qui pourraient être engagées sur la base de
l’article VI du GATT de 1994 et de l’article 10 de l’Accord SMC. Il ne fait donc
pas de doute que l’Accord SMC et le GATT de 1994 soient pleinement
applicables au commerce des produits agricoles, même si, au regard de son
622
Ibid., paragraphe 582.
623
Pas souligné dans le texte.
États-Unis-Coton upland, op. cit., paragraphe 584.
Ibid., paragraphe 571.
En vertu de cette disposition, les mesures de soutien interne relevant de la catégorie verte ne
peuvent faire l'objet de droits compensateurs ou d'autres actions visant les subventions au titre de
l'Accord de l'OMC sur les subventions et les mesures compensatoires ni être l'objet des actions
fondées sur l'annulation ou la réduction, en situation de non-violation, des concessions tarifaires
résultant du GATT. Prévue pour s’applique pendant la période de mise en œuvre, cette disposition
n’est plus en vigueur depuis le 1er janvier 2004.
624
625
626
154
Section 1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
statut de lex specialis, l’Accord sur l’agriculture prévaut sur ces derniers en cas
de conflit.
B.
De la prédominance de l’Accord sur l’agriculture
Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT de 1994 et l’Accord SMC
sont certes régis par l’article 21 de l’AsA, mais ils sont également soumis au
principe de la lex specialis derogat lex generalis. En application de ce principe, et
en cas de conflit, l’Accord sur l’agriculture prime sur le GATT de 1994 et
l’Accord SMC.
L’article 21.1 de l’Accord sur l’agriculture est libellé comme suit : « les
dispositions du GATT de 1994 et des autres Accords commerciaux multilatéraux
figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC seront applicables sous réserve des
dispositions du présent accord »627.
Ainsi que nous l’avons déjà discuté plus haut, les trois accords sont
applicables à l’agriculture. La réserve émise par l’article 21.1 in fine ne vise
donc que les cas où il y aurait un conflit entre l’Accord sur l’agriculture et l’un
des deux autres accords628.
C’est donc dire que les Membres ont admis la possibilité d’un tel conflit. Ils
sont suivis en cela par la jurisprudence qui dira que les Membres ont
« explicitement prévu, grâce à l’article 21, que l’Accord sur l’agriculture prévaudrait
dans la limite de ces conflits »629. C’est donc à juste titre que l’Organe d’appel a
conclu dans une autre affaire qu’« il ne fait aucun doute que les disciplines
explicites en matière de subventions à l’exportation, concernant les produits agricoles,
énoncées aux articles 3, 8, 9 et 10 de l’Accord sur l’agriculture doivent à l’évidence
l’emporter sur l’exemption des produits primaires des disciplines en matière de
subventions à l’exportation énoncées à l’article XVI:4 du GATT de 1994 »630.
La prédominance de l’Accord sur l’agriculture est également vraie pour ce
qui concerne l’Accord SMC puisque l’Article 21.1 vise aussi bien le GATT de
1994 que les autres Accords commerciaux multilatéraux de l’Annexe 1A dont
l’AsA fait partie. S’agissant de la démarche, un Groupe spécial saisi d’un litige
en matière de subvention agricole devra d’abord vérifier si la question qui lui
est soumise est traitée par l’Accord sur l’agriculture. Dans l’affirmative, les
dispositions de l’AsA s’appliqueront et prédomineront celles de l’Accord SMC.
627
628
629
630
Pas souligné dans le texte.
GATT de 1994 et Accord SMC.
CE-Subventions à l’exportation de sucre, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS265/AB/R, 28 avril
2005, paragraphe 221. Voir également LUFF (D.), op. cit., pp. 245-246.
États-Unis-FSC, op. cit., paragraphe 117.
155
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
Si la question n’est pas traitée par l’AsA, le Groupe spécial pourra alors
vérifier si la matière est soumise à l’Accord SMC.
§2 : Les immunités temporaires contre les actions au titre
du GATT et de l’Accord SMC
La question des immunités temporaires de l’Accord sur l’agriculture contre les
actions au titre du GATT de 1994 dérive des rapports entre ces trois accords
ainsi qu’ils sont traités par l’article 21.1 de l’AsA. Cet article dispose que le
GATT de 1994 et des autres Accords commerciaux multilatéraux figurant à
l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC seront applicables à l’agriculture sous
réserve des dispositions de l’AsA. Cela signifie que les mesures des Membres
conformes à l’Accord sur l’agriculture sont immunisées contre les actions au
titre du GATT de 1994 et de l’Accord SMC. Les rédacteurs de l’Accord ont
traduit cette immunité sous la forme d’une clause dite de modération (A).
Mais cette immunité temporaire a perdu toute portée depuis son expiration
(B).
A. La clause de modération de l’AsA
L'article 13 de l’Accord sur l’agriculture intitulé "modération" est une
disposition spéciale qui, en plus de l’article 21.1, gère les relations entre cet
Accord, l’Accord SMC et le GATT de 1994. Plus connue sous l'expression de
"clause de paix", cette disposition « assure une protection juridique complète des
différentes mesures de soutien à l'Agriculture contre des recours sur la base de
l'Accord SMC et de l'article XXIII:1(b) du GATT »631. Pour comprendre cette
protection juridique, il est nécessaire de faire une lecture combinée de l'Accord
SMC et de l’Accord sur l'agriculture.
En rappel, en vertu de l'article 3 de l'Accord SMC, toutes les subventions à
l'exportation sont prohibées. Certaines mesures de soutien ainsi que certaines
subventions à l'exportation seraient alors illégales et condamnables aux termes
de l'Accord SMC et ce bien que ces mêmes subventions puissent être légales
aux termes de l'Accord sur l'agriculture. Pour qu'il en soit autrement, il a fallu
introduire une clause de "modération" dans l'Accord sur l’agriculture. Pendant
la période de mise en œuvre, et nonobstant les dispositions pertinentes du
GATT de 1994 et de l'Accord SMC, les mesures de soutien interne conformes à
l'Annexe 2 de l'Accord sur l’agriculture étaient considérées comme des
631
156
DELCROS (F.), op. cit., p. 725.
Section 1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
subventions ne donnant pas lieu à une action, et donc exemptées des actions
fondées sur les dispositions du GATT et de l'Accord SMC632.
Plus concrètement, la clause de paix permettait de protéger contre toute
action l'octroi des subventions de la boîte verte à condition qu'elles soient
conformes à l'Annexe 2633. Elle protège aussi l'octroi de subventions de la boîte
bleue à condition que ces subventions soient conformes à l'article 6634 de
l'Accord sur l’agriculture635 ainsi que les subventions à l'exportation conformes
à la Partie V de l’Accord sur l’agriculture636. Dans ce dernier cas cependant, la
clause de paix impose une condition additionnelle. Elle subordonne la
protection de l’article 13 à la condition que "ces mesures n’accordent pas un
soutien pour un produit spécifique qui excède celui qui a été décidé pendant la
campagne de commercialisation 1992"637.
Cette analyse est confirmée par l’Organe d’appel qui a admis que « le
soutien interne qui est pleinement conforme aux dispositions de l’Annexe 2 – c’est-àdire le soutien “de la catégorie verte”, qui est exempté des obligations en matière de
réduction du soutien interne prévues par l’Accord sur l’agriculture – est également
exempté, pendant la période de mise en œuvre, des actions fondées sur l’article XVI du
GATT de 1994 et des dispositions concernant les subventions pouvant donner lieu à
une action de la Partie III de l’Accord SMC »638.
L’on s’est interrogé sur le sens qu’il convenait de donner au mot "action"
employé par l’article 13 de l’AsA. De sa définition dépendait en réalité la
portée réelle de la clause de modération. Deux propositions de définition ont été
faites dans le cadre de l’affaire États-Unis-Coton upland. La première émanait
du Brésil qui a soutenu qu’il fallait entendre par action les « actions
multilatérales entreprises collectivement par les Membres »639. Sur cette base, il a
considéré que l’expression "exemptées des actions" signifiait qu’« un Membre
plaignant ne peut pas recevoir de l'ORD l'autorisation d'obtenir une mesure
corrective à l'encontre des mesures de soutien interne et à l'exportation d'un autre
Membre qui autrement seraient soumises aux disciplines prévues par certaines
dispositions de l'Accord SMC ou par l'article XVI du GATT de 1994 »640. Le Groupe
spécial n’a pas partagé cet avis au motif qu’il ne tient pas compte du fait que
des Membres individuels peuvent entreprendre certaines actions fondées sur
632
633
634
635
636
637
638
639
640
Article 13 de l’Accord sur l’agriculture.
Article 13 (a), idem.
Cet article porte sur les engagements des Membres en matière de soutien interne.
Article 13 (b) de l’Accord sur l’agriculture.
Article 13 (c), idem.
Article 13.b.ii) de l’Accord sur l’agriculture. États-Unis-Coton upland, op. cit, paragraphe 347.
États-Unis-Coton upland, op. cit, paragraphe 319.
États-Unis-Coton upland, Rapport du Groupe spécial, WT/DS267/R, 8 septembre 2004,
paragraphe 7.302.
Idem.
157
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
des dispositions pertinentes de l'article XVI du GATT de 1994 et de
l'Accord SMC641. Les États-Unis n’ont pas défini le mot "action". Ils se sont
prononcés sur l’expression "exemptées des actions" qui, selon eux, signifie
« non exposées ni soumises à une procédure juridique ou à des poursuites ou à la prise
d'initiatives juridiques pour établir une allégation telle qu'une plainte formelle ou
toute procédure formelle, y compris un jugement concernant l'allégation »642. Le
Groupe spécial a reconnu pour plus juste l’approche américaine qui était plus
en adéquation avec le contexte, le but et l’objet de l’article 13 de l’AsA.
Il faut noter cependant que la Clause de paix ne s'applique que durant la
période de mise en œuvre de l'Accord sur l'agriculture. Pour l’application de
l’article 13, cette "période de mise en œuvre" est définie à l'article 1 f) de
l'Accord sur l'agriculture comme étant "la période de neuf ans commençant en
1995".Quant à l'"année", elle est définie à l'article 1 i) et "s'entend de l'année
civile, de l'exercice financier ou de la campagne de commercialisation spécifié
dans la Liste se rapportant à ce Membre". L’expiration de la Clause a été
discutée à l’occasion de l’affaire États-Unis-Coton upland. Les États-Unis ont
soutenu, sur la base de la définition que l’article 1 i) donne de l’"année", que
l’année civile n'est pas pertinente pour le différend qui les opposait au Brésil,
car leurs engagements concernant le coton sont spécifiés par la campagne de
commercialisation. Le Groupe spécial n’a malheureusement pas souhaité se
prononcer sur la question643, mais il nous semble qu’à la lumière des
dispositions des articles 1 h)i) et 13 de l’Accord sur l’agriculture, la Clause de
paix a expiré au 31 décembre 2003. C'est donc dire que depuis le 1er janvier
2004, cette Clause est devenue caduque. La protection juridique qu’elle
procurait n’existant plus, l’on pourrait alors s'attendre à ce que toutes les
mesures de soutien interne ainsi que les subventions à l'exportation de
l'Accord sur l’agriculture soient désormais actionnables sur la base de l'Accord
SMC et du GATT.
B.
La portée de l’expiration de l’article 13 de l’AsA
L’expiration de la Clause de modération appelle une question légitime : va-ton assister à une multiplication des conflits en matière agricole ? La réponse à
une telle question n’est pas aisée car « cette disposition [n'a] jamais fait l'objet
d'une interprétation en profondeur ni par les Groupes spéciaux ni par l'Organe
d'Appel, il est [par conséquent] hasardeux d'envisager les conséquences juridiques de
son expiration »644. Est-il vraiment nécessaire de recourir à l’article 13 de
641
642
643
644
158
Idem.
États-Unis-Coton upland, op. cit. (note 38), paragraphe 7.303.
Ibid., note de bas de page n°469.
DELCROS (F.), op. cit., p. 726.
Section 1 : Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et l’Accord SMC
l’Accord sur l’agriculture pour bénéficier d’une protection juridique contre les
actions fondées sur l’Accord SMC et sur le GATT de 1994 ? La question mérite
d’être discutée.
À notre sens, l’expiration de la Clause de modération ne modifie pas de
façon substantielle la protection juridique qu’elle procurait. À l’appui de notre
analyse, nous nous référons à l’article 21 de l’AsA dont nous rappelons à
l’occasion les termes.
« Les dispositions du GATT de 1994 et des autres Accords commerciaux
multilatéraux figurant à l'Annexe 1A de l'Accord sur l'OMC seront applicables
sous réserve des dispositions du présent accord ».
Nous rappelons également que dans nos précédentes discussions645 nous
avons abouti à la conclusion que si, en l’absence de conflit de normes, le GATT
de 1994, l’Accord SMC et l’Accord sur l’agriculture s’appliquent
cumulativement au commerce des produits agricoles, seul l’Accord sur
l’agriculture est applicable en cas de conflit. Autrement dit, l’Accord sur
l’agriculture constitue la lex specialis qui devra prévaloir en cas de conflit de
normes. Par conséquent, si un soutien interne ou une subvention à
l’exportation est octroyée par un Membre en conformité avec l’Accord sur
l’agriculture, un autre Membre de l’OMC ne sera pas fondé à les poursuivre
sur la base du GATT de 1994 et de l’Accord SMC.
Dans ce sens, nous nous référons à l’article 3 de l’Accord SMC dont la
rédaction semble suggérer la même analyse. Cet article dispose en effet que,
« exception faite de ce qui est prévu dans l'Accord sur l'agriculture, les subventions
définies à l'article premier dont la liste suit seront prohibées : […] ». Il nous semble
très clairement que cette disposition confirme la primauté de l’Accord sur
l’agriculture sur l’Accord SMC et que par conséquent toutes les subventions
conformes à l’AsA échappent aux actions au titre de l’Accord SMC.
Il faut préciser cependant que l’approche actuelle de la jurisprudence ne
semble pas aller dans ce sens quoique, du fait de l’expiration de la clause de
modération, cette approche gagnerait à être précisée. Sur la base de cette
analyse, nous pensons que l’expiration de la clause de modération n’aura pas
de portée réelle sur le nombre des conflits agricoles à l’OMC. D’autres
estiment tout naturellement que l’expiration de la clause de paix ouvre la voie
aux actions contre les subventions agricoles et risque d’entraîner une
multiplication des conflits agricoles. Quoi qu'il en soit, la clause de paix a
expiré et cela devrait permettre une avancée dans l'harmonisation de l’Accord
SMC et de l’Accord sur l’agriculture. Il n'existe cependant aucune certitude à
ce sujet et on n'attend que l'Organe d'appel, à l'occasion, se prononce sur la
question.
645
Supra paragraphe 2 (les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT de 1994 et l’Accord SMC).
159
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
Section 2 : De l’appréciation du nouveau régime
juridique de l’agriculture : bilan de la mise en
œuvre de l’Accord sur l’agriculture
L’Accord sur l’agriculture adopté à la fin du Cycle d’Uruguay avait, entre
autres objectifs, celui de faire de l’agriculture un secteur normal dans le
système commercial multilatéral. Cette préoccupation des Parties
Contractantes du GATT de 1947 se justifiait par le fait que l’agriculture, de par
les exceptions dont elle a bénéficié, a été exclue de fait de l’application du
GATT. Après tant d’années d’application, il convient à présent de faire un
bilan, de voir si l’objectif initial a été atteint et si l’agriculture a désormais un
statut moins spécifique que celui des produits industriels (§1). L’autre objectif
des Parties Contractantes à l’époque de l’adoption de l’Accord sur l’agriculture
était de rendre le commerce des produits agricoles plus transparent. Il importe
également d’en faire un bilan (§2).
§1 : Donner à l’agriculture un statut moins spécifique
L’analyse des règles de l’Accord sur l’agriculture sur l’accès aux marchés et les
subventions invite à comparer le nouveau statut de l’agriculture à celui qu’il
avait sous l’ère du GATT de 1947. L’on a bien souvent soutenu en doctrine que
l’objectif de l’Accord sur l’agriculture était de réintégrer l’agriculture aux
règles du GATT646, en d’autres termes, de faire de l’agriculture une matière
moins spécifique dans le système commercial multilatéral. Le paradoxe ici est
frappant. Jamais l’agriculture n’a été un secteur aussi spécial647. En effet, « sur le
fond, la nature même des règles qui régissent désormais les échanges agricoles diverge
significativement des dispositions régissant les échanges de produits manufacturés. En
d’autres termes, sous le cadre légal de l’OMC, l’agriculture est maintenant un cas
beaucoup plus particulier qu’il ne l’a jamais été sous le GATT de 1947 »648. Plusieurs
raisons justifient cette situation.
En matière d’accès aux marchés d’abord.
En matière d’accès au marché, l’agriculture semble être désormais moins
spécifique que les produits industriels. En effet, l’article 4.1 de l’AsA s’est
646
647
648
160
LEDENT (A.) et BURNY (Ph.), La politique agricole commune des origines au 3è millénaire, Les
Presses agronomique de Gembloux (Belgique), 2002, p. 170 ; BOUCHEZ (D.), op. cit., p. 475.
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 18.
Idem.
Section 2 : De l’appréciation du nouveau régime juridique de l’agriculture : bilan de la mise en œuvre
de l’Accord sur l’agriculture
substitué à l’article XI:2(c)(i) du GATT de 1947. La conséquence de cette
substitution est que « l’Article 4.2 de l’AAUR a […] éliminé toutes les dérogations
par pays grâce auxquelles des barrières non-tarifaires avaient été maintenues pour
l’agriculture avant 1994 »649/650. Sur cette base, l’on est tenté de dire que
l’agriculture est devenue un secteur normal. Mais une telle conclusion ne nous
semble pas juste.
En réalité, le processus de tarification telle qu’initié au cours du Cycle
d’Uruguay a certes permis de transformer les obstacles non tarifaires en droits
de douane, mais les droits issus de cette opération étaient d’un niveau
incomparable à ceux des produits manufacturés. Tandis que les droits
frappant les produits industriels ne dépassaient pas 3,8 pour cent651, ils étaient
bien souvent supérieurs à 100 pour cent pour les produits agricoles. Le niveau
des droits rend la protection agricole particulière, et a nécessité que soient
introduites dans l’AsA des clauses de sauvegarde spéciales pour
l’agriculture652. À ce sujet, certains auteurs soutiennent que « l’exception légale
importante qui a fait de l’agriculture un cas vraiment à part dans l’UR réside dans les
nouvelles Clauses de Sauvegarde Spéciales »653.
L’autre exception agricole d’importance dans le domaine de l’accès aux
marchés est le nombre élevé de contingents tarifaires. Il est vrai que les
contingents tarifaires existaient sous l’ère du GATT de 1947, mais le plus grand
nombre de ces contingents ont été créés par le processus de tarification. Le
paradoxe ici est que ces contingents tarifaires sont « le résultat des efforts faits
pour que l’agriculture ne soit plus un cas particulier à l’OMC »654. Ils sont la
conséquence des droits élevés dans le secteur agricole et ne pourront être
supprimés que dans la mesure où les négociations commerciales en cours
permettront de baisser les droits de douane pour les produits de l’agriculture.
En matière de subventions (concurrence et soutien interne)
En matière de subventions, les règles de l’Accord sur l’agriculture se
distinguent fondamentalement des règles du GATT de 1947. En effet, ces
nouvelles règles suppriment le concept flou et inefficace de « part équitable du
marché mondial », et stipulent des obligations de consolidation et de réduction
des subventions agricoles. Par ailleurs et contrairement à ces dernières pour
lesquelles il existe une interdiction de principe, les subventions agricoles font
649
Ibid.
650
L’article 4.2 de l’AsA a donc supprimé la tristement célèbre dérogation des États-Unis de 1955 à
l’article XI:2(c)(i) du GATT.
GATT Secretariat, 1994. The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations.
Market Access for Goods and Services: Overview of the Results. November, p. 12.
Les clauses de sauvegardes spéciales sont traitées dans le chapitre suivant.
TANGERMANN (S.), op. cit., 19.
Ibid., p. 20.
651
652
653
654
161
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
l’objet d’une approche plus modérée. La préférence a été donnée à leur
suppression progressive, et tient compte de la sensibilité et de l’importance
politique de l’agriculture dans les différents pays Membres de l’OMC.
La différence la plus inattendue entre produits industriels et agricoles vient
surtout des règles sur le soutien interne. En cette matière, « on a créé une
distinction absolument nouvelle en désignant comme vertes certaines subventions
agricoles alors qu’elles n’ont jamais été vertes auparavant et qu’elles ne sont pas vertes
dans l’industrie »655. Cette distinction peut rendre problématique la notion de
« boîte verte » car, de façon concrète, la boîte verte crée un déséquilibre entre
les Membres puisque, d’une manière générale, seuls les pays développés sont
à même d’octroyer de telles aides.
La spécificité du régime juridique de l’agriculture dans le droit de l’OMC
ne fait pas de doute. Il n’est pas osé de dire que les négociateurs du Cycle
d’Uruguay ont mis de côté les règles de 1947 aussi bien en matière d’accès aux
marchés que de subventions, toute chose qui met en exergue le particularisme
de l’agriculture.
§2 : Bilan de la mise en œuvre de l’Accor sur l’agriculture
Rappelons ici notre démarche qui consiste à étudier l’évolution du statut
juridique de l’agriculture depuis le GATT de 1947 jusqu’à l’Accord sur
l’agriculture de l’OMC. Nous avons déjà noté dans nos discussions
précédentes que, sous réserve des dispositions sur les subventions, l’Accord
général n’appréhendait pas l’agriculture comme un secteur particulier
nécessitant des règles spécifiques. Aussi, les disciplines du GATT de 1947
étaient-elles pleinement applicables au commerce des produits agricoles. Nous
nous sommes ensuite interrogés sur la question de savoir si les Membres de
l’OMC, en consacrant un accord spécifique à l’agriculture, entendaient
reconnaître son caractère particulier. À ce sujet, les divers éléments de cette
étude permettent de soutenir que, plus que sous le GATT de 1947, l’agriculture
est devenue un secteur spécifique dans le droit de l’OMC.
Démarche méthodologique
Faire le bilan de la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture implique que
l’on réponde à deux questions fondamentales. La première consiste à vérifier si
l’AsA reconnaît le caractère spécifique des produits agricoles. La seconde
voudrait que l’on évalue l’impact de cet accord sur les échanges des produits
agricoles. Dans les deux cas, la démarche est la même. Il s’agit de la « before and
655
162
Ibid., p. 27.
Section 2 : De l’appréciation du nouveau régime juridique de l’agriculture : bilan de la mise en œuvre
de l’Accord sur l’agriculture
after approach ». Cette méthode consiste à comparer la situation de l’agriculture
sous le GATT de 1947 à celle qui résulte de l’Accord sur l’agriculture.
La première question a déjà reçu une réponse. Nous avons en effet décrit
les nouvelles règles multilatérales qui gouvernent le commerce agricole depuis
1995 et qui sont sans commune mesure avec les règles de l’Accord général. Sur
le plan règlementaire, l’agriculture est donc spécifique. La deuxième question
nous semble la plus pertinente en l’espèce. Elle implique que l’on évalue les
effets de l’AsA sur le commerce des produits agricoles. Pour ce faire, la
méthode de la comparaison se heurte à l’indisponibilité des données
statistiques de l’ère GATT de 1947. Le problème de disponibilité des données
statistiques a une moindre ampleur depuis 1995. En effet, « le fait qu’un plus
grand nombre de notifications soit exigé par l’AAUR a engendré une information
quantitative et qualitative sur les politiques agricoles des membres de l’OMC qui
n’existait pas auparavant »656. Ces notifications viennent s’ajouter aux
informations rassemblées par l’OCDE, de sorte que les deux sources
d’informations permettent d’évaluer l’impact de l’Accord sur l’agriculture sur
les échanges.
Impact de l’Accord sur l’agriculture sur les échanges
Quels sont les effets de l’AsA sur la libéralisation des échanges en matière
agricole ? Pour les raisons précédemment avancées, il n’est pas aisé de
quantifier les effets de l’Accord sur le commerce des produits agricoles,
surtout que « the implementation of URAA is still under way and the effects of the
policies implemented are not instantaneous »657.
Ceci dit, il ne fait pas de doute que les diverses notifications exigées par
l’AAUR ont engendré une information quantitative et qualitative sur les
politiques agricoles des Membres de l’OMC qui n’existait pas auparavant658.
Ces informations – rassemblées pour l’essentiel par le Secrétariat de l’OMC –
permettent de dire que « un des effets clairement positifs des nouvelles règles
concernant l’agriculture instaurées par l’Uruguay Round est qu’il y a plus de
transparence à l’OMC sur ce que les pays font en matière de politique agricole »659.
Mais au-delà de cette transparence, ces informations ne permettent pas de
savoir si l’Accord sur l’agriculture a amélioré la situation des échanges
agricoles internationaux660. Bien plus, il est pratiquement impossible de dire
656
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 28.
657
DIAKOSAVVAS (D.), « The Uruguay Round Agreement on Agriculture in practice : how open are the OECD
markets ? » in INGCO (M. D.) and WINTERS (A. W.), Agriculture and the new trade agenda : creating a global
trading environment for development, Cambridge University Press, 2004, p. 40.
658
TANGERMANN (S.), op. cit., p. 28.
Idem ; SHIROTORI (M.), op. cit., p. 161.
Idem.
659
660
163
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
précisément comment et dans quelle mesure l’AsA aurait affecté les marchés et
les échanges agricoles661.
Qu’à cela ne tienne, certains auteurs pensent pouvoir conclure a contrario
que « l’Accord sur l’agriculture représente un progrès dans la voie d’une libéralisation
des échanges agricoles »662. À l’appui de cette position, ces auteurs indiquent à
titre illustratif que le soutien global des États-Unis, de la Communauté
Européenne, du Japon et du Canada qui était de 143 milliards de dollars au
cours de la période de référence, a été ramené à 117 milliards de dollars en
2000663. À côté de cela, le constat a été fait que « in the first year of implementation
of URAA, world agricultural trade growth was strong »664. Malgré ce constat, il
n’est pas évident de conclure que cette croissance était imputable à
l’application de l’Accord sur l’agriculture, étant donné que d’autres facteurs
sont à prendre en compte dans l’explication de cette croissance.
Nonobstant l’amélioration de la transparence, la réduction des mesures de
soutien, et cette légère croissance du commerce des produits agricoles, il
convient de noter que dans l’ensemble, la mise en œuvre de l’Accord sur
l’agriculture n’a pas eu les effets escomptés. Les arguments qui tendent à
démontrer les limites de l’impact de l’AsA sur les échanges peuvent être
regroupés en trois points :
i)
Engagements d’accès aux marchés :
Sur cette question, il est juste de constater que le régime juridique
des produits agricoles a été sensiblement amélioré par les règles de
l’Accord sur l’agriculture. Ceci étant, il ne fait pas de doute que la
mise en œuvre de l’Accord n’a pas réduit sensiblement les
obstacles au commerce des produits agricoles. Selon certaines
« analyses de la structure tarifaire mise en place après le Cycle
d’Uruguay, les effets de l’Accord en ce qui concerne l’amélioration
effective des conditions d’accès aux marchés ont été très limités »665. En
effet, bien que les Membres aient pris des engagements de
tarification et de consolidation des droits de douane, les tarifs
restent élevés, avec de nombreuses crêtes tarifaires. Aussi, a-t-on
conclu que « these results provide support to the argument that for a
number of agricultural commodities in the OECD area, market openness
661
Ibid., p. 29.
662
ALEXANDRATOS (N.)(sous dir), Agriculture mondiale : Horizon 2010, Étude de la FAO, Rome, 1995,
chapitre 8.3.
Idem.
DIAKOSAVVAS (D.), op. cit., p. 42.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 164.
663
664
665
164
Section 2 : De l’appréciation du nouveau régime juridique de l’agriculture : bilan de la mise en œuvre
de l’Accord sur l’agriculture
in the post-URAA era is not discernibly different from that of the preURAA era »666.
ii)
Engagements concernant le
concurrence à l’exportation :
soutien
interne
et
la
L’importance des disciplines de l’Accord sur le soutien interne et
les subventions à l’exportation est unanimement reconnue. Le
bilan que l’on fait de mise en œuvre de ces règles est également
mitigé. En effet, « while it is generally agreed that the URAA provisions
represent a significant step in the direction of trade liberalization, it is
also recognized that their actual impact on agricultural policy and trade
will depend on the limited extent of the reductions and on the way in
which they are implemented »667. Or pour l’instant, ces réductions ne
sont qu’un premier pas dans la tentative de libéralisation du
commerce des produits agricoles. Il semble donc évident que les
effets des engagements des Membres en matière de soutien interne
et de concurrence à l’exportation ne se réaliseront pleinement
qu’avec de nouvelles réductions. L’on reproche par ailleurs à
l’AsA d’avoir légalisé l’emploi de mesures de soutien qui faussent
le commerce, auxquelles recourent essentiellement des pays
développés, tout en limitant considérablement la possibilité pour
de nombreux pays en développement de recourir à de telles
mesures668.
iii)
Préoccupations non commerciales :
Les préoccupations non commerciales en relation avec la question
agricole sont nombreuses. Elles recouvrent notamment les
mesures touchant la santé publique, la protection de
l’environnement et la sécurité alimentaire. Du fait de l’objet
principal de l’Accord sur l’agriculture, la sécurité alimentaire reste
le sujet qui préoccupe le plus les Membres peu développés. Dans
la pratique, l’AsA n’accorde pas de dispositions spécifiques à cette
question, mais se contente d’exhorter les Membres à ne pas utiliser
les transactions non commerciales. En outre, il soutient que l’aide
alimentaire ne doit pas être utilisée de façon à contourner les
engagements des Membres au titre de l’Accord669. Au regard de
cette situation, il était évident que la mise en œuvre de l’Accord
sur l’agriculture ne permettrait pas de définir quelles
666
667
668
669
DIAKOSAVVAS (D.), op. cit., p. 42.
DIAKOSAVVAS (D.), op. cit., p. 39.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 164.
Article 10, alinéas 1 et 4 de l’Accord sur l’agriculture.
165
Chapitre 3 : De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture
préoccupations non commerciales légitimes devraient être prises
en compte dans l’application des engagements des Membres.
Le constat de la prise en compte du particularisme des produits agricoles dans
l’AsA
Cette discussion permet de constater que l’Accord sur l’agriculture, plus que le
GATT de 1947, tient compte de la situation particulière des produits agricoles.
Mieux, il reconnaît cette particularité. Les avis quant à la nécessité de consacrer
un accord spécifique à l’agriculture sont partagés. Pour notre part, la nécessité
d’un Accord sur l’agriculture relève de l’évidence. L’on ne peut pas
valablement soutenir que les chaussures, les tables, les voitures et le blé sont
des marchandises de même importance devant être soumises aux mêmes
règles. Si l’Accord sur l’agriculture n’occulte pas cette réalité, il nous semble
néanmoins que, malgré cette avancée, la prise en compte du particularisme du
commerce agricole reste insuffisante. Dans ce contexte, peut-on s’attendre à ce
que les négociations du Cycle de Doha aillent plus en avant dans la révision de
l’Accord sur l’agriculture ? Rien n’est moins sûr, tant les intérêts sont
divergents sur le sujet.
166
Titre 3
L’avenir de l’agriculture : les négociations du Cycle de Doha
Le statut juridique de l’agriculture dans le droit du GATT/OMC a connu une
évolution en trois étapes. La première étape est celle de l’ère du GATT de 1947.
Sous l’Accord général, l’agriculture n’avait pas de statut juridique particulier.
Les règles et principes du GATT de 1947 lui étaient pleinement applicables.
Ainsi que nous l’avons indiqué dans nos précédentes discussions, les
exceptions des articles XI:2 et XVI:3 laissent penser que l’Accord général
reconnaissait à l’agriculture un statut particulier. Mais la portée réelle de ces
exceptions ne permettait pas en pratique de soutenir une telle position. Bien au
contraire, ces exceptions ont été détournées de leur but initial qui était de tenir
compte un tant soit peu de la spécificité du commerce des produits agricoles.
La reconnaissance du caractère particulier de l’agriculture fut timide sous le
GATT de 1947. Il n’est d’ailleurs pas exagéré de dire que l’Accord général ne
lui reconnaissait aucune spécificité, sous réserve des dispositions de l’article
XVI du GATT.
L’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay a une toute autre approche
du statut juridique de l’agriculture. Il est vrai que l’objectif de cet Accord était
« d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur
le marché […] »670, c’est-à-dire étendre à l’agriculture l’application des règles qui
régissent le commerce des produits manufacturés. Dans la poursuite de cet
objectif, les négociateurs du Cycle d’Uruguay ont bâti l’Accord sur
l’agriculture autour de trois piliers que sont l’accès aux marchés, les soutiens
internes et la concurrence à l’exportation. Les règles sur l’accès aux marchés
visent à convertir les obstacles non tarifaires en droits de douane, à consolider
lesdits droits et à les réduire. Quant aux mesures de soutien interne et aux
subventions à l’exportation, elles font l’objet d’une consolidation et d’une
réduction. Comparativement aux règles du GATT de 1947, l’Accord sur
l’agriculture met en place un régime juridique spécifique pour l’agriculture.
Plus que les règles sur l’accès aux marchés et les subventions, ce sont les règles
sur la clause spéciale de sauvegarde qui viendront marquer le clivage entre les
produits agricoles et les produits industriels.
Notre conviction est que le commerce des produits agricoles ne doit pas
être soumis aux mêmes règles que les produits industriels. À ce propos, le
Cycle d’Uruguay est une étape importante de la prise en compte du
particularisme de l’agriculture. Peut-on prendre pour suffisant le statut actuel
de l’agriculture ? Une réponse négative s’impose et elle est partagée par tous
les Membres de l’OMC, même si les raisons diffèrent d’un Membre à un autre.
Cette unanimité a été exprimée dans l’Accord sur l’agriculture, puisque les
Membres ont intégré à cet Accord un Programme de réforme de l’agriculture
(Chapitre 1). Cette réforme de l’agriculture a commencé depuis l’entame des
négociations en 2000. Les négociations sont difficiles du fait de la sensibilité
670
Accord sur l’agriculture, Préambule, alinéa 2.
169
des questions abordées. Nonobstant ces difficultés, le Cycle de Doha devrait
consacrer définitivement le particularisme de l’agriculture (Chapitre 2), et, par
conséquent, proposer des règles plus adaptées à ce nouveau statut.
170
Chapitre 1
L’agriculture,unsecteurparticulieràl’OMC
L’objectif initial de ce chapitre est de procéder à une appréciation critique de
l’Accord sur l’agriculture tel qu’il devait être adopté à la clôture du Cycle de
Doha. Malheureusement, pour diverses raisons, les négociations ont pris un
grand retard. Prévues pour se terminer d’abord en 2005, puis repoussées à fin
2006, les Membres en sont encore à discuter des Modalités concernant
l’agriculture, dont les dernières révisions datent du 6 décembre 2008. Ce retard
se comprend au regard des intérêts en jeu. Néanmoins, l’analyse de la dernière
version des Modalités permet d’appréhender déjà les grandes lignes possibles
de l’Accord qui sera signé à la clôture du Cycle.
Nous avons annoncé d’entrée de jeu notre appartenance au courant qui
entend défendre le caractère particulier des produits agricoles. Il s’agit
maintenant de voir dans quelle mesure ces Modalités tiennent compte de cette
particularité. Bien avant, il sera nécessaire de présenter le concept de la
multifonctionnalité de l’agriculture (Section 1). Une telle étude permettra,
d’une part, d’appréhender les fondements idéologiques et juridiques de ce
concept, et, d’autre part, de vérifier dans quelle mesure elle est prise en compte
par les Modalités. Il s’agira ensuite de déduire de cette analyse les
implications juridiques du concept (Section 2) et, au passage, de discuter la
façon dont le concept de multifonctionnalité pourrait être pris en compte dans
l’Accord qui sera conclu à la fin du Cycle de Doha.
171
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de
l’agriculture : éléments de définition
Le concept de la multifonctionnalité n’est pas propre à l’agriculture. Comme
le fait remarquer l’OCDE, la multifonctionnalité n'est ni une propriété ni une
exclusivité de l'agriculture671. De façon générale, une activité est dite
multifonctionnelle lorsqu’elle remplit plusieurs fonctions. Appliqué à
l’agriculture, le concept, bien qu’étant au cœur de l’actualité et des débats, se
prête à diverses interprétations. Il est donc important de définir le concept de
la multifonctionnalité de l’agriculture. En guise de définition, l’agriculture
peut être qualifiée de multifonctionnelle si cette « […] agriculture correspond à la
réalité d’une activité agricole bien conduite, qui contribue en même temps à la
production agricole, mais aussi à la protection et au renouvellement des ressources
naturelles, à l’équilibre du territoire et à l’emploi. C’est une vision de l’agriculture
dans laquelle l’environnement, le bien-être des animaux, qualité et identification des
produits ne sont plus des contraintes pesant sur l’activité agricole, mais des atouts
permettant de valoriser cette production agricole sur le marché national,
communautaire et mondial […] »672.
Autrement dit, l’activité agricole a plusieurs fonctions, notamment celles
non commerciales (§1). Cette vision est défendue par un certain nombre de
Membres de l’OMC. Il importe dès lors de savoir dans quelle mesure le droit
de l’OMC tient compte de ce concept (§2).
§1 : Les fonctions non commerciales de l’agriculture
L'idée qui sous-tend la multifonctionnalité de l'agriculture est celle qui consiste
à dire que l'activité agricole induit un certain nombre d'effets positifs et
négatifs appelés externalités. L'agriculture peut en effet avoir des externalités –
positives ou négatives – notamment sur l'environnement et la santé, la sécurité
alimentaire, et le développement rural. Autrement dit, l'agriculture fournit non
seulement des produits alimentaires mais aussi des services
environnementaux et écologiques673.
671
672
673
172
OCDE, Multifonctionnalité : conséquences pour l’action publique, OCDE 2003, p. 10.
Discours du Ministre français de l'Agriculture et de la Pêche devant le Congrès National de la
Confédération Nationale de la Mutualité, de la Coopération et du Crédit Agricoles, Toulouse, 07 mai
1999.
MOLLARD (A.), «Multifonctionnalité de l'agriculture et territoires : des concepts aux politiques
publiques», Cahiers d’économie et sociologie rurales, n° 66, 2003, p. 29.
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
L'environnement et la santé
La multifonctionnalité de l'agriculture implique que l'activité agricole peut
avoir des effets ou externalités sur l'environnement et la santé. L'usage des
pesticides illustre assez bien le propos. En présence d'externalités négatives, il
se pose alors la question de savoir comment et dans quelles limites les
pouvoirs publics peuvent, sur ce prétexte, intervenir dans la régulation du
commerce des produits agricoles. Le principe de l'intervention publique est
généralement admis, notamment dans le GATT de 1947 qui lui consacre les
paragraphes b) et g) de l'article XX sur les exceptions générales. L'abondante
jurisprudence sur la matière est un indice de l'intérêt de la question. La
Jurisprudence a donc réussi, au gré des litiges, à préciser l'application de ces
dispositions. La question de l’intervention étatique n'est pas close pour autant.
La réapparition dans les négociations du Cycle de Doha des "considérations
autres que d'ordre commercial", concept déjà bien connu avant le Cycle de
Doha, est une résurgence de la discussion sur la protection de l'environnement
et la santé publique.
Sur cette question, deux courants de pensées s'opposent. Il y a d'une part
ceux qui militent pour une libéralisation du commerce des produits agricoles
et qui, pour la plupart, ne souhaitent pas voir l'environnement et la santé
érigés en nouveaux obstacles au commerce ; et, d'autre part, ceux qui estiment
que l'environnement et la santé devraient justifier des dérogations aux règles
du commerce multilatéral.
Cette opposition est largement admise par les observateurs et acteurs des
négociations du Cycle de Doha, ainsi que par le Directeur Général de l’OMC
qui a déclaré à ce sujet que « l’intensité du débat sur l’agriculture à l’OMC
s’explique par le désaccord de fond qui subsiste entre ses Membres sur la relation entre
l’ouverture des échanges et l’agriculture. Pour les uns, la vertu de la division
internationale du travail qui fait bénéficier le consommateur du meilleur prix – celui
du producteur le plus efficace – s’applique à l’alimentation comme elle s’applique aux
chaussettes, aux téléviseurs, aux voitures et au charbon. Pour les autres la production
agricole présente des particularités – des ‘externalités’ spécifiques diraient les
économistes – en matière d’environnement, de sécurité alimentaire, de bien-être des
animaux qui justifient des entorses importantes aux règles de l’économie de marché, et
notamment des soutiens budgétaires publics ou une protection à la frontière
permettant d’isoler les producteurs nationaux des variations des prix des marchés
mondiaux »674.
L'issue de cette opposition est incertaine. L'on peut cependant considérer
que si le premier courant venait à prendre le dessus au cours des négociations,
les règles sur la protection de l'environnement et la santé resteront sans doute
674
Allocutions de Pascal LAMY au Forum Économique International des Amériques, Montréal, 05 juin
2006, http://www.wto.org/french/news_f/sppl_f/sppl29_f.htm.
173
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
inchangées. Si par contre le second courant triomphait, lesdites règles
connaîtraient de grands changements, à moins qu’un consensus n’aboutisse à
une solution médiane.
Le développement
Les politiques agricoles telles qu’envisagées au cours des négociations du
Cycle d’Uruguay étaient orientées vers une libéralisation du commerce
agricole. Elles consistaient notamment « à réduire le rôle de l’État sur les marchés
agricoles, en supprimant par exemple le soutien étatique au secteur agricole et en
réduisant les barrières au commerce international des produits agricoles »675.
L’argument était qu’une libéralisation accrue des échanges aurait eu un impact
décisif sur la croissance économique, sur la création des emplois, et donc une
forte augmentation du pouvoir d’achat des populations676.
Il est vrai que l’exportation des produits locaux subséquente à une
libéralisation peut ouvrir de nouveaux marchés et créer des emplois. La
question se pose cependant de savoir si les éventuels bénéfices générés ne
risquent pas de profiter aux grands producteurs agricoles plutôt qu'à la
majorité des petits producteurs. Dans l’analyse, il ne faut surtout pas perdre de
vue que « beaucoup de ces personnes travaillent dans des petites exploitations et
pratiquent l’agriculture de subsistance et la grande majorité d’entre elles produisent
des denrées destinées à la consommation locale »677.
Deux approches s’opposent sur la question. La première soutient qu'une
libéralisation du commerce des produits agricoles sera source de
développement, notamment pour les populations des pays en développement
Membres de l'OMC. La seconde rétorque qu'admettre une libéralisation du
commerce agricole c’est admettre que, du fait de l’ouverture de leurs marchés,
les petits exploitants agricoles des PED disparaissent du marché du fait de leur
incapacité à faire face à des produits importés à moindre coût. Pour ce courant,
« la mise en œuvre sans restriction du libre-échangisme total ne peut qu’aboutir à des
spécialisations économiques indésirables génératrices de déséquilibres et de chômage, et
entraîner pour l’économie des pertes bien supérieures aux gains qu’ils est supposé
pouvoir générer »678.
Faut-il vraiment ouvrir le marché des produits agricoles ? La question a été
au centre des négociations du Cycle d’Uruguay. L’opposition entre libreéchangistes et protectionnistes ne va pas s’arrêter de sitôt. Il y a toutefois de la
justesse dans les arguments avancés par les adeptes des deux camps. Les deux
675
676
677
678
174
Institute for Agriculture Trade Policy (I.A.T.P.), op. cit., p. 2.
STANTON (G.), op. cit., p. 9.
I.A.T.P., op. cit., p. 1.
ALLAIS (M.), Prix Nobel d’économie 1988, cité in AITEC, « Libéralisation du commerce et
développement », août 2005 in http://aitec.reseau.
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
camps ont dû tenir compte de la réalité politique à l’OMC. Le consensus exigé
des Membres a donc abouti à une position globalement moyenne. Il reste
maintenant à voir comment la prise en compte du développement va se
manifester dans l'Accord qui sera signé à la clôture de ce Cycle. Ce qui est
certain, l’intérêt des débats portera sur la règlementation de l’intervention
publique dans le commerce des produits agricoles.
§2 : De la justification de l’intervention publique par la
multifonctionnalité
A. Les fondements de l’intervention publique
La prise en compte des Considérations Autres que d’Ordre Commercial et la
reconnaissance subséquente de la multifonctionnalité sont désormais acquis. Il
importe cependant, pour que cette reconnaissance ne reste pas une simple
affirmation, d’en discuter les fondements. Plusieurs études – notamment celles
de l’OCDE – ont été consacrées à la question. Elles permettent d’établir les
justifications de la multifonctionnalité.
Il est important d’indiquer à titre préliminaire que l’application de la
notion de multifonctionnalité de l’agriculture pose débats en certains de ses
aspects. Rappelons d’abord que la multifonctionnalité n’a pas reçu de
définition acceptée de tous. En particulier, bien que les acteurs du système
commercial multilatéral reconnaissent les CAOC, l’Accord sur l’agriculture
« ne donne pas une définition précise de ce qu’il convient d’inclure dans les
considérations autres que commerciales, pas plus qu’il n’existe une définition
unanimement acceptée de ce que recouvre le concept de multifonctionnalité. En
pratique, les deux termes peuvent être largement considérés comme des synonymes et
bien qu’il n’y ait pas consensus sur leur contenu, tous les pays, leurs pouvoirs publics,
leurs agriculteurs, leurs citoyens, etc. sont d’accord pour reconnaître que les
agriculteurs produisent, en plus de biens marchands alimentaires et non alimentaires,
d’autres biens et d’autres services »679.
Plutôt qu’une définition, la doctrine économique se contente bien souvent
d’indiquer les éléments essentiels de la multifonctionnalité qui sont
« i) l’existence de produits multiples, de base et autres, qui sont conjointement
produits par l’agriculture ; et ii) le fait que certains produits autres présentent les
caractéristiques d’externalités ou de biens d’intérêt public, le résultat étant que les
679
GUYOMARD (H.), « Soutien, fonctions non marchandes et multifonctionnalité de l’agriculture »,
http://www.ifri.org/files/DM/livre_soutien_chap2_Guyomard.pdf, 13 décembre 2003.
175
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
marchés de ces biens n’existent pas ou fonctionnent mal »680. En complément à ces
éléments, certains auteurs ajoutent que la multifonctionnalité a pour objectif
« la réduction des externalités négatives (environnement, sécurité alimentaire),
l’accroissement des externalités positives (emploi, qualité, paysage) et des formes de
diversification de l’activité dans les domaines intra et extra-agricoles (développement
rural) »681. Indiquons également que le principe des externalités positives ou
négatives est admis par l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay. Ainsi,
deux externalités positives de l’agriculture sont spécifiquement mentionnées682
dans l’Accord. La première est le rôle environnemental de l’agriculture. Sur ce
point, l’Accord dispose que « le droit à bénéficier de ces versements sera déterminé
dans le cadre d'un programme public clairement défini de protection de
l'environnement ou de conservation et dépendra de l'observation de conditions
spécifiques prévues par ce programme public, y compris les conditions liées aux
méthodes de production ou aux intrants »683. La seconde est le rôle de l’agriculture
en matière d’aménagement et d’occupation du territoire. Sur ce second point,
le point 13 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture dispose que « le droit à
bénéficier de ces versements sera limité aux producteurs des régions défavorisées.
Chaque région de ce type doit être une zone géographique précise d'un seul tenant
ayant une identité économique et administrative définissable, considérée comme
défavorisée sur la base de critères neutres et objectifs clairement énoncés dans la
législation ou la réglementation et indiquant que les difficultés de la région sont
imputables à des circonstances qui ne sont pas uniquement passagères ».
La prise en compte des régions défavorisées présente une grande
importance pour certains Membres. Ces pays militent pour la défense de
« l'équilibre de leurs territoires, le développement économique et social des régions
rurales et attachent une valeur particulière à la défense du paysage et à la qualité des
aliments »684. Cette approche donne à la multifonctionnalité une autre
dimension. En particulier, elle permet de se rendre compte que le
développement auquel il est fait référence dans la discussion du concept de la
multifonctionnalité va plus loin que le développement des pays pauvres. Le
développement tel que défendu par certains Membres comme le Japon, la
Norvège et l’Union européenne correspond certes à celui des PED, mais prend
surtout en compte le développement des régions défavorisées des pays riches.
C’est dans ce sens que ces pays prônent la multifonctionnalité de l’agriculture.
680
681
682
683
684
176
OCDE, Multifonctionnalité : élaboration d’un cadre analytique, OCDE 2001, p. 13.
PERRAUD (D.), « Les ambiguïtés de la multifonctionnalité de l’agriculture », Actes du congrès de la
société française d’économie rurale, mars 2002, p. 280.
BODIGUEL (L.), « Multifonctionnalité de l’agriculture et territoire. Territoire, un contexte juridique en
construction », Actes du congrès de la société française d’économie rurale, mars 2002, p. 376.
Accord sur l’agriculture, Annexe 2, point 12. a).
BONNAL (Ph.), LOSCH (B.), et BAINVILLE (S.), « Points de repères sur la multifonctionnalité de
l'agriculture : les dimensions nationales et internationales du débat », Actes de séminaire, 21-24
novembre 2000, Bouillante, Guadeloupe, p. 33.
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
Ils soutiennent que « l'absence d'intervention publique sur le marché conduirait à la
concentration automatique de la production agricole dans les zones bénéficiant des
meilleurs avantages comparatifs avec comme conséquences pression sur les ressources
naturelles d'un côté, chute et précarité des revenus, abandon des terres agricoles et
exode rural de l'autre »685.
Ceci étant, pour qu’il y ait multifonctionnalité, il faut qu’il existe une
jointure entre un produit de base (produit agricole en l’espèce) et un autre
produit (externalité), dont la production ne peut se dissocier. Les externalités
négatives sont le plus souvent corrigées par le jeu normal des règles du
marché. Dans bien des cas malheureusement, le marché est défaillant.
L’application à l’agriculture des éléments essentiels de la multifonctionnalité
se heurte parfois à la difficulté liée à la nature-même de l’externalité. Comment
en effet corriger les externalités négatives par les règles du marché dans
l’hypothèse d’un bien non-marchand ?
La notion de bien non-marchand est également discutée. Quels sont en
effet les biens qui peuvent être considérés comme des biens non-marchands ?
Il n’y a pas de consensus sur cette notion. On relèvera à titre indicatif que
« pour le Japon, la Corée ou encore la Norvège, dont l’alimentation dépend largement
des importations, la sécurité alimentaire est considérée comme un bien public. Pour ces
pays, il est inconcevable de rendre l’alimentation de leur population totalement
dépendante des variations de prix sur le marché international, de cataclysmes
climatiques ou de pressions politiques ou économiques »686. Ceci étant, il importe de
dire qu’il ne faut pas confondre « sécurité alimentaire » et « produits
agricoles ». La première est sans doute un bien non-marchand tandis que les
seconds sont des biens marchands qui sont nécessaires à la réalisation de la
sécurité alimentaire. Tout le débat porte justement sur comment mettre en
place une règlementation du commerce des produits agricoles qui permette
d’atteindre la sécurité alimentaire et d’autres objectifs non-marchands.
Pour revenir aux difficultés relatives à la correction par le marché des
externalités négatives, prenons les exemples suivants :
-
l’optimisation des gains conduit les agriculteurs à recourir aux
pesticides qui, bien que pouvant accroître la production, peuvent
dégrader les sols et polluer les nappes phréatiques ;
-
la culture de certaines plantes permet de lutter contre la sécheresse dans
les régions sahéliennes, même si, par ailleurs, ces cultures ne sont pas
rentables.
Pour résumer la situation, l’on peut reconnaître avec ULMANN que
« l’entretien et la gestion de l’espace ont eu tendance à être négligés au fur et à mesure
685
Idem.
686
BONNAL (Ph.), LOSCH (B.), et BAINVILLE (S.), op. cit., p. 33.
177
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
que les exploitations grandissaient et que la main d’œuvre diminuait. La mécanisation
des tâches a entraîné la suppression des haies, des arbres, l’aplanissement des talus, les
zones humides ont été drainées, les parcelles non mécanisables abandonnées. Il en
résulte une détérioration du paysage, la suppression d’abris pour la faune et
d’obstacles au vent et au ruissellement. Sans compter les pollutions liées à la
concentration excessive des animaux, aux produits phytosanitaires ou fertilisants
répandus sur les cultures, les risques de perte de biodiversité liés à la sélection des
animaux ou végétaux sur les seuls critères de la productivité ou du gaspillage
d’eau »687.
La protection de l’environnement, de la santé et la préservation des
ressources naturelles sont des objectifs a priori non-économiques. Les
agriculteurs n’ont bien souvent aucun avantage financier immédiat à s’y
intéresser. Par conséquent, « si des pratiques culturales plus respectueuses de
l'environnement imposent des coûts additionnels ou des pertes de revenu aux
agriculteurs, alors la société doit compenser ces derniers à hauteur des coûts ou des
pertes »688. Tel est le fondement-même de la justification de l’intervention
étatique. Cette justification est au centre d’un débat entre économistes. Des
réticences existent, mais il est constamment admis que les défaillances du
marché sont nombreuses et « l'État doit y remédier, non seulement en fournissant
le cadre réglementaire et institutionnel complexe […] sans lequel aucune économie de
marché ne peut fonctionner efficacement, mais aussi en reconnaissant les contraintes et
les fonctions multiples attachées à l'activité agricole. La politique agricole doit être
conçue dans la perspective d'intégrer au mieux les objectifs économiques pour un
secteur productif privé dans lequel les signaux du marché ne peuvent pas être ignorés
et les objectifs d'aménagement du territoire, de gestion de l'espace, de protection de la
nature, de maintien de la biodiversité, etc., effets externes et biens publics
spontanément pas ou mal valorisés par le marché »689.
Dans le même sens, il est admis en France « qu'il est légitime de rétribuer
l'agriculture pour les services non marchands qu'elle rend à [la] société, qu'ils soient
de nature environnementale, paysagère, sociale ou culturelle »690.
La reconnaissance du concept de la multifonctionnalité est confrontée à la
difficulté de sa justification économique et à son acceptabilité691 par certains
acteurs du système commercial multilatéral. De fait, elle soulève une
687
ULMANN (L.), «La prime à l’herbe, une aide à l’agriculture multifonctionnelle ? », Actes du congrès
de la société française d’économie rurale, mars 2002, p. 338.
688
689
690
691
178
GUYOMARD (H.), « La multifonctionnalité de l'agriculture : éléments d'analyse de la position
française dans la perspective des prochaines négociations agricoles multilatérales à l'Organisation
mondiale du commerce », Note rédigée pour le Cabinet du Ministère de l'agriculture et de la pêche,
1er avril 2001, p. 21.
GUYOMARD (H.), op. cit., 23.
Ibid., p. 8.
Ibid., p. 7.
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
préoccupation des Membres de l’OMC sur les possibles distorsions aux
échanges qu’engendreraient les diverses interventions publiques subséquentes
à la reconnaissance de la multifonctionnalité. Cette préoccupation est légitime
et mérite que les critères des interventions étatiques soient déterminés avec
précision.
B.
Les critères de l’intervention publique
La reconnaissance du concept de la multifonctionnalité de l’agriculture
suppose la reconnaissance aux Membres de l’OMC la possibilité de prendre
certaines mesures visant des objectifs qui leur sont importants. L’idée d’une
libre intervention étatique dans le commerce multilatéral est cependant mal
perçue et semble ramer à contre-courant. Cette méfiance est due au fait que la
logique qui sous-tend les négociations commerciales en matière agricole
depuis le Cycle d’Uruguay est celle du démantèlement des politiques
protectionnistes. Cette logique est difficilement compatible avec l’idée d’un
interventionnisme étatique, d’autant que ces interventions peuvent se décliner
en diverses formes, et notamment sous la forme d’obstacles non-tarifaires.
Sous réserve de ce qui est prévu pour les entreprises d’États à l’article XVII du
GATT, la seule façon de réunir un consensus sur la question serait alors de
faire en sorte que toutes les interventions étatiques ne soient pas des
distorsions aux échanges.
Les interventions étatiques dans le contexte actuel de l’OMC sont
suspectées et doivent – pour être admises – être transparentes. Elles doivent
d’abord viser une externalité de l’activité agricole, se fonder ensuite sur une
évaluation monétaire de l’externalité qu’elles entendent corriger et, enfin, être
le seul instrument permettant d’atteindre les objectifs que s’est fixé le Membre
concerné.
De l’externalité et de son évaluation
L’intervention publique est conditionnée à l’identification préalable de
l’externalité692dont on veut assurer la promotion ou la correction, ainsi qu’à son
évaluation monétaire. Rappelons ici que le préambule et l’article 20 de
l’Accord sur l’agriculture et la Déclaration de Doha reconnaissent les
considérations autres que d’ordre commercial, autrement dit, la
multifonctionnalité de l’agriculture. Cette reconnaissance pose le principe que
chaque Membre de l’OMC est libre, sous réserve des règles en vigueur, de se
fixer des objectifs de développement, de sécurité alimentaire, et de protection
de l’environnement. Ce principe implique que chaque Membre reste
692
Protection de l’environnement, sécurité alimentaire, etc.
179
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
également libre dans la détermination de ses objectifs, partant, des externalités
à promouvoir ou à corriger. L’identification préalable des externalités
n’appelle donc pas de commentaires particuliers. Rappelons brièvement les
objectifs les plus souvent avancés dans les négociations du Cycle de Doha :
-
la sécurité alimentaire : il ne fait pas de doute qu’un Membre est
légitimement fondé à garantir à ses populations une sécurité
alimentaire. Cette sécurité alimentaire recouvre trois aspects. « Le
premier est lié à la quantité de nourriture disponible au niveau agrégé (sécurité
alimentaire nationale) ; le deuxième est lié à l’accès des ménages domestiques à
cette nourriture (sécurité alimentaire des ménages) ; et le troisième est associé
à la sécurité sanitaire des produits »693. S’agissant de l’intervention
publique, un Membre pourrait envisager de recourir à des aides
couplées à la production dont l’objectif serait d’assurer le niveau de
production qui garantit une sécurité alimentaire. Dans la doctrine
économique, « la justification d’un soutien couplé à la production au titre de
la sécurité alimentaire nationale soulève le problème de l’efficacité de cette
politique relativement à d’autres mesures privilégiant, par exemple, la
diversification des sources d’approvisionnement et/ou le recours au
stockage »694. Cet argument est toutefois discutable, puisque sa validité
est fonction de la situation de paix ou de crise des éventuels pays
fournisseurs ;
-
Le développement rural : l’activité agricole peut contribuer au
développement des zones rurales. Cette affirmation est à relativiser
dans ce sens où, si l’agriculture occupe une place importante dans les
PED, dans bien de pays développés, elle n’est plus une activité
dominante. Un Membre pourrait envisager d’octroyer un soutien aux
emplois ruraux, politique qui devrait contribuer à assurer la viabilité
des zones rurales et à éviter la migration des populations des zones
rurales vers les villes ;
-
La protection de l’environnement et des ressources naturelles : cet objectif est
de loin celui qui a été débattu aussi bien sous l’ère GATT que sous l’ère
OMC. Il est largement admis que l’activité agricole peut avoir des effets
négatifs sur l’environnement. Cette reconnaissance implique
l’acceptation de l’intervention publique, pour autant que cette
intervention ne constitue pas une distorsion aux échanges.
Tels sont les principaux domaines dans lesquels l’activité agricole peut
avoir des effets (externalités) positifs ou négatifs et dans la régulation desquels
les Membres sont fondés à intervenir. Cette intervention est toutefois
conditionnée à l’évaluation monétaire préalable de ces effets ou externalités.
693
GUYOMARD (H.), op. cit., p. 7.
694
Ibid., p. 7
180
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
Il convient de faire remarquer que l’évaluation des externalités de
l’agriculture pose un problème de méthodologie. Comment évaluer par
exemple les effets négatifs de l’activité agricole sur l’environnement ?
MOLLARD exprime admirablement bien cette difficulté lorsqu’il pose les
questions suivantes : « dans le cas de la pollution nitrique de l’eau, par exemple, que
faut-il prendre en considération ? : le coût des solutions curatives telles que les stations
de dénitrification ou de dénitratation […] ; le coût de solutions préventives comme les
cultures intermédiaires pièges à nitrates, les bandes enherbées, etc. […] ; ou alors le
coût d’atteinte à la santé […], ou bien encore le surcoût de la substitution de l’eau de
source ou minérale à la consommation d’eau potable ? »695. De cette évaluation
dépendra l’ampleur de l’intervention publique, d’autant que ces solutions ne
sont pas toujours équivalentes. Elle permettra notamment de déterminer le
montant des subventions à allouer ou des taxes régulatrices696.
De la défaillance du marché
La défaillance du marché est l’un des critères importants qui déterminent
l’intervention publique. De façon générale, « la théorie économique du bien-être
suggère qu’il y a place, d’un point de vue strictement économique, à une intervention
des pouvoirs publics dès lors qu’il y a des défaillances de marché »697. Il se pose alors
la question de l’identification et de la définition de la défaillance de marché.
De façon générale, il y a « défaillance du marché » lorsque le marché
échoue dans l'allocation optimale des ressources économiques et des biens et
services. Il s’agit d’une situation dans laquelle l’allocation des ressources entre
les agents via le marché n’est pas optimale698. Cette défaillance peut avoir deux
principales explications. La première tient à l’écart entre les coûts et les
bénéfices privés, c’est-à-dire, à la possibilité pour les agents économiques de
réaliser des profits. Si les profits réalisables ne sont pas attractifs, les agents
économiques se rétractent, entraînant ainsi une défaillance du marché dans
l’allocation du produit concerné. Quant à la deuxième explication, elle se
fonde sur la nature même du bien ou produit. En effet, la nature de certains
biens se prête mal – ou pas du tout – à une distribution entre agents
économiques via le marché. C’est le cas des biens publics qui sont des biens
dont l’usage par un autre agent n'en empêche pas l'usage par d'autres
agents699. Ces biens sont gouvernés par le principe de non-exclusion et par
celui de la non-rivalité. Ainsi que le relève si bien MOLLARD, la
« consommation » simultanée des paysages par plusieurs personnes, le service
695
696
697
698
699
MOLLARD (A.), op.cit., p. 46.
MOLLOARD (A.), « L’internalisation des services environnementaux de l’agriculture : une approche
économique de la multifonctionnalité », Journées PEVS CNRS Lille-12-14 /XII/2001, p. 12.
GUYOMARD (H.), op. cit., p. 6.
MOLLARD (A.), op. cit., p. 31.
GUYOMARD (H.), op. cit., p. 13.
181
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
du phare en mer ou la pollution de l’air peuvent illustrer cette dernière
propriété700.
La discussion du paragraphe précédent permet de voir que, dans bien des
cas, le marché peut connaître des limites. Le cas échéant, l’intervention des
pouvoirs publics peut s’avérer utile, voire indispensable à la réalisation de
certains objectifs et du bien-être des populations. Toute la difficulté réside
dans la quantification des interventions publiques.
De la nécessité de l’intervention publique
Le concept de la nécessité n’est pas très discuté par les économistes dans les
débats sur la multifonctionnalité de l’agriculture. Il nous semble cependant
que la quantification de l’intervention publique d’une part, et l’acceptabilitémême de cette intervention publique par les négociateurs du Cycle de Doha
d’autre part, sont indissociables de ce concept. Il faut préciser d’emblée que le
concept n’est pas nouveau dans le système commercial multilatéral, puisqu’il a
été abondamment discuté par la jurisprudence de l’OMC.
Ceci étant, si l’on admet le droit souverain des Membres à poursuivre des
objectifs non marchands, et si l’on reconnaît par ailleurs les défaillances – ou
limites – du marché à les atteindre, la question se pose de savoir si totale
liberté peut être laissée aux Membres dans la détermination et la quantification
des instruments d’intervention ? Ou convient-il de mettre en place un système
de contrôle desdites interventions ? Il nous semble justement que cette
question constitue l’un des éléments rendant difficile la traduction du concept
de multifonctionnalité en normes juridiques.
La reconnaissance des considérations autres que d’ordre commercial étant
admise, un consensus pourrait être trouvé sur cette question si l’on
déterminait, d’une part, la nature des mesures pouvant être prises par les
Membres et, d’autre part, si l’on soumettait toutes les interventions à un
principe de proportionnalité, c’est-à-dire à une condition de nécessité. Il est
vrai que le concept de la nécessité est bien connu dans le droit du GATT/OMC
pour avoir été abondamment discuté par la jurisprudence dans le cadre de
l’application des régimes des exceptions, notamment l’article XX du GATT.
Rappelons brièvement l’approche jurisprudentielle du concept de la nécessité
en rapport avec l’article XX du GATT. L’idée de base de cette disposition était
de permettre à une Partie contractante de s’écarter, dans certaines
circonstances, de ses obligations au titre du GATT. Dans le même temps, il
était important de s’assurer que les parties contractantes n’abuseraient pas de
cette exception. En matière de protection de la santé et de la vie des personnes
et des animaux ou à la préservation des végétaux, les Parties Contractantes
700
182
MOLLARD (A.), op. cit., p. 35.
Section 1 : Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture : éléments de définition
pouvaient donc prendre des mesures contraires à leurs obligations à condition
que lesdites mesures respectent la condition de la nécessité. En effet, le
paragraphe b) de l’article XX du GATT est rédigé comme suit :
«Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer un
moyen de discrimination arbitraire ou injustifiée entre les pays où les mêmes
conditions existent ; soit une restriction déguisée au commerce international,
rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou
l'application par toute partie contractante des mesures [...],
b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux
ou à la préservation des végétaux […] ».
Malheureusement, le texte ne donne pas de définition de la « nécessité » et
ne donne pas non plus les critères permettant de le faire. Il est donc revenu
aux différents Groupes spéciaux et à l’Organe d’appel d’interpréter le concept
de la nécessité. Sans rentrer dans les détails des discussions jurisprudentielles,
retenons que dans l’affaire États-Unis-L’article 337 de la Loi douanière de 1930, le
Groupe spécial a indiqué qu’un Membre « […]ne peut justifier une mesure
incompatible avec une autre disposition de l'Accord général en la déclarant nécessaire
au sens de l'article XX d) si elle dispose d’une autre mesure […] une partie
contractante a l'obligation d'utiliser, parmi les mesures dont elle dispose
raisonnablement, celle qui comporte le moindre degré d'incompatibilité avec les autres
dispositions de l'Accord général »701. Le critère essentiel qui se dégage de cette
affaire est celui de la « moindre incompatibilité », lequel critère est largement
admis par la jurisprudence702. Ce critère a cependant évolué, puisque l’Organe
d’appel a estimé qu’une mesure n’a pas besoin d’être indispensable pour être
nécessaire ; il suffit que sa contribution à la réalisation de l’objectif soit
importante703. Elle doit donc être inévitable. La nécessité telle qu’interprétée
par la jurisprudence est-elle applicable aux mesures que les Membres peuvent
être amenés à prendre sur le fondement de la multifonctionnalité ?
701
702
703
Etats-Unis- L'article 337 de la Loi douanière de 1930, 7 novembre 1989, IBDD 36, paragraphe 5.26.
Affaire cigarettes, op. cit., paragraphe 77 ; Affaire essence, op. cit., paragraphe 6. 26.
Brésil-Pneumatiques rechapés, op. cit., paragraphe 210.
183
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
Section 2 : Les implications juridiques du concept
de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
La difficulté qu’il y a à discuter le concept de la multifonctionnalité ne réside
pas dans la reconnaissance du concept, mais dans les moyens à mettre en
œuvre pour la défense des considérations autres que d’ordre commercial. À
défaut de définition conventionnelle, les discussions menées sur le concept
ainsi que les différentes études de l’OCDE permettent de l’appréhender. Ainsi
que nous l’avons déjà mentionné, le concept de multifonctionnalité n’est pas
nouveau dans le système commercial multilatéral. Cela signifie donc que le
concept de multifonctionnalité est pris en compte par le GATT/OMC (§1).
Cette prise en compte du concept a des implications sur l’intervention
publique (§2).
§1 : Le droit du GATT/OMC tient-il compte de la
multifonctionnalité de l’agriculture ?
La multifonctionnalité est un mot jusque-là nouveau dans les discussions du
GATT/OMC, mais le concept auquel il renvoie a régulièrement été débattu
dans les négociations du GATT/OMC. Ceci étant, il convient de rechercher le
siège légal du concept dans le GATT/OMC (A). une fois la base légale
déterminée, il est intéressant de discuter le contenu des différentes
dispositions qui lui sont consacrées (B).
A. La base légale de la multifonctionnalité de l’agriculture
dans le GATT/OMC
Le préambule et l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture
Deux dispositions de l’Accord sur l’agriculture revêtent une importance
particulière en matière de multifonctionnalité de l’agriculture. Il s’agit d’abord
du préambule qui dispose que :
« Notant que les engagements au titre du programme de réforme devraient être
pris de manière équitable par tous les Membres, eu égard aux considérations
autres que d'ordre commercial, y compris la sécurité alimentaire et la nécessité
de protéger l'environnement, eu égard au fait qu'il est convenu qu'un traitement
spécial et différencié pour les pays en développement est un élément qui fait
partie intégrante des négociations, et compte tenu des effets négatifs possibles de
184
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
la mise en œuvre du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les
pays en développement importateurs nets de produits alimentaires […] »704.
Il s’agit ensuite de l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que :
« Reconnaissant que l'objectif à long terme de réductions progressives
substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme
fondamentale est un processus continu, les Membres conviennent que des
négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la
fin de la période de mise en œuvre, compte tenu : […] ;
c) des considérations autres que d'ordre commercial, du traitement spécial et
différencié en faveur des pays en développement Membres et de l'objectif qui
est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit
équitable et axé sur le marché, et des autres objectifs et préoccupations
mentionnés dans le préambule du présent accord ; […] »705.
Le préambule et l’article 20 de l’AsA partagent la même religion : les
considérations autres que d’ordre commercial doivent être prises en compte
dans les négociations du Cycle de Doha et dans les nouvelles règles à adopter
sur l’agriculture. Curieusement, le sens de l’expression « considérations autres
que d’ordre commercial » n’a pas reçu de définition, les Membres se
contentant de reconnaître que « l’agriculture ne se résume pas à la production de
produits alimentaires et de fibres et qu’elle a d’autres fonctions, qui recouvrent
notamment ces objectifs autres que d’ordre commercial »706. Dans une note
commune sur les considérations autres que d’ordre commercial soumise à
l’occasion d’une session extraordinaire du Comité de l’agriculture707, vingt-sept
Membres de l’OMC déclaraient que « chaque Membre a le droit, conformément à
des règles mutuellement admises, de prendre en compte des considérations autres que
d’ordre commercial, telles que la question du renforcement de la viabilité socioéconomique et du développement des zones rurales, les questions de la sécurité
alimentaire et de la protection de l’environnement et la question de la promotion de la
coexistence de différents types d’agricultures »708.
La multifonctionnalité de l’agriculture est établie, de même qu’est admis le
rapport entre l’agriculture et la sécurité alimentaire709. La question
704
705
706
707
708
709
Préambule de l’Accord sur l’agriculture, paragraphe 6 (non souligné dans le texte).
Article 20, c) de l’Accord sur l’agriculture (non souligné dans le texte).
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negs_bkgrnd17_agri_f.htm.
LINDLAND (J.), « Coexistence dans un monde de diversité agricole. Le droit de chaque pays de
défendre des considérations autres que d’ordre commercial », Actes du congrès de la société
française d’économie rurale, mars 2002, p. 38.
Barbade, Burundi, Chypre, Communautés européennes, Corée, Dominique, Estonie, Fidji, Islande,
Israël, Japon, Lettonie, Liechtenstein, Madagascar, Malte, Maurice, Mauritanie, Mongolie, Norvège,
Pologne, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Sainte-Lucie, Slovénie, Suisse et
Trinité-et-Tobago.
LINDLAND (J.)., op. cit., p. 40.
185
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
fondamentale qui se pose est celle des moyens à mettre en œuvre pour intégrer
la multifonctionnalité de l’agriculture dans l’AsA. De quelle manière pourra-ton défendre les considérations autres que d’ordre commercial à l’échelle
nationale710 ? C’est à cette question que devront répondre les Membres de
l’OMC dans les négociations du Cycle de Doha.
La Déclaration ministérielle de Doha
L’approche de l’Accord sur l’agriculture est confirmée par la Déclaration
ministérielle de Doha. La prise en compte de la multifonctionnalité de
l’agriculture y est exprimée comme suit :
« Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays en
développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et sera
incorporé dans les Listes de concessions et d'engagements et selon qu'il sera
approprié dans les règles et disciplines à négocier, de manière à être effectif d'un
point de vue opérationnel et à permettre aux pays en développement de tenir
effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de
sécurité alimentaire et de développement rural. Nous prenons note des
considérations autres que d'ordre commercial reflétées dans les propositions de
négociation présentées par les Membres et confirmons que les considérations
autres que d'ordre commercial seront prises en compte dans les négociations
comme il est prévu dans l'Accord sur l'agriculture »711.
La reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture y est expresse,
même si l’expression utilisée est différente. Il est intéressant de noter la
proximité qu’il y a entre la reconnaissance des besoins particuliers des PED712
et celle de la multifonctionnalité. Les Membres ont-ils entendu mettre les PED
au centre des discussions sur les considérations autres que d’ordre
commercial ? Nous ne le pensons pas. Rien ne permet en effet de tirer une telle
conclusion. Par ailleurs cela reviendrait à confondre traitement spécial et
différencié et multifonctionnalité qui sont deux concepts bien différents. Alors
que le premier est réservé aux PED, le second est l’expression du droit de tous
les Membres à défendre leurs considérations autres que d’ordre commercial.
Cette précision faite, il importe de discuter des moyens possibles de défense
des CAOC.
710
Ibid., p. 40.
711
Déclaration ministérielle de Doha, paragraphe 13, in fine (pas souligné dans le texte).
« […] permettre aux pays en développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de
développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural […] »
712
(extrait du paragraphe 13 de la Déclaration de Doha).
186
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
B.
Du traitement juridique de la multifonctionnalité dans le
GATT/OMC
1.
La protection de l'environnement et de la santé
La protection de l’environnement et de la santé est un thème intimement lié à
la multifonctionnalité de l’agriculture. Bien avant le lancement du Cycle de
Doha, certaines dispositions du GATT/OMC prenaient en compte ces
questions et, intégraient par la même occasion le concept de
multifonctionnalité dans le droit positif du GATT/OMC.
En effet, le GATT/OMC reconnaît aux Membres le droit d'adopter des
mesures visant à protéger l'environnement et la santé. Cette autorisation de
principe est cependant encadrée de façon stricte, l'objectif étant d'éviter que de
telles mesures soient utilisées à des fins protectionnistes. Un Membre peut-il,
sur l'argument de la protection de l'environnement et de la santé, restreindre
l'importation sur son territoire d'un produit ou soumettre ce produit à des
droits de douanes plus élevés ou encore le soumettre à un autre traitement ?
Sous certaines conditions, divers types de mesures permettent à un Membre
d’atteindre cet objectif. Ces conditions ont été discutées par la jurisprudence
dans plusieurs affaires, notamment l’affaire Brésil-Mesures visant
l’importation de pneumatiques rechapés.
Les faits
Depuis 2000, le Brésil a entrepris, par diverses mesures713, d’interdire
l’importation sur son territoire l’importation de pneumatiques rechapés. En
particulier, l’article 40 de la Porteria SECEX n° 14 du 17 novembre 2004
disposait qu’ « aucune licence d'importation ne sera accordée en ce qui concerne les
pneumatiques rechapés et usagés, que ce soit en tant que produit de consommation ou
en tant que matière première, classés sous le code 4012 de la NCM, à l'exception des
pneumatiques remoulés, classés sous les codes 4012.11.00, 4012.12.00, 4012.13.00 et
4012.19.00 de la NCM, originaires et en provenance des États membres du
MERCOSUR en vertu de l'Accord de complémentarité économique n° 18 ».
Cette disposition constituait, selon les Communautés européennes, la base
juridique de l’interdiction d’importer des pneus rechapés714. Les mesures
brésiliennes en cause peuvent être classées en trois groupes : 1) les mesures
constituant une prohibition d’importer des pneumatiques usagés ou rechapés ;
713
714
Notamment, le Décret présidentiel n° 3919 du 14 septembre 2001, la Loi n° 12.114 du 5 juillet 2004
du Rio Grande do Sul et la Portaria n° 14 du 17 novembre 2004 du Secrétariat au commerce
extérieur du Ministère brésilien du développement, de l'industrie et du commerce international
(SECEX).
Brésil-Mesures visant l’importation de pneumatiques rechapés, Rapport du Groupe spécial,
WT/DS332/R, 12 juin 2007, paragraphe 2.7.
187
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
2) les mesures imposant des amendes à quiconque échange, transporte, stocke,
conserve ou garde dans un dépôt des pneumatiques usagés ou rechapés
importés ; et 3) les mesures imposant des restrictions à la commercialisation
de pneumatiques rechapés importés par la loi d’un État brésilien, le Rio
Grande do Sul715.
Ces mesures ont eu pour conséquences de faire chuter le volume
d’exportations européennes de pneus rechapés vers le Brésil. Aussi, la
Commission européenne a-t-elle initié une demande d’ouverture de
consultations dans le cadre du système de règlement des différends de l’OMC.
La consultation n’ayant pas abouti, un Groupe spécial fut établi par le
Directeur Général de l’OMC pour connaître du litige.
Les constatations
L’on retiendra que le Groupe spécial était d’avis que les mesures brésiliennes
violaient, d’une part, le principe de l’élimination des restrictions quantitatives
prévu à l’article XI (1) du GATT, et violaient, d’autre part, le principe du
traitement national inscrit dans l’article III (4) du GATT. Partant de cette
constatation, l’intérêt de l’affaire réside dans l’argument du Brésil qui
soutenait que ces violations étaient couvertes par l’article XX paragraphes b et
d du GATT.
L’argument du Brésil : la justification par l’article XX b) du GATT
La jurisprudence antérieure716 à l’affaire Brésil-Pneumatiques rechapés a établi
une méthode d’application de l’article XX du GATT. Cette méthode consiste en
un triple test717 :
-
vérifier d’abord que la politique dans laquelle s'inscrivaient les mesures
pour lesquelles la disposition était invoquée entrait dans l’une des dix
catégories d’exceptions prévues par l’article XX du GATT ;
-
vérifier ensuite que les mesures incompatibles pour lesquelles
l'exception était invoquée étaient nécessaires pour atteindre l'objectif de
ladite politique ;
-
et vérifier enfin que les mesures étaient appliquées en conformité avec
les prescriptions du paragraphe introductif de l'article XX.
715
716
717
DUFOUR (G.) et BREAULT (P.), « Organe de règlement des différends de l’Organisation Mondiale
du Commerce (OMC) », Revue québécoise de droit international, (2007) 20.1, p. 469.
Notamment États-Unis-Prohibition à l'importation de certaines crevettes et de certains produits à
base de crevettes, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS58/AB/R, paragraphes 118 et 119.
CHETAN (C,) et BOJIN (L.), « Le test de nécessité environnementale et le principe de précaution
comme éléments du droit de l’eau douce », Revue québécoise de droit international,(2006), 19.2,
p. 126.
188
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
L’application de cette méthodologie à l’article XX b) du GATT a amené la
jurisprudence à vérifier, d’une part, si les mesures en cause visaient
effectivement la protection de la santé et de l’environnement, si elles étaient
nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux
ou à la préservation des végétaux. Cette application l’a amenée, d’autre part, à
vérifier que lesdites mesures n’étaient pas appliquées de façon à constituer soit
un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les
mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce
international.
La première étape du test n’appelle pas de commentaires particuliers.
S’agissant de la nécessité, le concept a été discuté par le Groupe spécial qui a
traité l’affaire États-Unis-L’article 337 de la Loi douanière de 1930. Ce Groupe
spécial avait en effet estimé qu’un Membre « […] ne peut justifier une mesure
incompatible avec une autre disposition de l'Accord général en la déclarant nécessaire
au sens de l'article XX d) si elle dispose d’une autre mesure… une partie contractante
a l'obligation d'utiliser, parmi les mesures dont elle dispose raisonnablement, celle qui
comporte le moindre degré d'incompatibilité avec les autres dispositions de l'Accord
général »718. Ce critère de la moindre incompatibilité dégagé par le Groupe
spécial, qui était jusque-là largement admis dans la jurisprudence, a été
renversé puisque l’Organe d’appel a estimé dans l’affaire Brésil-Pneumatiques
rechapés que, « pour être qualifiée de nécessaire, une mesure n'a pas besoin d'être
indispensable. Cependant, sa contribution à la réalisation de l'objectif doit être
importante, pas seulement marginale ou insignifiante, surtout si la mesure en cause
est aussi restrictive pour le commerce qu'une interdiction d'importer »719.
En outre, la jurisprudence évalue la manière dont les mesures en cause
sont appliquées. L’objectif est de s’assurer qu’elles ne sont pas des
discriminations arbitraires ou injustifiées. Pour ce faire, elle doit vérifier si la
discrimination résultant de l’application de la mesure en cause avait une
raison d’être légitime au regard des objectifs poursuivis par le paragraphe b de
l’article XX du GATT.
L’apport de l’affaire Brésil-pneumatiques rechapés
La particularité de l’affaire Brésil-pneumatiques rechapés réside dans
l’évaluation de la discrimination résultant des mesures en cause. L’Organe
d’appel a en effet confirmé le test de cohérence élaboré par le Groupe spécial.
Dans son analyse, le Groupe spécial « a jugé que l’exemption appliquée à l’égard
des pays membres du MERCOSUR et l’importation de pneumatiques usagés
718
719
États-Unis-L'article 337 de la Loi douanière de 1930, 7 novembre 1989, IBDD, 36, paragraphe 5.26.
Brésil-Mesures visant l’importation de pneumatiques rechapés, WT/DS332/AB/R du 3 décembre
2007, paragraphe 210.
189
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
découlant des injonctions constituaient deux faits à prendre en considération dans
l’évaluation de l’existence d’une discrimination »720. Ce test, nous semble-t-il, va audelà de la prescription du paragraphe introductif de l’article XX du GATT qui
veut que soit appréciée la manière dont la mesure en elle-même est appliquée,
car il prend en compte des faits qui sont étrangers à l’application de la mesure
en tant que telle721.
Par ailleurs, l’Organe d’appel a estimé que l’exception prévue au bénéfice
des pays du MERCOSUR n’était pas suffisante à justifier une discrimination.
En effet, « si l’Organe d’appel reconnaît que le comportement du Brésil n’était ni
fantaisiste ni fortuit et qu’il était même rationnel, il n’en demeure pas moins qu’il
donnait lieu à une discrimination arbitraire, car il n’était pas motivé par une raison
d’être qui soit en relation avec l’objectif de sécurité sanitaire et environnementale »722.
Certains auteurs723 voient en cela l’instauration d’un nouveau test. Pour ces
auteurs, la position de l’Organe d’appel est contraire à l’interprétation
jurisprudentielle habituelle qui exige qu’on recherche des éléments indicateurs
de mauvaise foi ou d’abus de droit dans le comportement de l’État724. La
démarche de la nouvelle jurisprudence, soutiennent-ils, « permet une analyse du
comportement global de l’État, y compris celui qu’il adopte de manière rationnelle en
conformité avec ses obligations aux niveaux interne, régional et international »725.
Pour ces auteurs, « il résulte de cette situation que le pouvoir normatif des États se
trouve extrêmement fragilisé »726.
Cette conclusion est discutable. Il semble plutôt que l’évolution de la
jurisprudence, depuis les affaires États-Unis-Thon727, États-Unis-Essence728, ÉtatsUnis-Crevettes729, va dans le sens d’une flexibilité des conditions d’application
de l’article XX du GATT. Sur l’interprétation de la « nécessité » en particulier,
rappelons que la jurisprudence tenait pour mesure nécessaire celle qui était
indispensable à la réalisation de l’objectif que s’est fixé le Membre. Autrement
dit, « le test de nécessité semblait être une simple analyse comparative entre des
mesures à effets similaires possibles, analyse faite en termes d’efficacité, de coûts et
d’effets affectant la liberté du commerce »730. Cette jurisprudence ayant été
720
DUFOUR (G.) et BREAULT (P.), op. cit., p 430.
721
Ibid.
Ibid.
722
723
724
725
726
727
728
729
730
190
DUFOUR (G.) et BREAULT (P.), op. cit., p. 437.
Ibid.
Ibid.
Ibid.
États-Unis-Restrictions à l’importation de thon (Tuna I), Rapport du Groupe spécial, 3 septembre
1991, DS21/R - 39S/155.
États-Unis-Normes concernant l'essence nouvelle et ancienne formule, 1996, WT/DS2/AB/R
États-Unis-Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de
crevettes, 1998, WT/DS58/AB/R
CHETAN (C,) et BOJIN (L.), op. cit., p. 129.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
renversée, la flexibilité dont il s’agit ici tient au fait que l’Organe d’appel, dans
l’affaire Brésil-pneumatiques rechapés, retient « la contribution de la mesure à
la réalisation de l’objectif poursuivi » comme suffisant pour justifier le
caractère nécessaire de ladite mesure. Autrement dit, « la contribution de la
mesure doit être mise en balance avec son caractère restrictif pour le commerce, compte
tenu de l'importance des intérêts ou des valeurs sous-tendant l'objectif qu'elle
poursuit »731. L’analyse de l’Organe d’appel suggère la réflexion suivante : peuton considérer la multifonctionnalité comme une valeur importante pouvant
passer avec succès le test de nécessité mis en place par l’Organe d’appel ? En
l’état actuel des choses, il est hasardeux d’y répondre.
La discussion menée à l’occasion de cette affaire montre que, même si des
dispositions de l’article XX du GATT permettent une protection de
l’environnement, la mise en œuvre d’une telle protection est difficile,
nonobstant la flexibilité introduite par l’Organe d’appel. En tout état de cause,
notre opinion est que la prise en compte du concept de la multifonctionnalité
devrait donner une plus grande marge de manœuvre aux Membres dans la
prise de mesures environnementale. Il est peu probable que la jurisprudence
franchisse le pas en dehors d’une prise en compte effective de la
multifonctionnalité dans le système normatif de l’OMC.
Comme on peut le noter par ailleurs, aucune disposition de l’Accord sur
l’agriculture ne tient directement compte de l’environnement et de la santé
publique. La question de la protection de l’environnement et de la santé
publique relève surtout de l’Accord sur les mesures sanitaires et
phytosanitaires (SPS) qui est le pendant naturel de l’AsA. Sur cette base, l’on
peut admettre que le principe de la protection de l’environnement et de la
santé publique est donc admis dans le droit de l’OMC. Qu’en est-il du
développement et de la sécurité alimentaire
2.
Le développement et la sécurité alimentaire dans le GATT/OMC
Le développement
Le développement et la sécurité alimentaire sont des thèmes où le concept de
multifonctionnalité de l’agriculture s’est le plus manifesté sous le
GATT/OMC. En effet, plusieurs dispositions de l’Accord général et des
différents accords de l’OMC peuvent être considérées comme une prise en
compte de la multifonctionnalité.
S’agissant du développement, la principale difficulté qu’il y a à le discuter
réside dans le fait que le concept-même de développement est débattu sans
qu’il ne soit préalablement défini. En effet, il n’existe pas à l’OMC de définition
731
Brésil-Pneumatiques rechapés, op. cit., paragraphe 210.
191
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
conventionnelle du « développement ». Les Membres se réclament librement
du statut de pays développés ou de pays en développement, étant entendu
que l’appartenance à l’un ou l’autre statut a des implications sur les
obligations conventionnelles des Membres. Pour illustrer ce propos, notons
que le représentant de la Chine chargé de négocier l’accession de ce pays à
l’OMC déclarait que « bien qu’ayant accompli d’importants progrès dans son
développement économique, la Chine restait un pays en développement et, de ce fait,
devrait avoir le droit de bénéficier pleinement du traitement différencié et plus
favorable accordé aux pays en développement Membres en vertu de l’Accord sur
l’OMC »732.
Notons que le développement se définit par opposition au sousdéveloppement qui se caractérise par « la pauvreté et les inégalités, […] avec
plusieurs centaines de millions de personnes dont les besoins les plus
fondamentaux ne sont pas satisfaits (accès à l’eau potable, à l’alimentation, à
l’énergie, aux médicaments et aux soins, etc.) »733. Comme le dit si bien
Amadou Toumani TOURE, Président de la République du Mali, « ce n’est pas
parce qu’on a la télé, des comptes en banque, le téléphone, des voitures, qu’on se paie
des vacances qu’on est riche. Ce n’est pas vrai chez nous […]. Evidemment, si on veut
compter le nombre de téléphones et de téléviseurs, on pourra toujours dire que le Mali
est l’un des pays le plus pauvres du monde »734.
La définition du développement doit se fonder sur des critères sérieux. Le
critère de l’accès à l’éducation, aux soins et de l’accès à l’eau potable reste très
pertinent. Un pays est dit développé si les besoins ci-après cités sont satisfaits.
À défaut d’être satisfaits, le droit du GATT/OMC permet aux Membres sousdéveloppés de prendre des mesures visant à atteindre l’objectif de
développement.
Plusieurs dispositions de l’Accord général prennent en compte la situation
particulière des pays sous-développés. Il s’agit de l’article XVIII et de
l’adoption de la partie IV du GATT. La prise en compte du développement
dans les dispositions de l’Accord général part de la modification de l’article
XVIII du GATT de 1947. Cette modification est un acte important dans
l’évolution du traitement favorable accordé aux PED. En effet, cet article
introduit pour la première fois dans le système commercial multilatéral la
notion de traitement spécial et différencié pour les Parties Contractantes en
développement. Certains auteurs se sont interrogés sur la portée réelle de
732
733
734
192
Rapport du groupe de travail de l’accession de la Chine du 1er octobre 2001, doc. WT/ACC/CHN/49,
paragraphe 8.
QUENAULT (B.), « Le développement durable comme pierre d’achoppement des relations Nord/Sud
au sein des négociations commerciales multilatérales à l’Organisation mondiale du
commerce »,1Mondes en Développement, Vol.32-2004/3-n°127, p. 11.
Amadou Toumani TOURE, Président de la République du Mali, cité in LEWIS, Pierre Mouandjo B.,
Crise et croissance en Afrique, Tome 1. L’économie politique de l’Afrique au XXIè siècle, Paris,
L’Harmattan, 2002, p. 213.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
l’article XVIII. Une grande majorité de la doctrine reconnaît son échec et admet
que les « mécanismes prévus à l’article XVIII […] ne fonctionnèrent jamais de façon
satisfaisante au point d’apparaître aujourd’hui caducs »735.
A la suite de l’article XVIII, l’introduction en 1964 de la quatrième Partie
du GATT a institutionnalisé la nécessité d’élaborer une politique commerciale
internationale prenant en compte les besoins spécifiques des PED. Mais, cette
Partie IV reste dans la même ligne que l’Article XVIII et « demeure marquée par
l’approche négative de la situation des pays du tiers-monde »736. Dans l’application
de cette partie IV, les Parties Contractantes développées ont pris certains
engagements737, le principal apport étant le principe de non-réciprocité738 dans
les négociations commerciales entre pays développés et PED.
Bien plus tard, la Décision du 28 novembre 1979739 sera prise par les Parties
Contractantes. Elle porte sur le traitement différencié et plus favorable des
PED. Communément appelée « Clause d’habilitation », cette clause institue
une exception740 à l’article I du GATT sur la clause de la nation la plus
favorisée. En effet, « cette décision institutionnalise le système spécial de préférence
en tant qu’exception permanente741 à l’article I du GATT […] »742. Elle est la « base
juridique et permanente »743 du statut dérogatoire des PED en ce qu’elle rend
légitimes les accords préférentiels à eux accordés par les pays développés,
mais aussi pour les accords préférentiels qu’ils pourraient passer entre eux744
ou avec les pays les moins avancés (PMA)745. L’objectif de la clause est de
faciliter et de promouvoir le commerce des PED et des PMA.
Sous l’OMC, plusieurs dispositions sont consacrées au développement.
Elles sont disséminées dans tous les accords ; cela explique pourquoi l’on dit
que les Accords sur l’OMC ont systématisé le traitement différencié et plus
favorable.
735
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 221.
736
Idem.
737
Article XXXVII:1 (a), accorder une haute priorité à l’abaissement et à l’élimination des obstacles qui
s’opposent au commerce des produits présentant un intérêt particulier pour les PED.
Article XXXVI:8 ; Doc. MM/LIB/SYN4, op. cit., p. 2. Voir également CARREAU (D.) et JUILLARD (P.),
op. cit., p. 221.
Cette Décision est intitulée "Traitement différencié et plus favorable, Réciprocité et participation plus
complète des pays en voie de développement", Doc. L/4903.
De la dérogation décennale de 1979, l’on est arrivé à une exception permanente.
Décision du 28 novembre 1979, paragraphe 2 (a).
Doc. MM/LIB/SYN4, op. cit., p. 2.
CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 223.
Ibid.
Les PMA constituent une sous-catégorie des PED ayant un plus grand retard dans le processus de
développement. A défaut d’une définition dans le cadre du GATT, leur désignation se fait par
référence à la classification de l’ONU. Actuellement, 50 pays sont désignés comme PMA. Pour la
liste, Voy. notamment, CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 226.
738
739
740
741
742
743
744
745
193
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
La sécurité alimentaire
Plusieurs dispositions sont également consacrées à la sécurité alimentaire et
montre une fois de plus que le concept de multifonctionnalité était bien pris en
compte par le GATT/OMC.
Malheureusement, la notion même de sécurité alimentaire n’est pas définie
dans le droit du GATT/OMC. La définition de référence reste celle de la FAO
qui indique qu’« il y a sécurité alimentaire lorsque tous les êtres humains ont, à tout
moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et
nutritive, leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences
alimentaires pour mener une vie saine et active »746. L’absence d’une définition
conventionnelle propre à l’OMC ne signifie pas que le débat de la sécurité
alimentaire est absent de ce forum. La question est traitée, même si elle ne
concerne principalement que les pays en développement. Différentes
dispositions de l’OMC permettent aux PED de prendre des mesures allant
dans le sens de la recherche de la sécurité alimentaire.
Les mesures de soutien interne de l’Accord sur l’agriculture, en particulier
celles de la boîte verte, permettent à un Membre d’octroyer des aides ayant
pour but de « répondre aux besoins alimentaires des populations pauvres urbaines et
rurales des pays en développement sur une base régulière à des prix raisonnables »747.
Ainsi, sont autorisées, sous certaines conditions, les « dépenses (ou recettes
sacrifiées) en rapport avec la fourniture d'aide alimentaire intérieure à des segments de
la population qui sont dans le besoin »748. L’on peut cependant reprocher aux
dispositions de l’AsA relatives à la sécurité alimentaire de ne pas avoir d’effets
significatifs, car, du fait du manque de moyens financiers, les politiques
agricoles des PED ne sont pas fondées sur le soutien interne.
§2 : Des modalités possibles de l’intervention publique
L’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay encadre l’intervention
publique dans le commerce des produits agricoles, l’objectif étant de réduire
autant que possible cette intervention. Il est cependant admis que cette
réglementation n’est pas toujours adaptée aux besoins de tous les Membres et
rend, par moment, difficile la réalisation de certains programmes étatiques. Le
problème a été bien perçu et les négociations du Cycle de Doha ont proposé
quelques solutions. Ainsi, les négociateurs ont envisagé, d’une part,
d’introduire dans l’Accord les concepts de produits spéciaux et de produits
746
747
748
194
Conférence internationale FAO/OMS, Rome, décembre 1992.
Notes de bas de pages 5 et 6 au paragraphe 4 de l’Annexe 2 de l’AsA.
Annexe 2, paragraphe 4 de l’AsA de 1994.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
sensibles, et, d’autre part, de relire les règles sur l’aide alimentaire et les
subventions. La question qui mérite d’être posée à présent est celle de savoir si
les solutions envisagées par les négociateurs sont à la hauteur des attentes de
tous les Membres. Bien qu’elles soient intéressantes à plusieurs égards, il nous
semble que les préoccupations fondamentales de bien des Membres, à savoir
les considérations autres que d’ordre commercial, peuvent être exprimées de
manière plus pratique. Aussi, pensons-nous que la multifonctionnalité de
l’agriculture devrait être prise en compte aussi bien dans la rédaction des
règles sur la protection à la frontière (A), et dans celles relatives aux
subventions (B).
A. Assurer une flexibilité contrôlée de la protection à la
frontière
1.
De la règlementation de la protection douanière dans le GATT et
dans les négociations du Cycle de Doha
La protection douanière exclusive est un principe important dans le droit du
GATT/OMC. Le principe connaît cependant des exceptions, la plus
importante étant l’institution de la clause de sauvegarde spéciale de l’article 5
de l’Accord sur l’agriculture. Peut-on, dans le cadre de la prise en compte de la
multifonctionnalité de l’agriculture, envisager une flexibilité des droits de
douane ? Nous y répondons par l’affirmative. Nous pensons en effet que les
Membres de l’OMC devraient envisager de soumettre certains produits
agricoles à règles différentes de celles qui gouvernent les autres biens. À titre
illustratif, l’on pourrait déterminer une liste exhaustive de biens pour lesquels
les droits de douane seront plus flexibles et soumis à des réductions plus
faibles.
Les nouvelles mesures du Cycle de Doha en faveur de la multifonctionnalité
Les négociateurs du Cycle proposent d’intégrer davantage les considérations
autres que d’ordre commercial dans l’Accord révisé sur l’agriculture. L’idée
est plutôt bien accueillie, mais sa traduction juridique n’est pas aisée.
Finalement, l’introduction dans les négociations du Cycle de Doha du concept
de produits spéciaux est intéressante, et vise à traduire en normes juridiques
les préoccupations liées à la multifonctionnalité de l’agriculture. Ces produits
bénéficieront alors d’un traitement différent de celui des autres produits.
Ainsi, s’agissant des réductions tarifaires envisagées dans le cadre des
négociations du Cycle de Doha, les Modalités proposent que l’on tienne
dûment compte de ces produits. Ainsi, les produits spéciaux devront être
désignés sur la base des critères de la sécurité alimentaire, de la garantie des
195
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
moyens d'existence et du développement rural749. Pour ces produits, les
Membres concernés bénéficieront d’une flexibilité dans les réductions tarifaires
à opérer. L'abaissement tarifaire moyen global serait alors de 11 pour cent750. À
côté des produits spéciaux, les Modalités prévoient des « produits sensibles »
qui bénéficieront également d’une flexibilité dans les réductions tarifaires,
mais la désignation de ces produits n’est pas liée au concept de la
multifonctionnalité.
La détermination et le traitement juridique des produits spéciaux n’ont pas
encore réuni un large consensus entre les Membres. Les divergences sont
encore importantes. L’on peut par exemple relever l’opposition qui existe entre
le G33 et le Groupe de Cairns sur ce sujet. Tandis que le premier voudrait
pouvoir désigner au minimum 20% des lignes tarifaires comme produits
spéciaux, le second propose de limiter le nombre de ces produits à trois ou
quatre751. À la suite de longues négociations, il semble que la tendance qui se
dégage serait de permettre à un Membre de désigner lui-même comme étant
des produits spéciaux 12 pour cent des lignes tarifaires752. Quant aux critères
de désignation de ces produits, les Modalités en donnent une liste exemplative
d’indicateurs dans son Annexe F753. Une fois ces produits déterminés, 5 pour
cent des lignes tarifaires pourront ne faire l’objet d’aucun abaissement, tandis
que l'abaissement moyen global sera, en tout état de cause, de 11 pour cent754.
Des limites de la prise en compte des CAOC dans les mesures du Cycle de Doha
La prise en compte des considérations autres que d’ordre commercial implique
la possibilité pour tous les Membres de l’OMC de prendre des mesures visant
des objectifs non commerciaux. Si l’introduction dans les négociations du
concept de produits spéciaux d’une part et du Mécanisme de sauvegarde
spéciale (MSS) d’autre part tend à traduire en normes juridiques le concept de
multifonctionnalité, il faut noter que cette avancée est envisagée dans le cadre
du traitement spécial et différencié des PED et ne bénéficie donc pas aux autres
Membres. Peut-on par conséquent considérer que le concept de produits
sensibles joue à l’égard des Membres développés le même rôle que les
produits spéciaux ? La référence aux considérations autres que d’ordre
commercial n’est pas explicite dans le concept de produits sensibles. Nous
pensons donc que ces produits ne pourront pas tenir le même rôle que les
749
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 129.
750
Idem.
751
WAGNER (A.), « Produits spéciaux, produits sensibles et mécanismes de sauvegarde », Grain de sel,
N°39, Juin – Août 2007, p. 22.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 129.
Ibid., p. 59.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 129.
752
753
754
196
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
produits spéciaux. Or nous soutenons le droit pour tous les Membres de
prendre des mesures visant des objectifs non commerciaux. Cela implique un
approfondissement des propositions des Modalités.
2.
Propositions pour une prise en compte de la Multifonctionnalité
dans les règles d’accès aux marchés
Nos propositions de prise en compte de la multifonctionnalité dans les règles
d’accès aux marchés ainsi que dans les autres matières ne consistent pas en des
propositions chiffrées. Il s’agira surtout d’indiquer les grandes lignes qui
pourraient être suivies pour meilleure prise en compte du principe.
S’agissant particulièrement de l’accès aux marchés, la traduction en
normes juridiques du concept de la multifonctionnalité peut se faire de deux
manières, à savoir la création d’une catégorie unique de « produits essentiels »
(a), et l’élargissement des conditions de recours aux Mécanismes de
sauvegarde spéciale (b).
a)
De la création d’une catégorie de « produits essentiels »
L’introduction dans les négociations sur l’agriculture des concepts de produits
sensibles et de produits spéciaux rend compte de la volonté des négociateurs à
offrir des solutions aux Membres dans les soucis de prendre en compte les
CAOC. Il nous semble cependant que l’on aurait pu faire l’économie d’un
concept, les deux concepts pouvant, au prix de certaines concessions, être
réunis en un seul concept : celui de produits essentiels. Cette approche
présente des avantages certains. Elle permet, d’une part, de focaliser les
négociations sur une seule notion (produits essentiels) plutôt que de multiplier
les points de tension (produits sensibles et produits spéciaux), et, d’autre part,
facilite la réunion plus rapide d’un consensus sur le sujet.
De la détermination des produits essentiels
Les Modalités font une distinction entre produits sensibles et produits
spéciaux qui sont des outils « conçus pour permettre aux pays membres de l’OMC
de continuer à protéger certaines de leurs productions agricoles nationales en limitant
la concurrence des importations »755. Nous pensons que cet objectif peut être
autrement atteint par une économie des moyens et concepts à mettre en
œuvre. La création d’un concept unique de « produits essentiels » nous semble
être une bonne alternative.
La catégorie unique de produits essentiels que nous proposons s’inspire,
d’une part, des propositions de détermination des produits sensibles faites par
755
WAGNER (A.), op. cit., p. 22.
197
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
les pays de la CEDEAO756, et, d’autre part, de l’étude sur la détermination des
produits sensibles menée par le Consortium Gret-Enda Diapol pour le compte
du Sous-comité des Produits Agricoles du Comité National de Suivi des
Négociations Commerciales Internationales du Sénégal757.
L’idée directrice de notre approche est de regrouper les produits agricoles
en quatre catégories en fonction des critères suivants758 :
-
le critère de la sécurité alimentaire, de la garantie des moyens
d’existence et du développement (critère déjà prévu par les Modalités) ;
-
caractère essentiel du produit à l’alimentation des populations (produits
vivriers, etc.) ;
-
part de la production du produit considéré dans la production agricole
totale (développement rural) ;
-
part de la consommation du produit considéré dans la consommation
agricole apparente totale (sécurité alimentaire) ;
-
part de la consommation intérieure du produit couvert par la
production nationale (sécurité alimentaire) ;
-
part de l’emploi représentée par le produit considéré dans la population
active agricole totale ou dans l’emploi agricole total (sécurité des
moyens d’existence) ;
-
poursuite d’objectif non marchand (protection de l’environnement et
des ressources naturelles).
La classification sur la base de ces critères donnerait les catégories suivantes :
-
première catégorie : elle contiendrait des produits qui sont
indispensables aux PED ; elle serait ouverte uniquement aux PED ;
-
deuxième catégorie : elle contiendrait les produits agricoles qui sont
considérés comme produits spéciaux dans les Modalités de 2008 ; elle
serait uniquement ouverte aux PED ;
-
troisième catégorie : elle contiendrait des produits qui sont essentiels
pour les Membres dans leurs politiques de protection de
l’environnement et des ressources naturelles ; elle serait ouverte à tous
les Membres ;
756
757
758
198
CEDEAO-UEMOA, « Rapport régional sur la détermination des produits sensibles et l’élaboration de
l’offre de partenariat commercial pour le développement de l’Afrique de l’Ouest à l’Union
européenne, septembre 2008, http://www.hubrural.org/IMG/pdf/Rapport_regional_PS_Afriouest_
Prov2.pdf.
Comité National de Suivi des Négociations Commerciales Internationales (Sénégal), « Détermination
des produits spéciaux : l’exemple du Sénégal », Janvier 2007.
Reprise de certains critères prévus dans les Modalités du 6 décembre 2008.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
-
quatrième catégorie : elle contiendrait les produits agricoles qui sont
considérés comme produits sensibles dans les Modalités de 2008 ; elle
serait ouverte aux Membres développés.
Le traitement des produits essentiels
Le traitement juridique de ces catégories pourrait être présenté comme suit :
-
première catégorie : les Membres concernés pourront choisir [5] pour
cent de lignes tarifaires de produits qui seront exclus du processus de
libéralisation (droits de douane et contingents tarifaires). Ces produits
devront être essentiels à l’alimentation du Membre concerné et figurer
dans la partie IV de Liste de ce Membre. Les Membres bénéficiaires
pourront volontairement ouvrir leurs marchés et importer des produits
de cette catégorie. Le cas échéant, ils devront, d’une part, indiquer le
contingent à importer, et, d’autre part, le soumettre au principe NPF ;
-
deuxième catégorie : les Membres concernés pourront choisir [12] pour
cent de lignes tarifaires comme produits de deuxième catégorie. Ces
produits devront figurer dans la partie IV de Liste de ce Membre. Le
traitement des produits spéciaux tel prévu dans les Modalités pourrait
être repris ici ; les réductions tarifaires devraient alors se faire avec plus
de flexibilité ;
-
troisième catégorie : chaque Membre pourra choisir [3] pour cent de
lignes tarifaires comme produits de troisième catégorie. Ces produits
devront figurer dans la Partie IV de Liste de ce Membre, devront avoir
un lien avec la protection de l’environnement et des ressources
naturelles, et être notifiés annuellement au Comité de l’agriculture. Ce
lien pourrait faire l’objet d’un arbitrage devant l’ORD. En cas de succès
de la contestation, le Membre sera autorisé à notifier au Comité de
l’agriculture d’autres produits en remplacement aux produits contestés.
Le défaut de notification des produits de la catégorie 3 entraîne la perte
du droit d’y recourir. L’utilisation de ce droit est conditionnée à une
offre NPF d’un accès additionnel aux autres Membres de l’OMC ; les
droits de douane sur les produits de cette catégorie feront l’objet d’une
réduction plus flexible.
-
quatrième catégorie : les Membres concernés pourront choisir [4] pour
cent de lignes tarifaires comme produits de quatrième catégorie. Le
traitement des produits sensibles tel que prévu dans les Modalités
pourrait être repris ici ; les réductions tarifaires se feraient avec une plus
grande flexibilité.
Le traitement juridique ci-dessus présenté peut être résumé de la manière
suivante :
199
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
Catégories
de produits
Nombre
de lignes
tarifaires
Catégorie 1
[5%] de lignes
tarifaires
Catégorie 2
[12%] de lignes
tarifaires
Catégorie 3
[3%] de lignes
tarifaires
Catégorie 4
[4%] des lignes
tarifaires
b)
Critères de détermination
Produits essentiels à l’alimentation
des populations (produits vivriers,
etc.)
Part de la production du produit
considéré dans la production
agricole totale (développement
rural) ;
Part de la consommation du
produit considéré dans la
consommation agricole apparente
totale (sécurité alimentaire) ;
Part de la consommation
intérieure du produit couvert par
la production nationale (sécurité
alimentaire) ;
Part de l’emploi représentée par le
produit considéré dans la
population active agricole totale ou
dans l’emploi agricole total
(sécurité des moyens
d’existence)759.
Poursuite d’objectif non marchand
(protection de l’environnement et
des ressources naturelles)
Critères propres à chaque Membre
Traitement juridique
Exclus du processus
de libéralisation
Flexibilité dans les
réductions tarifaires.
Abaissement moyen global
de 11%760.
Notification annuelle des
produits au Comité de
l’agriculture et renouvelable
chaque année. Écart de la
formule étagée de un tiers,
un demi ou de deux tiers.
Offre compensatoire NPF
sur d’autres produits.
Flexibilité dans les
réductions tarifaires et
augmentation subséquente
des contingents tarifaires. Le
Membre pourra s’écarter de
la formule étagée. Cet écart
pourra être de un tiers, un
demi ou de deux tiers761.
Membres
bénéficiaires
PED uniquement
PED uniquement
Tout Membre
Membres
développés
uniquement
Conditions de recours aux Mécanismes de sauvegarde
Il existe plusieurs mécanismes de sauvegarde dans le droit de l’OMC, à savoir
l’article XIX du GATT de 1994, l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture et
l’Accord sur les sauvegardes. Les négociations actuelles du Cycle de Doha
envisagent d’introduire dans le futur AsA un Mécanisme de Sauvegarde
Spéciale dont les pays en développement Membres seront les seuls
bénéficiaires. Bien que la Clause de sauvegarde spéciale se distingue de
759
760
761
200
FAO, Notes d’information : contribution à la réunion ministérielle de l’OMC de Cancùn, 2003, Note
n°4, in http://www.fao.org/docrep/005/y4852f/y4852f00.HTM.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 129.
Ibid., paragraphes 73-74.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
l’article XIX du GATT, de l’Accord sur les sauvegardes et du nouveau
mécanisme de sauvegarde spéciale sur quelques points762, on peut retenir que,
pour l’essentiel, ces mécanismes ont le même fondement : permettre à un
Membre d'augmenter temporairement les droits applicables ou contingents
tarifaires à certains produits agricoles au-dessus des niveaux consolidés, sous
réserve du respect de certaines conditions. Ces conditions peuvent être
révisées pour permettre la prise en compte de mesures visant des objectifs non
marchands.
La Clause de sauvegarde spéciale : l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture
dispose que « nonobstant les dispositions du paragraphe 1 b) de l'article II du GATT
de 1994, tout Membre pourra recourir aux dispositions des paragraphes 4 et 5 ci-après
en relation avec l'importation d'un produit agricole, pour lequel des mesures visées au
paragraphe 2 de l'article 4 du présent accord ont été converties en un droit de douane
proprement dit et qui est désigné dans sa Liste par le symbole "SGS" comme faisant
l'objet d'une concession pour laquelle les dispositions du présent article peuvent être
invoquées […] »763.
Le recours à cette clause suppose la réunion des conditions suivantes : i) le
produit pour lequel la clause est invoquée doit avoir été soumis au processus
de tarification ; ii) le produit doit être désigné dans la Liste du membre comme
un produit pour lequel il s’est réservé le droit de recourir à la clause ; iii) et
bien entendu, les critères relatifs au seuil de déclenchement doivent être
réunis.
Dans le cas du déclenchement basé sur le prix, la clause de sauvegarde
spéciale peut être invoquée si les prix à l’importation tombent en dessous du
seuil de déclenchement. Le prix de déclenchement est notifié par chaque pays
qui entend faire recours à la clause. Mais dans tous les cas, ce prix de
déclenchement doit être indexé à la valeur unitaire c.a.f. du produit considéré
pendant la période de base (1986-88)764, même si, de façon pratique, ce prix
peut consister en un prix « approprié » eu égard à la qualité du produit et à
son stade de transformation. Le droit additionnel à imposer est alors la
différence entre le prix à l’importation et le prix de déclenchement.
Dans l’hypothèse du déclenchement basé sur le volume, la clause de
sauvegarde ne peut être appliquée que si les importations augmentent et
dépassent le niveau de déclenchement. Le calcul du niveau de déclenchement
se base sur trois éléments : i) la quantité moyenne effectivement importée
durant les trois années précédentes ; ii) la part des importations dans la
762
763
764
Contrairement à l’article XIX du GATT et à l’Accord sur les sauvegardes, l’article 5 de l’AsA ne peut
s’appliquer qu’aux droits issus du processus de tarification initié au cours du Cycle d’Uruguay. Par
ailleurs, l’article 5 de l’AsA se démarque de toute idée de dommage.
Article 5.1 de l’Accord sur l’agriculture.
Art. 5.1(b) de l’Accord sur l’agriculture.
201
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
consommation intérieure ; iii) la variation du volume en chiffre absolu de la
consommation pendant l'année la plus récente pour laquelle des données sont
disponibles765.
La Clause de sauvegarde spéciale de l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture
a été discutée dès le début des négociations du Cycle de Doha. Les Modalités
du 6 décembre 2008 retiennent une réduction des lignes tarifaires pouvant être
soumises à la Clause de sauvegarde spéciale. Elles indiquent que « les pays
développés Membres réduiront à 1 pour cent des lignes tarifaires inscrites dans les
Listes le nombre de lignes admissibles au bénéfice de la SGS le premier jour de la mise
en œuvre, et elle aura été éliminée au plus tard à la fin de la septième année de la mise
en œuvre »766. Elles précisent par ailleurs que, « pour les pays en développement
Membres, le champ d'application de la SGS sera réduit à pas plus de 2,5 pour cent des
lignes tarifaires le premier jour de la mise en œuvre »767. Les Modalités ne révisent
pas les conditions de recours contenues aux paragraphes 4 et 5 de l’article 5 de
l’Accord sur l’agriculture.
Nous pensons que les conditions de recours à la Clause de sauvegarde
spéciale pour l’agriculture peuvent être révisées pour prendre en compte les
objectifs non marchands des Membres. Il s’agira de reconnaître aux Membres
le droit d’inscrire dans les Listes [1] pour cent de lignes tarifaires admissibles
au bénéfice de la SGS. Ces lignes tarifaires ne devront concerner que les
produits permettant aux Membres d’assurer la sécurité alimentaire, et de
protéger l’environnement et les ressources naturelles. Le Membre intéressé
devra justifier que les produits visés lui permettent d’atteindre les objectifs
non marchands susvisés. Une fois déterminées, ces lignes tarifaires seront
soumises aux dispositions pertinentes de l’article 5 de l’AsA, notamment celles
relatives aux seuils de déclenchement et au calcul du droit additionnel. Le
Membre bénéficiaire devra toutefois offrir aux autres Membres de l’OMC une
compensation se traduisant par un accès à son marché équivalent au droit
additionnel que ce Membre aura appliqué.
Le Mécanisme de sauvegarde spéciale : le Mécanisme de sauvegarde
spéciale proposé par les Modalités de décembre 2008 est vaste puisque « le
MSS ne comportera aucune limitation a priori en ce qui concerne les produits pour
lesquels il sera disponible, c'est-à-dire qu'il pourra être invoqué en principe pour
toutes les lignes tarifaires »768. Ce champ d’application du MSS est tel qu’il n’est
pas nécessaire de lui étendre la proposition de prise en compte des objectifs
non marchands des Membres.
765
766
767
768
202
SHARMA (R.), op. cit., module 6.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 126.
Ibid., paragraphe 127.
Ibid., paragraphe 132.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
B.
Vers un nouveau régime des subventions
Indiquons à titre de rappel que le mot subvention dans son assertion générale
couvre aussi bien les mesures de soutien interne que les subventions à
l’exportation. À ce titre, la question qui mérite d’être discutée est celle relative
à la suppression des subventions. Faut-il supprimer les subventions ? Ou,
peut-on faire une distinction entre les bonnes et les mauvaises subventions ?
S’agissant particulièrement des subventions à l’exportation (2), les économistes
ont émis leur opinion. Sur ce sujet, « la plupart des économistes considèrent les
subventions à l'exportation comme l'une des formes les plus nuisibles de
l'intervention publique. De telles subventions contribuent à déprimer les prix
mondiaux et sont préjudiciables aux producteurs étrangers »769. Ainsi que nous
allons le discuter, le sort de telles subventions semble être scellé, le débat
portant sur les modalités de leur suppression progressive. Quid des mesures
de soutien interne (1) ?
1.
Le traitement des mesures de soutien interne
Les mesures de soutien interne ont constamment été âprement discutées au
cours des négociations sur l’agriculture. Pour l’heure, aucun Accord n’est en
vue, mais les Modalités donnent un aperçu des tendances qui se dégagent. À
l’analyse des Modalités, il semble que certaines propositions comportent des
limites (a) pour lesquelles des alternatives existent (b).
a)
Le traitement des subventions dans les Modalités
La problématique du soutien interne
La problématique du soutien interne peut se résumer comme suit : comment
un membre de l’OMC peut-il s’assurer de l’acceptabilité par les autres
Membres des mesures de soutien interne qu’il prend en vue de corriger les
défaillances du marché et d’atteindre des objectifs non marchands ?
Si le recours aux subventions à l’exportation est condamné par les
économistes, les analyses qui sont faites sur les mesures de soutien interne
sont plus nuancées. À titre de rappel, deux courants s’opposent sur le sujet. Le
premier soutient que les aides couplées à la production sont nécessaires à la
promotion de la multifonctionnalité. Il souhaite par conséquent que les
mesures de soutien interne de la boîte verte de l’Accord sur l’agriculture soient
plus flexibles. Quant au second courant, il soutient au contraire que la
769
BURDEAU (J.-Ch.), GOHIN (A.) et RÉQUILLART (V.), « Faut-il et peut-on supprimer les subventions
à l'exportation ? », Communication à l'Académie d'Agriculture de France, 27 Novembre 2002, p. 4.
203
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
multifonctionnalité n’est pas une base suffisante pour justifier des aides
couplées à la production.
La règlementation actuelle de l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay regroupe les mesures de soutien en trois classes : les mesures de la
boîte verte qui sont autorisées ; les mesures de la boîte bleue qui sont, sous
certaines conditions, autorisées et exemptées de l’engagement de réduction ; et
les mesures de la boîte orange qui sont soumises à l’engagement de réduction.
À ces trois boîtes s’ajoute le soutien de minimis qui est exempt de réduction.
Cette règlementation est critiquée aussi bien par les amis de la
multifonctionnalité que leurs contradicteurs. Contrairement aux premiers, les
seconds – au rang desquels le Groupe de Cairns – « considèrent que les critères
actuels sont définis dans des termes trop généraux, ce qui permet aux pays de déguiser
des mesures de soutien interne qui ne respectent pas le principe fondamental de la
catégorie verte, c’est-à-dire de ne pas avoir d’effet notable de distorsion du commerce et
de ne pas soutenir les prix à la production »770. Ces critiques opposent les acteurs
des négociations du Cycle de Doha. Les Modalités donnent un aperçu des
différentes positions défendues.
L’approche des Modalités et leurs limites
Rappelons ici brièvement les préoccupations des Membres telles qu’elles ont
été exprimées au cours de diverses séances de négociations.
En matière de soutien interne, les négociations ont porté sur l’article 6 de
l’Accord sur l’agriculture, et notamment sur les catégories de soutien interne :
il était alors question de faire un choix entre l’élimination des mesures de
soutien et leur réduction progressive. S’agissant par exemple de la boîte
orange, plusieurs Membres ont souhaité que les mesures de soutien de cette
catégorie soient éliminées sur trois à cinq ans pour les pays développés, et sur
neuf ans pour les PED. Plusieurs autres Membres ont soutenu que
l’élimination allait au-delà des objectifs du mandat de Doha qui est de
procéder à des réductions substantielles de ces subventions ayant des effets de
distorsion des échanges.
S’agissant de la catégorie verte, les discussions ont soulevé trois principales
questions : Fallait-il rendre plus rigoureuses les dispositions de la catégorie
verte, notamment retirer de cette catégorie certains versements directs ou
soumettre ce genre de versements à des engagements de réduction ? Fallait-il
renforcer les dispositions existantes relatives à la catégorie verte ou ajouter de
nouveaux types de programmes ou de versements dans la catégorie verte ? Ou
fallait-il tout simplement clarifier certaines dispositions de l'Annexe 2 ? La
770
204
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 176.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
grande majorité était favorable au maintien de l’annexe 2 et à l’élargissement
de l’article 6.2 de l’AsA.
Quant à la catégorie bleue, elle a également soulevé trois questions : fallaitil maintenir tel quel l’article 6.5 de l’AsA ? Fallait-il éliminer purement ou
simplement cette boîte ? Fallait-il plafonner les versements faits au titre de
l’article 6.5 et les soumettre à réduction ? Les Modalités présentent les
propositions de solutions à ces différentes interrogations. L’on retiendra en
particulier que les Modalités proposent de :
-
maintenir et de réduire le soutien des boîtes orange, verte et bleue ;
-
maintenir les mesures de l’article 6.2 de l’AsA de 1994 (boîte
développement)771.
Les propositions de solutions des Modalités peuvent cependant être
discutées sur certains points.
D’abord sur le maintien des trois boîtes : le maintien de trois « boîtes » de
soutiens internes dans les projets de Modalités n’est pas surprenant puisque
leur maintien était une condition sans laquelle certains Membres772 se
refuseraient à prendre des engagements de réduction. Ceci étant, le maintien
de la boîte bleue est critiquable à plus d’un titre. Il convient de rappeler que la
légitimité des mesures de la boîte bleue pose problème. Plus généralement, elle
est soupçonnée d’avoir été créée au profit des États-Unis et de l’Union
européenne773. Elle est soupçonnée d’être taillée à la mesure des pays
développés parce que les subventions qu’elle contient774 ne sont pas
raisonnablement à la portée des PED.
Deux principaux griefs sont formulés à son encontre. Cette boîte aurait
« permis aux pays occidentaux [États-Unis et Union européenne surtout] une baisse
initiale automatique de leur MGS, ce qui a constitué un cocufiage supplémentaire des
pays du Sud »775. Par ailleurs, elle « arrangeait bien les deux compères EU-UE, étant
donné que leurs aides étaient loin d’être réellement découplées de la production et des
prix »776. Autrement dit, la boîte bleue a permis d’exempter de l’obligation de
réduction des mesures qui y seraient normalement soumises. Elle peut
constituer un moyen important de contournement par les Membres
développés des engagements de réduction qu’ils auraient contractés. La boîte
bleue était à l’origine une boîte transitoire devant permettre aux États-Unis et à
l’Union européenne de pouvoir tenir leurs engagements en matière de
771
772
773
774
775
776
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 18.
Notamment l’Union européenne et les États-Unis.
BERTHELOT (J.), L’agriculture, talon d’Achille de la mondialisation, 2001, pp.230 et s ; BUTAULT
(J.-P.), op. cit., p. 282.
Les programmes de limitation de la production.
BERTHELOT (J.), op. cit., p. 230.
Idem.
205
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
réduction du soutien interne. En tant que boîte transitoire, sa suppression pure
et simple devait être envisagée dans les négociations du Cycle de Doha. Il
convient de mentionner que les mesures de soutien de la boîte bleue se prêtent
assez bien à la promotion de la multifonctionnalité. À ce titre notre souhait de
voir la suppression de la boîte bleue semble a priori en contradiction avec le
soutien que nous apportons à la multifonctionnalité. Dans le fond, il n’en est
rien puisque les CAOC peuvent être promus par des mesures autres que celles
de la boîte bleue, ou avec des mesures de la boîte bleue soumises à des
contrôles plus stricts.
-
Ensuite sur les règles de fond : quelques critiques peuvent être formulées
sur les règles de fond proposées par les Modalités.
-
La détermination de la MGS totale consolidée finale : les Modalités font
référence à deux MGS totales consolidées finales. Celle visée au
paragraphe 13 des Modalités de 2008 est la somme de la MGS totale
consolidée finale notifiée dans la Partie IV des Listes de 1994 de chaque
Membre, plus 10 pour cent (5 pour cent pour les PED) de la valeur
totale moyenne de la production agricole de la période de base 19952000, plus les versements moyens de la catégorie bleue tels qu'ils ont été
notifiés au Comité de l'agriculture, ou 5 pour cent de la valeur totale
moyenne de la production agricole, pendant la période de base 19952000777.
Cette MGS totale ci-dessus décrite sera la base des réductions tarifaires.
Le calcul de cette MGS fait référence à deux éléments statistiques dont
le contrôle par les Membres ne sera pas aisé. À ce propos, certaines
questions méritent d’être posées : le Comité de l’agriculture dispose-t-il
à ce jour des statistiques sur les productions agricoles des Membres
pour la période 1995-2000 ? Dans la négative, dispose-t-il de moyens lui
permettant de vérifier la sincérité des valeurs que les Membres lui
communiqueront ? Il convient donc de s’inquiéter de la réalité des MGS
que présenteront les Membres dans leurs Listes. L’on se souvient que
dans le cadre du processus de tarification initié au cours du Cycle
d’Uruguay, une approche identique avait abouti à l’imposition de droits
de douane qui assurait, en fin de compte, une protection supérieure à
celle qu’assuraient les obstacles non tarifaires convertis. Le risque ici est
le même, puisque les Membres pourraient indiquer des niveaux de
productions faibles pour la période 1995-2000, toute chose qui réduira
l’effet des réductions envisagées.
-
777
206
Par ailleurs, la méthode de calcul de la MGS totale consolidée finale
basée sur la MGS totale consolidée finale notifiée dans la partie IV des
Listes plus 10 pour cent de la valeur totale moyenne de la production
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 1.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
agricole de la période de base 1995-2000 revient à octroyer aux pays
développés un nouveau « droit de subventionner ». En effet, intégrer 10
pour cent de la valeur totale moyenne de la production agricole de la
période de base 1995-2000 est contraire au principe des articles 6.3 et
7.2b) de l’actuel AsA.
Pour mieux comprendre cette nouvelle MGS totale, prenons l’exemple
d’un pays A, Membre développé de l’OMC, qui avait notifié dans la
Partie IV de sa Liste une MGS totale de 50 milliards d’Euros, 10
milliards d’Euros de moyenne de mesures de la boîte bleue, et qui
aurait 50 milliards d’Euros de valeur totale moyenne de sa production
agricole de la période de base 1995-2000.
En application de l’actuel Accord sur l’agriculture, ce pays avait
l’obligation de réduire cette MGS de 20 pour cent sur une période de six
ans ayant expiré en 2001. Il a donc théoriquement réduit sa MGS totale
de 10 milliards d’Euros ; il lui restait 40 milliards d’Euros de MGS totale
à la date de 2001. La méthode de calcul de la nouvelle MGS permettrait
à ce pays d’avoir une nouvelle MGS totale de 40 milliards d’Euros
(résidu de la MGS totale de 2001), plus 5 milliards d’Euros (10 pour cent
de sa valeur totale moyenne de sa production agricole de la période de
base 1995-2000), plus 10 milliards d’Euros (versements moyens de la
catégorie bleue), soit une nouvelle MGS totale de 55 milliards d’Euros.
Cet exemple est simpliste, mais il nous donne de voir que la méthode
proposée par les Modalités permet à ce Membre A d’avoir une nouvelle
MGS totale supérieure de 5 milliards d’euros à celle notifiée à la fin du
Cycle d’Uruguay, soit autant de droit additionnel d’octroyer du soutien
ayant des effets de distorsion sur les échanges.
Cette nouvelle MGS totale consolidée finale nous semble injuste. Il est
vrai par ailleurs que les pays en développement auront également le
droit d’ajouter à leur MGS totale consolidée finale 20 pour cent de
valeur totale moyenne de la production agricole de la période de base
1995-2000, mais cette possibilité n’est pas réaliste, puisque ces pays
n’ont très souvent pas les moyens de subventionner leurs agricultures.
La nouvelle MGS totale consolidée finale, base des nouvelles réductions,
devrait contenir uniquement les résidus des soutiens notifiés au Comité
de l’agriculture.
b)
Nos propositions de réforme du soutien interne
-
Au regard de la discussion qui précède, deux types de propositions
peuvent être faites. La première est relative aux catégories de soutien
interne (i), tandis que la seconde est relative à certaines règles de fond
(ii).
207
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
i) De la classification des mesures de soutien interne
Il est largement établi que les mesures de la boîte bleue ont été tolérées
au cours des négociations du Cycle d’Uruguay, cette tolérance visant à
faciliter la prise de certains engagements par les États-Unis et l’Union
européenne778. La « boîte bleue » devrait logiquement disparaître avec
les négociations du Cycle de Doha et les mesures qu’elle contenait
rangées dans une autre catégorie. Partant de là, nous suggérons la
classification des mesures de soutien interne en deux catégories : les
mesures de soutiens exemptées et les mesures de soutien non
exemptées. Cette idée n’est pas nouvelle. Elle avait déjà été avancée au
début des négociations agricoles par les États-Unis. En effet, dans un
document du 23 juin 2000, les États-Unis proposaient de « simplifier les
disciplines relatives au soutien interne en créant deux catégories : le soutien
exempté, tel qu'il est défini par des mesures fondées sur des critères dont les
effets de distorsion des échanges ou les effets sur la production sont nuls ou, au
plus, minimes ; et le soutien non exempté, qui serait soumis à un engagement
de réduction »779. Concrètement, le soutien exempté devrait contenir le
résidu de MGS totale résultant des réductions opérées en application de
l’AsA de 1994. L’intérêt d’une telle proposition est la simplification des
règles sur le soutien interne. Cette bipolarisation du soutien interne
aurait eu pour conséquence de faire prendre aux Membres des
engagements plus importants en matière de réduction des aides, étant
entendu qu’une partie du soutien de la boîte bleue serait purement et
simplement interdite.
Le soutien exempté de l’engagement de réduction
De façon concrète, la catégorie des mesures de soutien interne exemptées de
l’engagement de réduction pourrait contenir le soutien de minimis, les aides au
développement agricole et rural conformes à l’article 6.2 de l’AsA de 1994, et le
soutien interne conforme à l’annexe 2 de l’AsA de 1994, et une quote part du
soutien de la boîte bleue de l’AsA.
S’agissant en particulier de la boîte bleue, il est évident qu’une suppression
pure et simple des mesures qu’elle contient serait difficile, voire impossible à
mettre en œuvre. Aussi, nous semble-t-il raisonnable de procéder à une
suppression progressive. La première étape consisterait à inclure dans la
778
779
208
La boîte bleue est la base de l’Accord bilatéral de Blair House de novembre 1993 entre les ÉtatsUnis et l’Union européenne ; elle a été créée pour contenir les aides directes compensatoires
instituées par la réforme de la PAC et les deficiency payments américains de la période d'avant
1996.
Comité de l’agriculture, «Proposition concernant une réforme globale à long terme du commerce
des produits agricoles », Communication des États-Unis, G/AG/NG/W/15 du 23 juin 2000.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
nouvelle catégorie du soutien exempté [50]780 pour cent du soutien de la boîte
bleue, tel que notifié au Comité de l’agriculture. Pour les 50 pour cent restant
de mesures de la boîte bleue, leur suppression pourrait intervenir à la fin de la
période de mise en œuvre du nouvel Accord sur l’agriculture. Pour tenir
compte de la complexité de la question, la période de mise en œuvre pourrait
être plus longue que celle convenue à la conclusion du Cycle d’Uruguay. Cette
période pourrait être de dix (10) ans pour les pays développés, et de seize (16)
ans pour les PED.
La portion des mesures de la boîte bleue à inclure dans la catégorie du
soutien exempté doit être encadrée. Le choix des mesures admises devrait se
faire suivant deux critères. La boîte bleue devrait contenir des mesures ayant
des effets de distorsion des échanges minimes ou limités, ainsi que des
mesures permettant aux Membres d’atteindre des objectifs non marchands.
Cette dernière approche fondée sur la multifonctionnalité devrait inviter
les Membres à réviser l’article 7.2b) de l’AsA de 1994. En effet, cet article
dispose que « dans les cas où il n'existera pas d'engagements en matière de MGS
totale dans la Partie IV de la Liste d'un Membre, celui-ci n'accordera pas de soutien
aux producteurs agricoles qui excède le niveau de minimis pertinent indiqué au
paragraphe 4 de l'article 6 ». Nous pensons en effet que la reconnaissance de la
multifonctionnalité de l’agriculture implique pour tous les Membres le droit
d’utiliser des normes conventionnelles pour atteindre des objectifs non
marchands. Or une telle idée est incompatible avec l’article 7.2b) de l’AsA de
1994 qui retire à certains Membres – notamment les PED – le droit de fournir
des aides à leurs agriculteurs. Cette démarche peut surprendre tant elle semble
être un recul par rapport à l’état actuel du droit. Ce « recul » nous semble
justifié, et les négociateurs devraient, à cet égard, adopter la démarche qui est
proposée dans les Modalités de décembre 2008 sur les mesures de soutien de
la boîte verte781.
Le soutien non exempté de l’engagement de réduction
-
780
781
Le soutien non exempté de l’engagement de réduction se définit en
partie par rapport au soutien exempté, en particulier en ce qui concerne
les mesures de la boîte bleue à interdire. Puisque la catégorie du soutien
Le taux est indicatif. Il peut être fait l’option d’un taux faible, dans ce cas, la suppression du soutien
de la boîte bleue se fera sur une période plus longue.
Les Modalités indiquent que « rien n'empêchera les Membres qui n'ont pas eu recours auparavant à
ce type de versement, et n'ont donc pas présenté de notification, et qui ne peuvent pas établir une
période de base antérieure faute de données, d'établir une période de base appropriée qui, à
condition qu'elle ne soit pas fondée sur une utilisation de facteurs ou une production futures, n'aura
pas à être fondée sur des résultats antérieurs déterminés préexistants, mais qui sera fixe et
invariable et sera notifiée.Cela est sans préjudice de la possibilité pour les Membres d'établir des
périodes de base appropriées pour un soutien du revenu découplé substantiellement différent
conformément aux conditions énoncées dans le présent paragraphe » (Modalités, Annexe B,
paragraphe 6, alinea a), TN/AG/W/4/Rev.4, p. 43).
209
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
exempté contient le résidu de MGS totale résultant des réductions
opérées en application de l’AsA de 1994 et [50] pour cent des mesures
de l’actuelle boîte bleue, cela revient à dire que les [50] pour cent
restants devraient être inclus dans la catégorie de soutien non exempté.
Ces soutiens internes seraient alors soumis à réduction.
S’agissant de la MGS résiduelle susvisée, la réduction pourrait se faire
selon les bases et la formule prévues dans les Modalités de décembre 2008.
L’approche devrait être tout autre pour les mesures de soutien de la boîte
bleue. Compte tenu de l’objectif qui vise la suppression de la boîte bleue, les
[50] pour cent de ces mesures ne devraient pas être soumises à la formule
étagée de réduction prévue dans les Modalités. Leur suppression devrait être
immédiate, ou dans le pire des cas, elle devrait s’étaler tout au plus sur la
période de mise en œuvre qui sera déterminée à l’issue des négociations.
ii) Les règles de fond
La question d’une renégociation des critères des boîtes bleue et verte,
ainsi que du « de minimis » a été soulevée dès le lancement des
négociations agricoles. Ces négociations sont en cours et les Modalités
de décembre 2008 donnent une idée de ce à quoi ces nouveaux critères
pourraient ressembler. À l’analyse, les critères des boîtes bleue et verte
tels que proposés dans les Modalités ne sont pas intéressants, en
particulier pour les PED. Une autre approche peut être envisagée.
Les critères de la boîte bleue
Les critères de la boîte bleue n’ont pas été rendus transparents dans les
Modalités qui reprennent dans l’essentiel ce que l’Accord cadre de 2004
prévoyait782. L’on aurait pu s’attendre à ce que les Modalités consacrent une
annexe aux critères. Elles ont plutôt envisagé une modification de l’article 6.5
de l’AsA de 1994 pour y adjoindre des critères additionnels. L’introduction de
ces critères additionnels aux paragraphes 38 et suivants des Modalités risque
plutôt d’avoir un effet pervers et permettre aux pays développés d’augmenter
leurs mesures de la boîte bleue.
Des différentes discussions, il ressort que les Membres qui soutiennent le
maintien de la catégorie bleue affirment qu’elle a des effets de distorsion des
échanges moindres que la catégorie orange, car contenant « des versements
directement liés à la superficie ou au nombre de têtes de bétail, mais au titre de
programmes qui ont pour effet de limiter également la production en imposant des
quotas en la matière ou la mise hors culture d’une partie des terres »783 qui seraient
782
783
210
Programme de travail de Doha, Décision adoptée par le Conseil général le 1er août 2004 (Accord
cadre), 02 août 2004, WT/L/579, paragraphes 13-15.
OMC (Secrétariat), Négociations de l’OMC sur l’agriculture. Questions visées et état d’avancement,
20 avril 2004, p. 53.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
des aides découplées. Dans la réalité, les mesures de la boîte bleue ont les
mêmes effets de distorsion sur le commerce que les mesures de la boîte orange.
En tant que mesure transitoire du Cycle d’Uruguay, elle doit être soumise à un
processus de suppression.
Menant une analyse sur les critères additionnels des Modalités,
BERTHELOT784, parlant de la Limite globale pour la catégorie bleue, écrit
qu’elle « laisse une bonne marge d'augmentation aux EU puisqu'il n'a eu une boîte
bleue (BB) qu'en 1995 (7,030 milliards de $) si bien que sa BB moyenne a été de 1,172
milliard de $ pour la période 1995-2000. Cependant, puisque la BB notifiée de l'UE a
été en moyenne de 20,888 milliards d'€, soit de 9,4% des 222,577 milliards d'€ de
valeur moyenne de la production agricole totale (VPA) sur la période de base 19952000, cela semble être un défi insurmontable. Mais il n'en est rien puisque, du fait des
réformes de la PAC (politique agricole commune) depuis 1992, la BB effective s'est
effondrée à 6,343 milliards d'€ inscrits au Budget de l'UE pour 2008, soit 1,9%
seulement des 332 milliards d'€ de la VPA de l'UE-27 en 2007 ». Autrement dit,
l’Union européenne pourrait augmenter les mesures de sa boîte bleue de 0,6%
de la valeur moyenne de sa production agricole totale de la période de base
1995-2000.
Au regard des discussions qui précèdent, nous pensons que les Membres
devraient :
784
-
rendre plus restrictifs les critères de détermination des mesures de la
boîte bleue qui seraient autorisées à l’issue du Cycle de Doha ;
-
introduire dans l’Accord final une disposition imposant la suppression
de la boîte bleue sur une période à déterminer. Cette suppression serait
progressive et commencerait par une réduction de [50] pour cent des
mesures notifiées dans la Partie IV des Listes des Membres ;
-
reconnaître que certaines mesures de la boîte bleue peuvent permettre
aux Membres d’atteindre des objectifs non marchands. Cependant, cette
reconnaissance ne devrait être une carte blanche offerte à tous les
Membres, y compris les Membres n’ayant jamais notifié de mesures de
la catégorie bleue. L’utilisation de telles mesures devrait se référer,
d’une part, à une liste exhaustive de mesures que l’Accord final devra
déterminée ; d’autre part, les Membres qui voudront recourir à ces
mesures devront offrir aux autres Membres un droit d’accès
supplémentaire NPF à leurs marchés. Sur ce dernier point, un
aménagement pourra être fait pour les PED.
BERTHELOT (J.), « Document de travail n°8 : catégorie bleue », in http://solidarite.asso.fr.
211
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
Les critères de la boîte verte
Les mesures de soutien de la boîte verte sont exemptées de l’engagement de
réduction à condition qu’elles répondent à « une prescription fondamentale, à
savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production
doivent être nuls ou, au plus, minimes »785. La question fondamentale que soulève
cette condition de l’annexe 2 est celle de savoir si les mesures de la boîte verte
ont des effets de distorsion sur les échanges nuls ou minimes. La question est
d’autant plus difficile que l’AsA ne donne aucune définition des « effets de
distorsion sur les échanges ». Les critiques qui ont été formulées contre la boîte
verte étaient souvent bien fondées. Est particulièrement intéressante la critique
qui soutient que « dans la pratique, il n’existe pas d’instrument de soutien du revenu
des agriculteurs totalement découplé »786. Cette situation a amené les Membres de
l’OMC à intégrer cette question dans le programme de négociation du Cycle
de Doha. Ainsi, l’Accord-cadre de 2004 indiquait que « les critères de la catégorie
verte seront réexaminés et clarifiés en vue de faire en sorte que les mesures de la
catégorie verte aient des effets de distorsion des échanges ou des effets sur la production
nuls, ou au plus minimes. Ce réexamen et cette clarification devront faire en sorte que
les concepts fondamentaux, les principes et le caractère effectif de la catégorie verte
soient préservés et tiennent dûment compte des considérations autres que d'ordre
commercial »787.
Ce paragraphe de l’Accord cadre peut être subdivisé et interprété de la
façon suivante :
-
Première partie de la phrase : « les critères de la catégorie verte seront
réexaminés et clarifiés en vue de faire en sorte que les mesures de la catégorie
verte aient des effets de distorsion des échanges ou des effets sur la production
nuls, ou au plus minimes. Ce réexamen et cette clarification devront faire en
sorte que les concepts fondamentaux, les principes et le caractère effectif de la
catégorie verte soient préservés […] ». Il s’agit là – et l’on s’en réjouit – de la
réaffirmation du principe fondamental qui gouverne la boîte verte.
Insister sur ce principe dans l’Accord-cadre était un bon présage pour la
suite des négociations ;
-
Deuxième membre de phrase : « […] les principes et le caractère effectif de
la catégorie verte soient préservés et tiennent dûment compte des
considérations autres que d'ordre commercial ». Plus qu’une simple
modération ou contradiction ce deuxième morceau de phrase annihile
785
786
787
212
Annexe 2, paragraphe 1 de l’AsA de 1994.
BUTAULT (J.-P.) et LE MOUËL (C.), « Pourquoi et comment intervenir en agriculture ? », in
BUTAULT (J.-P.), Les soutiens à l’agriculture : théorie, histoire, mesure, Editions QUAE, Paris, 2004,
p. 51.
Programme de travail de Doha, Décision adoptée par le Conseil général le 1er août 2004 (Accord
cadre), 02 août 2004, WT/L/579, paragraphe 13.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
le premier. En effet, son application revient à dire qu’une mesure ayant
des effets de distorsion sur les échanges sera néanmoins autorisée dès
lors qu’elle poursuit des objectifs non marchands.
Sous cet éclairage, l’on comprend aisément pourquoi les Modalités de
décembre 2008788, bien qu’ayant amendé l’Annexe 2 de AsA de 1994, n’aient
pas véritablement révisé les critères de la boîte verte, notamment celui des
« effets de distorsion des échanges ou des effets sur la production nuls, ou au
plus minimes ». Les réformes proposées par les Modalités vont-elles rendre les
mesures de la boîte verte réellement découplées ? Nous pensons que non. Pour
nous en convaincre, prenons les exemples suivants :
-
Paragraphe 7 de l’Annexe 2 de l’AsA de 1994 (non modifié par les
Modalités) : ce paragraphe range dans la boîte verte les aides publiques
qui n’excèdent pas 70 pour cent de la perte de revenu agricole, à
condition que cette perte dépasse 30 pour cent du revenu brut moyen
des 3 années précédentes (paragraphe 7a et b). Dans tous les cas, le
versement de ces aides sera uniquement fonction du revenu ; il ne sera
pas fonction du type ou du volume de la production (y compris les têtes
de bétail) réalisée par le producteur, ni des prix, intérieurs ou
internationaux, s'appliquant à cette production, ni des facteurs de
production employés (paragraphe 7c).
À ce propos, un auteur fait l’analyse suivante : il soutient en effet que
« sachant que tout revenu agricole représente la différence entre les recettes
agricoles et les charges agricoles, et que les recettes agricoles résultent de la
multiplication du volume des productions par leurs prix de vente, qui pourra
expliquer comment une aide au revenu agricole pourrait ne pas être fonction du
volume et/ou des prix de ces productions? »789. Autrement dit, les aides du
paragraphe 7 de l’Annexe 2 de l’AsA sont en réalité fonction du prix
et/ou du volume et ne respectent pas le paragraphe 1.b de l’Annexe 2
de l’AsA. Par conséquent, elles ne sont pas découplées et doivent être
incluses dans la boîte orange.
-
788
789
Paragraphe 11 de l’AsA de 1994 (partiellement modifié par les
Modalités : le paragraphe 11.a de l’AsA prévoit que « le droit à bénéficier
de versements […] sera déterminé d'après des critères clairement définis dans
des programmes publics destinés à aider à la restructuration financière ou
matérielle des activités d'un producteur pour répondre à des désavantages
structurels dont l'existence aura été démontrée de manière objective […] ».
Cette disposition est surprenante quand on la met en parallèle avec
l’article 6.2 de l’AsA de 1994 qui réserve aux seuls PED le droit d’utiliser
TN/AG/W/4/Rev.4, Annexe B, p. 42.
BERTHELOT (J.), La boîte verte : une boîte noire qui cache la boîte en or, www.wto.org/french/
forums_f/.../posp56_solidarite_f.doc.
213
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
« […] les subventions à l'investissement qui sont généralement disponibles
pour l'agriculture dans les pays en développement Membres »790. Mis à part
les PED, les subventions à l’investissement sont à ranger dans la boîte
orange.
Sur la base de cette disposition, l’Union européenne justifie les aides
suivantes : « construction de centres de transformation, d'emballage et de
stockage et fabrication de matériel à cet effet ; amélioration des terres (nivelage,
clôturage, etc.). Aide à la modernisation des exploitations sous la forme de
subventions ou de bonifications d'intérêts équivalentes ; achats de machines et
de matériel, d'animaux, de bâtiments et de plantations, etc. Aide aux jeunes
exploitants »791. Il apparaît évident que ces aides ne sont pas découplées.
Elles ne sont donc pas neutres et devraient, de ce fait, être rangées dans
la boîte orange.
Ce sont là autant d’éléments qui montrent que la relecture de l’Annexe 2
de l’AsA par les Modalités de 2008 ne correspond pas à l’esprit du paragraphe
13 de l’Accord cadre de 2004. Sur ce point, les Modalités ne sont ni
ambitieuses, ni courageuses. Il s’agit d’une approche minimaliste qui convient
parfaitement aux pays développés. Nous pensons que l’Annexe 2 de l’AsA de
1994 doit être relue pour :
-
d’une part, limiter les aides de la boîte verte. L’approche des « critères
additionnels » des Modalités pourrait inspirer les rédacteurs du nouvel
Accord sur l’agriculture. L’on pourrait, à titre d’exemple, limiter la boîte
verte à [65] pour cent des mesures de la boîte verte notifiées au Comité
de l’agriculture, ou [10] pour cent de la valeur moyenne de la
production agricole totale (VPA) sur la période de base 1995-2000 ;
-
et, d’autre part, rendre transparents les critères devant servir à
déterminer les mesures de la boîte verte. À ce sujet, les rédacteurs
devraient s’attacher en particulier à clarifier la notion « effets de
distorsion sur les échanges ». Sur la base des nouveaux critères, ne
devront être admises dans la boîte verte que les mesures vraiment
découplées.
Le « de minimis »
Rappelons brièvement que les Modalités projettent une révision de l’article 6
de l’AsA qui fixe à cinq pour cent792 pour les pays développés et à dix pour
cent793 pour les PED les niveaux de minimis qu’un Membre ne serait pas tenu
790
791
Voir Article 6.2 de l’AsA.
BERTHELOT (J.), La boîte verte : une boîte noire qui cache la boîte en or, www.wto. org/french/
forums_f/.../posp56_solidarite_f.doc.
792
793
214
Article 6.4 a), Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay.
Article 6.4 b), Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
d’inclure dans le calcul de sa MGS totale courante. Dans le Projet de Modalités,
ces niveaux de minimis seront réduits de 50 pour cent pour les pays
développés794, cette réduction sera des deux tiers pour les PED795. Ces niveaux
seraient alors de 2,5 pour cent de la production pour les pays développés et de
6,7 pour cent pour les PED.
L’option retenue est donc celle d’une réduction du niveau de minimis. Si
cette réduction peut se comprendre pour les pays développés qui sont les
grands utilisateurs des aides de la boîte bleue et de la boîte verte, elle se
comprend moins pour les PED. Rappelons ici que Seuls 30 Membres de l'OMC
ont le droit d'accorder un soutien MGS à un niveau supérieur aux niveaux de
minimis796. En effet, « la majorité des pays en développement ont signalé une MGS
totale de base égale à zéro. Il s'en suit qu'à l'avenir le soutien non exempté qu'ils
accorderont à l'agriculture ne devrait pas dépasser le seuil de minimis, ce qui pourrait
restreindre leur marge de manœuvre »797. Pourquoi donc réduire le niveau de
minimis de ces pays alors même que ce de minimis représente le niveau des
seules aides qu’ils sont autorisés à octroyer à leurs agriculteurs ?
Ainsi que l’ont soutenu certains négociateurs798, la seule approche juste et
équitable consiste dans le maintien du niveau de minimis des PED. Le niveau
de minimis prévu dans l’actuel AsA, c’est-à-dire 10 pour cent de la valeur de la
production agricole totale des PED, n’a pas de commune mesure avec les aides
de la boîte bleue que les États-Unis et l’Union européenne octroient à leurs
agricultures. Nous pensons que le simple maintien du niveau de minimis actuel
n’est ni une réponse adéquate ni une solution équitable. Nous proposons donc
le relèvement à [20] pour cent le niveau de minimis des pays en développement
Membres de l’OMC.
2.
L’avenir des subventions à l’exportation
Vers la suppression des subventions à l’exportation
Les subventions à l’exportation font l’objet d’une croisade dans les relations
commerciales multilatérales. En effet, l’article 9 de l’AsA de 1994 soumet les
794
795
796
797
798
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 30.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 31.
Négociations de l’OMC sur l’agriculture, Propositions de négociations du Groupe de Cairns (soutien
interne), G/AG/NG/W/35, 22 septembre 2000, p. 1.
HAG ELAMIN (N.), « Les mesures de soutien interne », in FAO, Les négociations commerciales
multilatérales sur l’agriculture : manuel de référence II. L’accord sur l’agriculture, FAO, Rome,
Module 1.
Groupe de Cairns, G/AG/NG/W/35, 22 septembre 2000, p. 3 ; Proposition conjointe de l'Afrique du
Sud, de l'Argentine, de la Bolivie, du Brésil, du Chili, de la Chine, de la Colombie, du Costa Rica, de
Cuba, d'El Salvador, de l'Équateur, du Guatemala, de l'Inde, du Mexique, du Pakistan, du Paraguay,
du Pérou, des Philippines, de la Thaïlande et du Venezuela, WT/MIN(03)/W/6, 4 septembre 2003,
paragraphe 1.4.
215
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
subventions à l’exportation à des engagements de réduction. Leur suppression
est désormais à l’ordre du jour, puisque, selon les Modalités, « les pays
développés Membres élimineront leurs possibilités restantes d'octroi de subventions à
l'exportation inscrites dans les Listes pour la fin de 2013 »799, les PED devant le faire
pour la fin de 2016800, et 2021801 en ce qui concerne le bénéfice de l’article 9.4 de
l’AsA. L’unanimité s’est faite sur la question de la suppression des
subventions à l’exportation depuis la Conférence ministérielle de Hong Kong
qui a laissé le soin aux négociateurs du Cycle de Doha d’en fixer les modalités.
La question des subventions à l’exportation n’appelle pas de commentaires
particuliers. Il convient toutefois de noter que le Projet révisé de Modalités a
fait des propositions visant à préciser l’article 10.2 de l’AsA de 1994. En effet,
cet article fait partie du dispositif anti contournement prévu par l’article 10.
Malheureusement, les conditions de son application n’ont jamais été réunies,
puisque cette application impliquait « l'élaboration de disciplines convenues au
niveau international pour régir l'octroi de crédits à l'exportation, de garanties de
crédit à l'exportation ou de programmes d'assurance […] ». Ces règles n’ont jamais
été élaborées. Au regard de ce vide, les propositions des Modalités sont
intéressantes.
Rappelons brièvement les propositions contenues des Modalités802 :
-
le soutien au financement à l’exportation : ce soutien au financement à
l’exportation recouvre les notions de crédits à l'exportation, de garanties
de crédit à l'exportation et de programmes d'assurance. On notera
qu’un effort a été fait pour définir le soutien au financement à
l’exportation803. En outre, ce soutien au financement à l’exportation est
soumis à des conditions, et notamment la condition de la limitation des
délais de remboursement ;
-
les entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles :
un effort de simplification de la définition a été fourni, du fait de la
référence au Mémorandum d'Accord sur l'interprétation de l'article
XVII du GATT de 1994. Les discussions devront se poursuivre sur la
question de savoir si le monopôle des Entreprises commerciales d’État
doit être interdit ou soumis à des disciplines ;
-
l’aide alimentaire : la fourniture de l’aide alimentaire est soumise à une
discipline flexible en fonction de l’urgence de l’aide.
799
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 162.
800
Ibid., paragraphe 163.
Ibid., paragraphe 164.
Supra, Titre 3, chapitre 1er, section 2, paragraphe 1, B.2)
801
802
803
216
TN/AG/W/4/Rev.4, Annexe J, paragraphe 1.
Section 2 : Les implications juridiques du concept de multifonctionnalité dans le GATT/OMC
L’innovation majeure qu’apportent les Modalités demeure la définition du
soutien au financement à l’exportation. Cette définition permet de mieux
encadrer les crédits à l’exportation, les garanties de crédit à l’exportation et les
programmes d’assurance. Le système anti contournement de l’AsA s’en trouve
en principe renforcé. Mais à l’analyse, le contenu du soutien au financement à
l’exportation trouve une limite conceptuelle importante. La définition du
soutien au financement à l’exportation ne tient compte que des aides directes à
l’exportation. Cette approche nous semble insuffisante puisque « cette manière
de prendre en compte les subventions à l’exportation ne tient pas compte des
subventions internes accordées à des produits qui sont exportés »804. En pratique, les
subventions à l’exportation et les aides internes à un produit à exporter ont les
mêmes effets. La définition du soutien au financement à l’exportation telle que
proposée par les Modalités pourrait avoir un effet pervers, celui de pousser les
Membres à opérer une migration de leurs subventions de la catégorie « soutien
au financement à l’exportation » vers celle du « soutien interne » à des
produits à exporter.
Alors que les discussions s’orientent vers la suppression des subventions à
l’exportation, l’Union européenne a annoncé en janvier 2009 l’octroi de
nouvelles subventions à l’exportation de beurre, de fromage et de lait en
poudre. En réponse à cette annonce, les États-Unis ont réintroduit leurs
subventions en mai 2009. Ce regain de subventionnements est inquiétant et ne
favorise pas les négociations du Cycle de Doha. C’est donc à juste titre que le
Ministre australien du commerce et celui de l’agriculture ont appelé les ÉtatsUnis à mettre fin à leur programme de subventionnement de lait, et de
rappeler que l’élimination des subventions à l’exportation sera un des objectifs
indispensables à la conclusion des négociations du Cycle de Doha.
Pays en développement et subventions à l’exportation
La stratégie des PED dans les négociations sur les subventions à l’exportation
mérite d’être discutée. La stratégie de ces pays a consisté à combattre
énergiquement les subventions à l’exportation, au motif que ces subventions
entraînent une baisse des cours mondiaux de certains produits agricoles. Dans
le cas particulier des quatre pays805 co-auteurs de l’initiative sectorielle pour le
coton, l’on peut constater que ces pays ont focalisé leurs forces sur la défense
du dossier coton et la suppression subséquente des subventions aux
cotonculteurs américains.
804
805
ZONON (A.), « Les implications du projet des modalités sur l’agriculture de juillet 2008 pour le
Burkina Faso », Centre International pour le Commerce et le Développement Durable (ICTSD),
Genève, septembre 2008, p. 18.
Burkina Faso, Bénin, Mali et Tchad.
217
Chapitre 1 : L’agriculture, un secteur particulier à l‘OMC
La situation des subventions à l’exportation est inique puisque, dans le
fond, sont autorisés à octroyer des subventions à l’exportation jusqu’en 2013,
les seuls Membres qui ont eu les moyens de le faire de par le passé. Ceux qui
n’auront pas notifié de subventions à l’exportation seront non seulement
privés du droit de le faire, mais devront également supporter les éventuels
dommages résultant des subventions des autres Membres. Les PED devraient,
d’une part, réclamer la suppression pure et simple des subventions à
l’exportation suivant le calendrier proposé, et, d’autre part, réclamer une
compensation pour les PED n’octroyant pas de telles subventions, et cela, sur
toute la période qui sera nécessaire à la suppression totale des subventions à
l’exportation.
Deux types de compensations sont envisageables. La première consisterait
à permettre aux Membres – en particulier les PED – n’ayant pas notifié de
subventions à l’exportation de pouvoir en octroyer pour la période utile à la
suppression totale des subventions à l’exportation. Cette compensation n’est
malheureusement pas efficace pour les PED car ces pays sont, dans leur
grande majorité, incapables d’octroyer de telles subventions. La deuxième
compensation consisterait à ce que les Membres développés octroyant des
subventions à l’exportation offrent [5 à 10%] supplémentaires de droit d’accès
aux marchés aux Membres qui ne subventionnent pas leurs exportations. Cela
revient à dire que les Membres concernés devront baisser leurs droits de
douane de [5 à 10%] pour les produits des Membres n’octroyant pas de
subventions à l’exportation. Si un Membre développé octroie des subventions
à l’exportation aux producteurs de blé, il devrait baisser de [5 à 10%]
supplémentaires les droits de douane sur le blé des Membres qui ne
subventionnent pas leur blé. L’assiette serait alors les droits de douane tels que
notifiés dans la Liste des concessions qui sera établie à l’issue du Cycle de
Doha.
L’objectif de suppression des subventions à l’exportation est un pas vers
l’harmonisation des règles sur les subventions industrielles et agricoles. Dès
2013 et 2016 pour les PED, les subventions à l’exportation seront soumises au
même régime juridique dans le droit de l’OMC.
218
Chapitre 2
Le Programme de réforme de l’agriculture
Les négociateurs du Cycle d’Uruguay ont entendu clairement faire de l’Accord
sur l’agriculture une première étape dans la libéralisation de ce secteur. Les
règles de cet Accord ont par conséquent vocation à évoluer. Cette évolution est
souhaitée mais les motivations des Membres ne sont pas les mêmes. Pendant
que certains estiment que les nouvelles négociations permettront de libéraliser
d’avantage le commerce agricole, d’autres espèrent que ces négociations seront
l’occasion de consacrer la spécificité de l’agriculture. Pour cette raison, les
négociations vont sans doute être difficiles et le consensus nécessaire à
l’adoption de nouvelles règles incertain. C’est dans cette atmosphère que le
processus de réforme de l’agriculture a démarré (Section 1). Les enjeux de
cette réforme agricole sont énormes et les Membres, individuellement ou
organisés au sein de Groupes, tenteront de faire prévaloir leurs positions.
L’importance des intérêts en cause promet de grandes confrontations. La
question se pose dès lors de savoir quels résultats seront atteints au moment
de clôturer le Cycle de Doha (Section 2).
219
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
Section 1 : Le processus de réforme de l’agriculture
L’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay est perçu comme une grande
avancée dans l’effort de réintégration de l’agriculture dans le système
commercial multilatéral. Comparativement aux règles du GATT de 1947 alors
applicables à l’agriculture, l’AsA est sans doute une avancée importante dans
la
clarification
du
régime
juridique
du
commerce
agricole.
Quoiqu’importantes, les règles de l’Accord sur l’agriculture peuvent être
améliorées. L’évolution de l’Accord a été voulue par les négociateurs qui lui
ont intégré des règles servant de fondement juridique à la réforme de
l’agriculture (§1). Sur la base de ces fondements, l’AsA sera relu. Mais dans
quel sens ? L’orientation que prendra le nouvel Accord sur l’agriculture sera
fonction des positions qui vont s’imposer au cours des négociations du Cycle
de Doha. Pour l’heure, deux visions peuvent être mises en lumière. La
première voudrait faire de l’agriculture un secteur plus ouvert, axé sur les
règles du commerce, autrement dit, un secteur plus libéral. La deuxième
tendance – et nous sommes de celle-là – croit voir dans le produit agricole une
marchandise particulière dont le commerce ne devrait être libéralisé qu’avec
précaution et strict contrôle. La position de ce dernier courant consiste à dire
que l’agriculture est multifonctionnelle et que les fonctions non-commerciales
doivent être prises en compte dans le cadre de la relecture de l’Accord sur
l’agriculture. Cette opposition peut servir de critère au regroupement des
acteurs du Cycle de Doha (§2), même si, dans la pratique, les regroupements
des Membres sont fonction de plusieurs autres critères.
§1 : Les fondements juridiques de la réforme agricole
La volonté des Membres de l’OMC de voir les règles sur le commerce des
produits agricoles évoluer s’est exprimée dans l’Accord sur l’agriculture. Pour
éviter les longues discussions sur l’opportunité ou non de lancer de nouvelles
négociations comme ce fut le cas en 1986 pour le lancement du Cycle
d’Uruguay, les Membres ont intégré à l’Accord sur l’agriculture un mécanisme
de réforme (A). Ce mécanisme intégré allait être amplifié de façon inattendue
au cours de la conférence ministérielle de Doha. En effet, réunis à Doha en
novembre 2001 au lendemain des attentats du 11 septembre, 143 pays, encore
sous le choc de ces attaques, allaient se convaincre que « le développement
économique et la lutte contre la pauvreté constituaient les meilleurs moyens de
favoriser l’entente entre les peuples et les nations : si la misère fait le lit de la violence,
220
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
il est primordial de la combattre. »806. Ils décidèrent donc de lancer le premier
cycle de négociations multilatérales de l’ère OMC et, pour rester fidèle à la
volonté de lutter contre la pauvreté, ils ont placé l’agriculture au centre de la
Déclaration ministérielle (B) faite à l’issue de la conférence.
A. Le mécanisme de réforme intégré à l’AsA
Le mécanisme intégré de réforme de l’agriculture trouve son fondement dans
l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture. Le contenu de cette disposition vise à
fixer les paramètres de négociation des nouvelles règles sur l’agriculture (1),
même si la mise en œuvre de ce mandat va rencontrer certaines difficultés (2).
1.
Le contenu du mandat de l’article 20 de l’AsA
Contenu de l’article 20
L’article 20 de l’Accord sur l’agriculture est le premier fondement juridique du
processus de réforme de l’agriculture. Il est libellé comme suit :
« Reconnaissant que l'objectif à long terme de réductions progressives
substantielles du soutien et de la protection qui aboutiraient à une réforme
fondamentale est un processus continu, les Membres conviennent que des
négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la
fin de la période de mise en œuvre, compte tenu :
a) de ce qu'aura donné jusque-là la mise en œuvre des engagements de
réduction ;
b) des effets des engagements de réduction sur le commerce mondial
des produits agricoles ;
c) des considérations autres que d'ordre commercial, du traitement
spécial et différencié en faveur des pays en développement Membres
et de l'objectif qui est d'établir un système de commerce des produits
agricoles qui soit équitable et axé sur le marché, et des autres
objectifs et préoccupations mentionnés dans le préambule du présent
accord ; et
d) des autres engagements qui seront nécessaires pour atteindre
l'objectif à long terme susmentionné. ».
Le contenu de cette disposition mérite une analyse approfondie. L’élément
le plus intéressant à relever est que les Membres affichent d’emblée leur
objectif : poursuivre les efforts commencés au cours du Cycle d’Uruguay pour
806
LABORDE (D.), « Doha : un Cycle en développement », in Problèmes économiqes, n°2929, p. 83.
221
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
parvenir, à long terme, à des « réductions progressives substantielles du soutien et
de la protection qui aboutiraient à une réforme fondamentale »807. Comme le fait
remarquer GREENFIELD, tous les termes utilisés pour définir cet objectif sont
forts : « réductions substantielles » et « réformes fondamentales »808. De telles
expressions témoignent de l’importance que les Membres attachent aux
principaux thèmes de négociation.
Parlant du contenu du mandat de l’article 20, l’on peut considérer qu’il ne
diffère pas fondamentalement des thèmes discutés au cours du Cycle
d’Uruguay. Ainsi, l’on a pu décrire ce mandat comme un « trépied » dont les
trois pieds sont les subventions à l’exportation, le soutien interne et l’accès aux
marchés809. Mais ce mandat prend en compte les considérations autres que
d’ordre commercial et le traitement spécial et différencié en faveur des pays en
développement810. Au regard de ces deux derniers éléments, l’on peut
également estimer que le contenu de l’article 20 est un « pentacle » dont deux
des cinq branches sont les considérations autres que d’ordre commercial et le
traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement. Les
réductions substantielles concernent donc les subventions à l’exportation, le
soutien interne et les droits de douanes. Dans cette entreprise, les Membres
devront tenir compte, autant que possible, de la situation particulière des PED,
et prendre en considération les questions non commerciales811.
Le mandat de l’article 20 de l’AsA contient un autre volet, celui de faire le
bilan de la mise en œuvre des engagements pris par les Membres au cours du
Cycle d’Uruguay812. Ce bilan est même un préalable. De lui devait dépendre la
portée des nouvelles négociations. Faire un tel bilan n’est cependant pas chose
aisée. Rappelons que les difficultés de mise en œuvre de l’AsA ont concerné en
particulier l’administration du système de contingents tarifaires, les réductions
des subventions à l’exportation et le soutien interne. Dans tous ces domaines,
les règles de l’AsA n’ont pas eu tous les effets escomptés et expliquent par
conséquent de nouvelles négociations.
807
808
809
810
811
812
222
Préambule de l’article 20 de l’Accord sur l ‘agriculture.
GREENFIELD (J.), « La poursuite du processus de réforme de l’agriculture : l’article 20 », in FAO,
Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture. Manuel de Référence II : l’Accord sur
l’agricultutre, 2001, Module 8.
Article 20, d) de l’Accord sur l’agriculture. L’article 20 ne mentionne pas directement les subventions
à l’exportation et l’accès aux marchés comme étant les matières des nouvelles négociations. Mais la
référence qui est faite aux engagements nécessaires pour atteindre les objectifs à long terme
permet de faire une connexion avec le préambule de l’Accord sur l’agriculture (préambule,
paragraphes 3,4 et 5). Cette connexion permet ainsi de déterminer le contenu de l’article 20.
Article 20, c) de l’Accord sur l’agriculture.
OMC, « Négociations de l’OMC sur l’agriculture.Questions visées et état d’avancement », Notes du
Secrétariat de l’OMC, 20 avril 2004, in http://www.wto.org/french/thewto_f/whatis_f/tif_f/agrm3_f.
htm.
Article 20, a) et b) de l’Accord sur l’agriculture.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
En effet, certaines dispositions arrivent ou sont déjà arrivées à expiration et
doivent être renégociées. Il s’agit de l’Article 5 alinéa 9, de l’Article 13 et de
l’Annexe 5, alinéas 5 et 8 à 10. À titre d’exemple, l’Article 5813 de l’AsA dispose
dans l’alinéa 9 que « les dispositions du présent article resteront en vigueur pendant
la durée du processus de réforme visé à l’Article 20 ». La clause de sauvegarde
spéciale pour l’agriculture occupe une place importante dans le régime
juridique de l’agriculture. Mais en disposant ainsi, l’article 5 lie la survie de la
Clause de sauvegarde spéciale au succès des négociations engagées sur la base
de l’article 20. Cette clause restera en vigueur tant que dureront les
négociations, mais deviendra caduque en cas d’échec des négociations814.
L’Article 13 - Clause de paix – est le deuxième exemple de disposition qui
devra être renégociée. Cette clause qui a expiré en fin 2003 était fondamentale
dans la structure juridique de l’Accord sur l’agriculture. Elle interdisait en effet
aux Membres d’intenter des actions pour contester les subventions à
l’exportation, les mesures de soutien de la Boîte verte, de la Boîte bleue, et les
versements de minimis. Ce sont autant de raisons qui ont milité dans le sens du
lancement d’un nouveau cycle de négociations.
De la date de lancement des négociations
L’article 20 de l’Accord sur l’agriculture donne une date de lancement des
nouvelles négociations. Il indique que « les Membres [ont convenu] que des
négociations en vue de la poursuite du processus seront engagées un an avant la fin de
la période de mise en œuvre […] »815. En rappel, l'expression "période de mise en
œuvre" s'entend de la période de six ans ayant commencé en 1995816 qui est
finie en 2000. L’article 20 implique par conséquent que les Membres étaient
tenus d’engager des négociations en vue de poursuivre le processus de
réforme en 1999817, c’est-à-dire un an avant la fin de la période de mise en
œuvre.
2.
De la mise en œuvre de l’article 20
Pour mettre en œuvre le mandat de l’article 20, les Membres se sont réunis en
Conférence ministérielle à Seattle (États-Unis) du 30 novembre au 3 décembre
1999. Cette conférence avait pour objectif d'ouvrir un nouveau Cycle de
négociations multilatérales. D’entrée de jeu, Mike MOORE818 a indiqué aux
Membres qu’ils devraient s'attacher essentiellement à Seattle à jeter les bases
813
814
815
816
817
818
La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture.
GREENFIELD (J.), op. cit., module 8.
Article 20, préambule, in fine.
Article 1, f) de l’Accord sur l’agriculture.
OMC (2004), op. cit., p. 5.
Directeur Général de l’OMC de 1999 à 2002.
223
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
des négociations futures et qu’il ne faisait pas de doute que de négociations
intensives auraient lieu sur l’agriculture et les services819. La Conférence se
devait donc d’adopter un programme de négociations. La détermination d’un
programme et d’un calendrier de mise en œuvre de l’article 20 allait toutefois
se confronter à un problème de fond. À l’analyse, le problème était d’ordre
idéologique et opposait essentiellement l’Union Européenne820 et les ÉtatsUnis821 sur « comment libéraliser l’agriculture ». Tandis que les États-Unis
voulaient aligner le traitement des produits agricoles sur celui des produits
industriels, l’UE prônait le concept de la « multifonctionnalité » de
l’agriculture. Donnant un aperçu de la position européenne au cours d’une
séance plénière, Pascal LAMY822 déclarait ceci : « nous sommes prêts à négocier,
sur la base de l'ensemble du fameux article 20. Cela signifie que nous sommes prêts à
négocier sur les points suivants : nouvelles réductions des subventions à l'exportation
[…], soutien interne et droits de douane. Mais cela signifie aussi que les
considérations autres que d'ordre commercial doivent être prises en compte, et nous ne
pouvons pas faire de concessions sur ce point »823. Cette déclaration donne la
mesure de la contradiction qu'il y avait entre les deux camps.
Une autre difficulté viendra de l’attitude des PED. En effet, ces pays
souhaitaient faire entendre leurs voix, notamment sur la volonté des
Américains et des Européens d’ouvrir les négociations aux questions nouvelles
que sont l’investissement, la transparence dans les marchés publics,
l’environnement et les normes sociales. Ces normes étaient perçues comme du
protectionnisme par les PED. Sur cette question, le vrai problème est venu du
fait que les pays riches et les pays pauvres n'avaient pas le même centre
d'intérêt.
En effet, les pays riches s'intéressaient d'abord aux tarifs industriels parce
que les pays émergents utilisent les tarifs douaniers pour protéger leurs
marchés, alors que l’objectif des pays riches – notamment les États-Unis – est
d’exporter d’avantage dans ces pays. Sur cette première question « les
discussions [ont échoppé] sur l'élaboration d'une formule qui permettrait d'ouvrir les
marchés du Sud tout en aménageant aux pays en phase d'industrialisation la
possibilité de protéger certains pans de leur économie en maintenant des droits de
douane plus élevés »824. Les pays riches s'intéressent ensuite au domaine des
services et sur cette question, « les pays les plus pauvres, qui n'ont rien à échanger
819
Message du Directeur Général de l’OMC à Seattle. Disponible in : http://www.wto.org/french/thewto_f/
minist_f/min99_f/french/about_f/02dg_f.htm (consulté le 14 avril 2009) ;
820
821
822
823
824
224
Soutenue notamment par la Suisse, le Japon, la Corée du sud et la Hongrie.
Soutenus par les pays du Groupe de Cairns.
Pascal LAMY intervenait en sa qualité de Commissaire européen au commerce.
OMC, WT/MIN(99)/ST/3, 30 novembre 1999 (non souligné dans le texte).
CARAMEL (L.) in http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3220,36-684059@51-635402,0.html,
édition du 1er.09.05, date d’accès : 11.09.2005.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
estiment qu’ils sont déjà noyés par la mise en œuvre des accords commerciaux
existants »825.
La Conférence ministérielle de Seattle a été par ailleurs marquée par les
manifestations des Organisations de la société civile : c’est la « bataille de
Seattle ». Ces manifestations organisées en marge de la conférence ont eu sur
elle un impact important. En réalité, les manifestants exigeaient des
négociateurs, la prise en compte des valeurs non marchandes, à savoir les
droits de l’homme, les normes sociales, la protection de l’environnement et les
valeurs éthiques en matière de biodiversité, le développement durable. Toutes
ces raisons ont concouru à l’échec de la Conférence ministérielle de Seattle, et
le Cycle du Millénaire n’a pu être lancé826. Malgré l’échec de la conférence de
Seattle, les Membres ont continué la mise en œuvre du mandat de l’article 20
de l’Accord sur l’agriculture.
Les négociations menées au sein du Comité de l’agriculture en vertu de ce
mandat ont commencé au début de l’an 2000. Elles se sont achevées par une
réunion-bilan les 26 et 27 mars 2001827. A cette réunion bilan l'on a enregistré 45
propositions et trois documents émanant de 126 Membres828. Ces propositions
étaient « globales » et présentaient généralement les positions de départ des
Membres en vue des négociations futures829. La réunion de mars a permis
d’arrêter un calendrier de négociations prévoyant six réunions informelles en
mai, juillet, septembre et décembre 2001, ainsi qu’en février 2002. Comme le
note le Secrétariat de l’OMC, « durant cette phase, les discussions ont été organisées
par sujet et ont inclus davantage de détails techniques, ce qui était nécessaire pour
trouver une façon de permettre aux Membres d’élaborer des propositions spécifiques et
en fin de compte de parvenir à un accord par consensus sur les modifications à
apporter aux règles et aux engagements dans le domaine de l’agriculture. Les
documents présentés n'étaient pas des documents officiels de l’OMC mais
généralement des notes informelles non officielles ».
En d’autres termes, la mise en œuvre de l’article 20 était bien timide et ne
correspondait pas à l’esprit du programme de réforme intégré à l’AsA. Il a
fallu attendre la Conférence ministérielle de Doha pour voir le lancement d’un
vrai Cycle de négociations.
825
826
827
828
829
Idem. ANDERSON (K.), « Agriculture, WTO, and the next Round of multilateral trade negotiations »,
novembre 1998, pp 20-25, disponible sur http://www.itd.org/.
QUENAULT (B.), « Le développement durable comme pierre d'achoppement des relations Nord/Sud
au sein des négociations commerciales multilatérales à l’Organisation mondiale du Commerce »,
Mondes en Développement, Vol.32-2004/3, n°127, p. 13.
OMC (2004), op. cit., p. 7.
Idem.
Idem.
225
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
B.
La Déclaration ministérielle de Doha
La quatrième Conférence Ministérielle de l’OMC s’est tenue à Doha au Qatar
du 9 au 14 novembre 2001. Elle fait suite à l’échec de la Conférence de Seattle
et, de ce fait, revêtait une grande importance pour l’avenir même de
l’Organisation. L’on se rappelle que l’échec de la Conférence de Seattle avait
permis aux Pays en Voie de Développement d’être plus en vue à l’OMC. Leur
mobilisation n’a pas faibli après cette conférence. De la sorte, « les thèmes restés
en suspens après Seattle ont fait l’objet de travaux et de discussions intenses au cours
desquels les pays en voie de développement ont fait preuve de beaucoup de
cohésion »830. Cette attitude des PED a eu un impact sur les décisions prises à
Doha. La Déclaration de Doha, prenant la suite du mandat de l’article 20,
accorde une place importante à l’agriculture (1). La nécessité de négociations
sur l’agriculture a donc fait l’objet d’un consensus. Tel n’était pas le cas pour
tous les sujets. On note par exemple que les Membres ont délibérément évité
d’employer le terme « Cycle ». L’explication tient au fait que l’utilisation de ce
terme consacrait l’échec de la Conférence de Seattle, et donc celle de l’OMC en
tant que forum permanent de discussions ; elle s’explique aussi par
l’opposition de certains PED qui ne souhaitaient pas voir ce terme dans la
Déclaration ministérielle. Il aurait impliqué de nouvelles négociations alors
que ces pays contestaient encore la mise en œuvre des règles adoptées au
cours du Cycle d’Uruguay831. Plutôt qu’un cycle, les Membres se sont entendus
sur un programme, le « Programme de Doha pour le Développement » (ciaprès « PDD »). Comme le dit si bien CATTANEO, il s’agit en réalité d’un
Cycle sans le nom832. Dans cette ambiance, les Membres ont âprement discuté
sur le contenu du Programme de Doha pour le Développement. Le succès de
la mise en œuvre du PDD sera donc fonction de l’interprétation qui est fait de
ce mandat (2).
1.
La question agricole dans le mandat de Doha
Extrait de la Déclaration
La Conférence ministérielle de Doha s’est achevée par l’adoption le 14
novembre 2001 d’une Déclaration ministérielle qui établit un mandat de
négociations sur divers thèmes, notamment sur l’agriculture et les services
pour lesquels les négociations avaient débuté en 2000. La Déclaration consacre
à l’agriculture deux paragraphes que nous reproduisons ici.
830
WARÊGNE (J.-M.), « La Conférence ministérielle de l'OMC à Doha. Le cycle du développement »,
Courrier hebdomadaire, 2001- 34/35, n° 1739-1740, p. 2.
831
832
226
CATTANEO (O.), « Comprendre le Cycle de négociations commerciales multilatérales de Doha : son
contexte, ses enjeux, ses perspectives », Les Études du CERI, n°92, décembre 2002, p. 5.
Ibid., p. 4.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
« 13. Nous reconnaissons les travaux déjà entrepris dans les négociations
engagées au début de 2000 au titre de l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture, y
compris le grand nombre de propositions de négociation présentées au nom de
121 Membres au total. Nous rappelons l’objectif à long terme mentionné dans
l’Accord, qui est d’établir un système de commerce équitable et axé sur le marché
au moyen d’un programme de réforme fondamentale comprenant des règles
renforcées et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection
afin de remédier aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles
mondiaux et de les prévenir. Nous reconfirmons notre adhésion à ce programme.
Faisant fond sur les travaux accomplis à ce jour et sans préjuger du résultat des
négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à :
des améliorations substantielles de l’accès aux marchés ; des réductions de toutes
les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif ; et
des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des
échanges. Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays
en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et
sera incorporé dans les Listes de concessions et d'engagements et selon qu’il sera
approprié dans les règles et disciplines à négocier, de manière à être effectif d'un
point de vue opérationnel et à permettre aux pays en développement de tenir
effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de
sécurité alimentaire et de développement rural. Nous prenons note des
considérations autres que d'ordre commercial reflétées dans les propositions de
négociation présentées par les Membres et confirmons que les considérations
autres que d’ordre commercial seront prises en compte dans les négociations
comme il est prévu dans l’Accord sur l’agriculture.
14. Les modalités pour les nouveaux engagements, y compris les dispositions
pour le traitement spécial et différencié, seront établies au plus tard le 31 mars
2003. Les participants présenteront leurs projets de Listes globales fondées sur
ces modalités au plus tard à la date de la cinquième session de la Conférence
ministérielle. Les négociations, y compris en ce qui concerne les règles et
disciplines et les textes juridiques connexes, seront conclues dans le cadre et à la
date de la conclusion du programme de négociation dans son ensemble ».
Le contenu de la Déclaration
Les trois piliers :
En matière agricole, la Déclaration de Doha est un prolongement de
l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture. Elle vient confirmer l’objectif fixé par
l’article 20 qui est « d’établir un système de commerce équitable et axé sur le marché
au moyen d’un programme de réforme fondamentale comprenant des règles renforcées
et des engagements spécifiques concernant le soutien et la protection afin de remédier
aux restrictions et distorsions touchant les marchés agricoles mondiaux et de les
227
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
prévenir »833. Tout comme l’article 20, elle vise à « mener des négociations globales
visant à : des améliorations substantielles de l’accès aux marchés ; des réductions de
toutes les formes de subventions à l’exportation, en vue de leur retrait progressif ; et
des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des
échanges »834. Sur cette question, l’article 20 et la Déclaration ont le même
contenu.
Le traitement préférentiel et différencié des PED :
Le mandat de Doha place le développement au cœur des négociations.
Plus que de par le passé, il sera tenu compte de la situation économique
particulière des PED tant dans les nouveaux engagements à prendre que dans
la modification des règles de l’Accord sur l’agriculture835. L’approche que les
Membres de l’OMC ont du traitement spécial et différencié est nouvelle. Pour
rompre avec certaines formules du passé836, ils conviennent que « le traitement
spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les
éléments des négociations et sera incorporé dans les Listes de concessions et
d’engagements et selon qu’il sera approprié dans les règles et disciplines à négocier, de
manière à être effectif d’un point de vue opérationnel et à permettre aux pays en
développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y
compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural »837. Les termes
« effectif » et « opérationnel » employés dans la déclaration sont
particulièrement intéressants et suggèrent que l’on s’interroge sur la portée du
TSD.
Les considérations autres que d’ordre commercial :
Sur cette question, la Déclaration prend note des propositions qui ont été
faites au cours des négociations entamées en 2000, et rappelle que les Membres
prendront en compte ces considérations dans les négociations à venir. L’on
constate que la Déclaration n’est pas très prolixe sur la question des
considérations autres que d’ordre commercial. Pouvait-il vraiment en être
autrement ? Il nous semble que non dans la mesure où, dès Seattle, les États-
833
834
835
836
837
228
Déclaration de Doha, paragraphe 13 ; article 20, c) de l’Accord sur l’agriculture.
Déclaration de Doha, paragraphe 13.
OMC (2004), p. 10.
Le préambule de l’AsA stipule qu’ « étant convenus que, dans la mise en œuvre de leurs
engagements en matière d'accès aux marchés, les pays développés Membres tiendraient pleinement
compte des besoins et de la situation particuliers des pays en développement Membres en
prévoyant une amélioration plus marquée des possibilités et modalités d'accès pour les produits
agricoles présentant un intérêt particulier pour ces Membres, y compris la libéralisation la plus
complète du commerce des produits agricoles tropicaux convenue lors de l'examen à mi-parcours,
et pour les produits qui revêtent une importance particulière pour la diversification de la production
en remplacement des cultures de plantes narcotiques illicites ».
Déclaration de Doha, paragraphe 13 (non souligné dans le texte).
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
Unis et l’Europe s’opposaient sur le sujet. Deux concepts s’affrontent en effet
sur « comment libéraliser » le commerce agricole. Dans un tel contexte, et pour
éviter un échec de Doha, il semble que les Membres aient négocié une
Déclaration consensuelle qui se limitait à reconnaître les questions autres que
d’ordre commercial. Le débat n’est pas clos. L’on s’attend à ce que les
négociations soient difficiles sur la question de la multifonctionnalité de
l’agriculture.
Il est permis de croire que la Déclaration de Doha est une reprise améliorée
de l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture, et ce, au regard du contenu de son
mandat. La plus-value de cette Déclaration reste l’adjonction à ce mandat d’un
ambitieux calendrier qui visait à faire aboutir la reforme agricole dans les
délais courts.
2.
Le calendrier des négociations
-
La différence essentielle entre l’article 20 de l’AsA et la Déclaration de
Doha réside dans le fait que cette dernière est beaucoup plus
approfondie et assure en réalité la mise en œuvre concrète du premier.
Pour ce faire, un chronogramme des négociations a été établi. Trois
dates importantes méritent d’être mentionnées838 :
-
31 mars 2003 : établissement des formules et autres « modalités » pour
les engagements des Membres ;
-
14 septembre 2003 : finalisation des projets d’engagements des
Membres ; elle devait intervenir au plus tard à la Conférence
ministérielle de Cancún (Mexique), qui a eu lieu du 10 au 14 septembre
2003. Cette Conférence devait également faire le bilan des négociations ;
-
1er janvier 2005 : fin des négociations et adoption d’un accord dans le
cadre d’un engagement unique.
La mise en œuvre de la Déclaration de Doha devrait aboutir en 2005 à
l’adoption d’un accord révisé sur l’agriculture. Mais du fait des difficultés
rencontrées dans les négociations, le chronogramme de Doha n’a pu être suivi.
La principale difficulté est venue du contenu de chaque phase, notamment les
« modalités » et les « projets d’engagements des Membres ».
a)
La phase des Modalités
Il faut entendre par Modalités les « méthodes à suivre avec l'objectif ultime
d'amener les Membres à abaisser les tarifs et à réduire les subventions, et d'en faire des
838
OMC (2004), op. cit., p. 10.
229
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
engagements contraignants à l'OMC »839. Ces modalités sont donc semblables à
celles utilisées840 au cours du Cycle d’Uruguay pour guider les Membres dans
l’élaboration de leurs Listes. La phase des Modalités constitue par conséquent
une étape fondamentale dans les négociations sur l’agriculture. À cet égard,
elles occupent une place importante dans la poursuite de la réalisation des
objectifs énoncés dans la Déclaration de Doha. C’est d’ailleurs sur cette base
que les Membres présenteront leurs premières offres ou leurs « projets
d’engagements globaux »841.
Dans la pratique, la négociation du Programme des Modalités a été
difficile. La méthode utilisée a consisté à discuter sur des possibilités détaillées
pour chacun des trois principaux domaines de l’Accord sur l’agriculture, à
savoir la concurrence à l’exportation, l’accès aux marchés et le soutien
interne842. Pour rester conforme au mandat de Doha, le Traitement Spécial et
Différencié des PED (ci-après TSD) et les considérations autres que d’ordre
commercial sont examinés à l’occasion des discussions sur chacun des trois
piliers. Les discussions ont lieu dans le cadre des sessions extraordinaires843 du
Comité de l’agriculture. Bien des fois cependant, des réunions informelles844
ont été organisées pour faciliter les négociations. Ces différentes réunions et
sessions extraordinaires ont permis au Président des négociations agricoles845
d’élaborer une « Note récapitulative » 846 des propositions des Membres. Elle a
été distribuée le 18 décembre 2002. Le Président a ensuite élaboré le premier
Projet des Modalités le 17 février 2003847. Ces Modalités ont été révisées
plusieurs fois.
Ce Projet de Modalités est fondamental dans le processus de réforme de
l’agriculture. C’est la toute première tentative visant à projeter ce à quoi
pouvaient ressembler les nouveaux engagements des Membres. D’entrée de
jeu, le Projet indique ses dispositions et modalités générales. Ainsi, les
839
840
841
842
843
844
845
846
847
230
MASSOT (A.), « Le Cycle de Doha et l’agriculture », in www.europarl.europa.eu/
ftu/pdf/fr/FTU_4.2.8.pdf
À titre de comparaison, voir les « Modalités de l'établissement d'engagements contraignants et
spécifiques s'inscrivant dans le cadre du programme de réforme », MTN.GNG/MA/W/24,
20 décembre 1993 (document du Cycle d’Uruguay).
OMC (2004), op. cit., p. 10.
Ibid., p. 11.
Réunion du 20 juin 2002 sur les subventions, la concurrence, les taxes et les restrictions ; réunion
du 6 septembre 2002 sur l’accès aux marchés ; réunion du 27 septembre 2002 sur le soutien
interne.
Réunion informelle du 3 et 4 juin 2002 sur les subventions, la concurrence, les taxes et les
restrictions ; réunion informelle du 29 et 30 juillet 2002 sur l’accès aux marchés ; réunion informelle
du 23 au 25 septembre 2002 sur le soutien interne.
Stuart HARBINSON était le Président des négociations agricoles au moment de l’établissement des
modalités.
Voir document TN/AG/6, in http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negoti_f.htm.
Voir le document TN/AG/W/1 du 17 février 2003.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
produits visés par les négociations sont ceux de l’Annexe 1 de l’Accord sur
l’agriculture du Cycle d’Uruguay848, et le terme « année » renvoie à l’année
civile849 ; quant au terme « engagement », il couvre les concessions850 et le point
de départ des engagements de réduction sera « le début de l'année 1 des périodes
de mise en œuvre respectives »851. Ces précisions apportées, le Projet présente les
Modalités pilier par pilier.
L’accès aux marchés
Les tarifs :
Il était question ici de discuter des objectifs quantitatifs et des formules de
réduction à appliquer. Plusieurs propositions de formules ont été faites, mais
les discussions ont permis de retenir que « les tarifs […] seront réduits d'une
moyenne simple pour tous les produits agricoles sous réserve d'une réduction
minimale par ligne tarifaire. La base pour les réductions sera les tarifs consolidés finals
spécifiés dans les Listes des Membres »852. Les réductions seraient alors mises en
œuvre sur une période de cinq ans853.
Le Projet propose trois types de taux de réduction854 :
-
pour tous les tarifs agricoles supérieurs à [90 pour cent ad valorem] le
taux de réduction en moyenne simple sera de [60] pour cent sous
réserve d'une réduction minimale de [45] pour cent par ligne tarifaire ;
-
pour tous les tarifs agricoles inférieurs ou égaux à [90 pour cent ad
valorem] et supérieurs à [15 pour cent ad valorem] le taux de réduction en
moyenne simple sera de [50] pour cent sous réserve d'une réduction
minimale de [35] pour cent par ligne tarifaire ;
-
pour tous les tarifs agricoles inférieurs ou égaux à [15 pour cent ad
valorem] le taux de réduction en moyenne simple sera de [40] pour cent
sous réserve d'une réduction minimale de [25] pour cent par ligne
tarifaire.
Il est dûment tenu compte de la situation particulière des PED qui auront
la possibilité d’utiliser des taux de réduction plus faibles855. Mieux, les
Membres s’engagent « à maintenir, dans la mesure du possible, les marges
848
849
850
851
852
853
854
855
TN/AG/W/1, paragraphe 6, a).
TN/AG/W/1, paragraphe 6, b).
Ibid., paragraphe 6, c).
Ibid., paragraphe 6, d).
Ibid., paragraphe 7.
Il s’agit d’une proposition du Projet de modalités. De façon générale, tous les éléments entre
crochets le sont à titre indicatif (voir modalités, paragraphe 4).
TN/AG/W/1, paragraphe 7.
TN/AG/W/1, paragraphes 10-12.
231
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
nominales et autres modalités et conditions des préférences tarifaires qu'ils accordent à
leurs partenaires commerciaux en développement »856.
Sur la question de la formule de réduction, l’approche a beaucoup évolué
puisque les Modalités révisées du 6 décembre 2008 retiennent finalement une
formule étagée.
Les contingents tarifaires :
La question s’est posée de savoir si les contingents tarifaires devaient être
maintenus. Dans l’affirmative, il importait de savoir si les tarifs contingentaires
devaient être ramenés à zéro ou si une autre formule de réduction devait être
appliquée, l’objectif étant d’aboutir à un accroissement des volumes des
importations dans le cadre des contingents tarifaires.
Le Projet de Modalités propose que les « quantités ou valeurs des contingents
tarifaires consolidées finales spécifiées dans les Listes des Membres […] qui équivalent
à moins de [10] pour cent de la consommation intérieure "courante" du produit visé
[soient] portées à ce niveau »857. L’option a donc été faite d’accroitre le volume des
importations sous tarifs contingentaires, puisque le Projet de modalités stipule
que « l'accroissement des volumes des contingents tarifaires sera mis en œuvre par
tranches annuelles égales sur une période de [cinq] ans »858. Par contre, il n’y aura
aucune obligation de réduire les tarifs contingentaires859, « sauf qu'un accès en
franchise de droits contingentaires sera prévu pour les produits tropicaux, qu'ils soient
sous forme primaire ou sous forme transformée, et pour les produits qui revêtent une
importance particulière pour la diversification de la production en remplacement des
cultures de plantes narcotiques illicites, ou des cultures dont les produits non
mangeables ni buvables, tout en étant licites, sont reconnus [par l'OMS] comme étant
nocifs pour la santé des personnes »860. Par ailleurs, l’administration des
contingents tarifaires sera soumise à une discipline stricte qui fait l’objet de
propositions consignées dans l’appendice 1. Un traitement spécial et
différencié est réservé aux PED. Il consiste en une période de mise en œuvre
qui sera de [dix ans] au lieu de [cinq ans].
La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture :
Les discussions ont porté sur le maintien de la Clause de sauvegarde
spéciale pour l'agriculture. Fallait-il l’éliminer ? Dans l’affirmative, cette
élimination devait-elle avoir un effet immédiat dès l’entrée en vigueur des
856
857
858
859
860
232
Ibid., paragraphe 14.
Ibid., paragraphe 15.
Ibid., paragraphe 17.
Ibid., paragraphe 20.
Idem.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
nouveaux engagements ou à une autre date ? L’élimination devait-elle
concerner tous les Membres ou certains d’entre eux ?
Le projet de Modalités fait deux propositions : selon la première, l’article 5
de l’Accord sur l’agriculture cessera de s'appliquer pour les pays développés
[à la fin de la période de mise en œuvre des nouvelles réductions tarifaires]861
ou, deuxième proposition, la clause cessera de s’appliquer [deux ans] après la
fin de la période de mise en œuvre des nouvelles réductions tarifaires862. Dans
le cadre du traitement spécial et différencié, les PED auraient la possibilité
d'appliquer un mécanisme de sauvegarde spéciale reposant sur les
dispositions de l'article 5 de l'Accord sur l'agriculture. Ce droit serait toutefois
réservé par la désignation dans leurs Listes des produits visés par le symbole
"MSS"863.
Le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale pour l’agriculture a constitué une
des causes de l’échec des négociations de juillet 2008. Cet échec est la
conséquence d’une tension entre l’Inde et les États-Unis. Au-delà de
l’opposition de ces deux pays, la raison fondamentale de l’échec des
négociations de juillet 2008 réside dans une opposition idéologique quant à la
philosophie qui devait servir de socle au MSS. Ici encore, deux philosophies
s’affrontent.
La première conçoit le MSS en tant que protection des agriculteurs pauvres et
très vulnérables. Selon cette conception, le MSS devrait être plus souple et plus
facile à utiliser, avec des seuils de déclenchement plus bas et des relèvements
tarifaires plus marqués864. Cette approche est soutenue notamment par le G33
dont l’Inde.
La seconde approche conçoit le MSS en tant que moyen, limité dans le temps, de
contribuer à la libéralisation. Selon cette conception, le recours au MSS devrait
être plus restreint et lié à l'abaissement des tarifs par rapport aux niveaux
antérieurs au Cycle de Doha. Cela signifierait qu'il n'y aurait aucun relèvement
des tarifs au-delà de ces niveaux. En d’autres termes, le MSS ne devrait pas
être activé par des fluctuations normales des prix ou une expansion normale
du commerce, et il devrait se limiter à la période de libéralisation865. Cette
approche est soutenue notamment par les États-Unis, les pays d’Amérique
Latine, et les pays d’Asie du Sud-Est. Le blocage est donc lié à la question de
savoir si un seuil de déclenchement additionnel était nécessaire pour limiter
861
TN/AG/W/1, paragraphe 23.
862
Idem.
863
TN/AG/W/1, paragraphe 24.
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/guide_agric_safeg_f.htm
Ibid.
864
865
233
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
les cas dans lesquels le MSS relèverait les tarifs au-delà des taux antérieurs au
Cycle de Doha, et, dans l'affirmative, quel devrait être le niveau de ce seuil866.
Il s’est agi dans les Modalités de juillet 2008 de trouver un consensus sur
cette question. Les projets de textes et les chiffres proposés en juillet 2008
constituent une tentative de compromis entre deux positions opposées867. Ces
textes prévoient que le MSS permettrait un relèvement des tarifs au-delà des
engagements antérieurs au Cycle de Doha mais serait limité par des critères
additionnels qui sont les suivants868 :
-
un accroissement minimal des importations avant que le mécanisme
puisse être activé (les “seuils de déclenchement” additionnels de 15
pour cent, de 40 pour cent, etc., qui ne figurent pas dans le projet du 10
juillet) ;
-
la limitation du relèvement des tarifs au-delà des taux antérieurs au
Cycle de Doha (15 pour cent du taux consolidé après Doha ou 15 points
de pourcentage, le chiffre le plus élevé étant retenu, dans le projet du 10
juillet) ;
-
le nombre de produits pour lesquels il pourrait y avoir inobservation
des niveaux tarifaires antérieurs au Cycle de Doha au cours d'une année
(par exemple 2,5 pour cent des produits).
Malheureusement, le consensus recherché n’a pu être réuni. Par
conséquent, les négociations de juillet 2008 échouèrent sur ces questions.
La concurrence à l’exportation
En matière de concurrence à l’exportation, les négociations ont porté
principalement sur les subventions à l’exportation, les crédits à l’exportation et
les restrictions et taxes à l’exportation.
Les subventions à l’exportation :
L’objectif ici était de procéder à une réduction des subventions à
l’exportation, voire leur suppression totale. Plusieurs modalités ont été
proposées : réutiliser la formule du Cycle d’Uruguay, ou procéder à un « retrait
progressif des engagements concernant les dépenses budgétaires et les quantités à
partir des niveaux consolidés finals spécifiés dans les Listes des Membres y compris,
[…], avec une contribution initiale de 50 pour cent le premier jour de la période de
mise en œuvre »869. Cette dernière proposition a eu la faveur des négociateurs et
866
867
868
869
234
Ibid.
Ibid.
Ibid.
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negoti_modoverview_f.htm#marketaccess.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
a été entérinée par le Projet de Modalités870. Les Pays en développement
devraient alors bénéficier d’une période de mise en œuvre plus longue.
Les crédits à l’exportation :
Un consensus s’est fait sur la nécessité d’établir des disciplines plus strictes
en ce qui concerne les crédits à l'exportation, les garanties et tous les
programmes d'assurance bénéficiant d'un financement public. Le Projet de
Modalités dispose dans l’Appendice 4 que « sous réserve des dispositions du
présent article, les Membres n'accorderont pas, directement ou indirectement, de
soutien ni ne permettront l'octroi d'un soutien pour ou en ce qui concerne le
financement d'exportations de produits agricoles ou le crédit et d'autres risques y
afférents, si ce n'est selon des modalités et des conditions commerciales »871. L’idée
consiste à « soumettre à réduction l'élément subvention de tous crédits à
l'exportation, garanties de crédit à l'exportation et programmes d'assurance
bénéficiant d'un soutien public en parallèle avec la réduction des subventions à
l'exportation »872.
Les restrictions et taxes à l’exportation :
Certains Membres ont soutenu que les restrictions et taxes à l’exportation
ne faisaient pas partie des négociations sur l’agriculture car constituant des
contre-mesures contre la progressivité des tarifs sur leurs marchés
d'exportation. Ce point de vue a été contredit par d’autres Membres qui ont
plutôt fait des propositions visant à renforcer l’article 12873 de l’Accord sur
l’agriculture. Le Projet de Modalités va au-delà de cette dernière position et
prévoit qu’ « exception faite de ce qui est prévu au paragraphe 2 a) et 2 b) de l'article
XI et des articles XX et XXI du GATT de 1994, la mise en place de nouvelles
prohibitions, restrictions ou taxes à l'exportation des produits alimentaires sera
prohibée »874. Seuls les PED pourront avoir recours aux dispositions de l’article
12 de l’AsA875.
Le soutien interne
Les négociations ont porté sur l’article 6 de l’Accord sur l’agriculture, et
notamment sur les catégories de soutien interne : il était alors question de faire
un choix entre l’élimination des mesures de soutien et leur réduction
progressive.
870
871
872
873
874
875
TN/AG/W/1, paragraphe 29.
TN/AG/W/1, Appendice 4, paragraphe 1
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/negoti_modoverview_f.htm#marketaccess.
Disciplines concernant les prohibitions et restrictions à l'exportation.
TN/AG/W/1, paragraphe 38.
Ibid., paragraphe 39.
235
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
S’agissant par exemple de la boîte orange, plusieurs Membres ont souhaité
que les mesures de soutien de cette catégorie soient éliminées sur trois à cinq
ans pour les pays développés, et sur neuf ans pour les PED876. En réplique,
plusieurs autres Membres ont soutenu que l’élimination allait au-delà des
objectifs du mandat de Doha qui est de procéder à des réductions
substantielles de ces subventions ayant des effets de distorsion des échanges877.
S’agissant de la catégorie verte, les discussions ont soulevé trois principales
questions878 : Fallait-il rendre plus rigoureuses les dispositions de la catégorie
verte, notamment retirer de cette catégorie certains versements directs ou
soumettre ce genre de versements à des engagements de réduction ? Fallait-il
renforcer les dispositions existantes relatives à la catégorie verte ou ajouter de
nouveaux types de programmes ou de versements dans la catégorie verte ? Ou
fallait-il tout simplement clarifier certaines dispositions de l'Annexe 2 ? La
grande majorité était favorable au maintien de l’annexe 2 et à l’élargissement
de l’article 6.2 de l’AsA. Quant à la catégorie bleue, elle a également soulevé
les mêmes interrogations.
Sur tous ces thèmes, le premier Projet de Modalités a retenu des solutions
consensuelles. Il propose le maintien de l’article 6.2 et de l’annexe 2 de l’AsA879.
Les mesures de la boîte bleue seront consolidées et soumises à réduction.
Quant à la boîte orange, la MGS totale consolidée finale sera réduite de [60]
pour cent par tranches annuelles égales sur une période de [cinq] ans880. La
réduction sera de [40] pour cent pour les PED et sera mise en œuvre sur [dix
ans]. Dans le même sens, le niveau de minimis de 5 pour cent au titre de l'alinéa
a) de l'article 6:4 de l'Accord sur l'agriculture sera réduit chaque année de [0,5]
point de pourcentage sur une période de [cinq] ans pour les pays
développés881. Le niveau de 10 pour cent au titre de l'alinéa b) de l'article 6:4 de
l'Accord sur l'agriculture sera par contre maintenu pour les PED882.
Telle est la substance du premier Projet de Modalités distribué le 18 février
2003 par le Président du Groupe des négociations sur l’agriculture. Il a été
révisé à mesure que les négociations avançaient. Ainsi, le projet a été révisé le
18 mars 2003883 et distribué aux participants pour la Session extraordinaire du
Comité de l’agriculture du 25 au 31 mars 2003. Il a ont été discuté à la
cinquième conférence ministérielle de Cancun, qui devait faire le bilan à miparcours des négociations.
876
OMC (2004), op. cit., p. 46.
877
Idem.
878
Note récapitulative, paragraphe 42.
TN/AG/W/1, paragraphes 40 et 42.
Ibid., paragraphes 45 et 46.
Ibid., paragraphe 50.
Ibid., paragraphe 51.
Projet revisé des Modalités, TN/AG/W/1/Rev.1 du 18 mars 2003.
879
880
881
882
883
236
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
b)
L’étape de Cancún : bilan des négociations
L’échéance du 31 mars 2003 n’a pu être tenue en raison des divergences
importantes entre les Membres. Un peu avant la Conférence ministérielle de
Cancún, certains Membres ont continué à négocier dans le cadre de « miniréunions » informelles. A l’occasion des préparatifs de la Conférence de
Cancún, les Membres ont, pour la première fois « commencé à se départir de leurs
positions initiales rigides pour évoluer vers des solutions de compromis. Parfois, les
pas franchis étaient assez importants pour constituer de réels compromis entre des
positions très différentes mais restaient insuffisants pour satisfaire tous les
Membres »884. C’est dans cette atmosphère que la Conférence ministérielle de
Cancún s’est ouverte.
L’objectif de cette Conférence était de faire le bilan des négociations885,
notamment celles sur l’agriculture entamées depuis 2000. Par ailleurs, les
Membres devaient, « sur la base d'un consensus sur les "modalités", […] y
présenter leurs offres ou "projets d'engagements globaux" »886. Malheureusement, la
Conférence s’est soldée par un échec. Plusieurs facteurs ont contribué à cet
échec. L’on notera que pour l’essentiel, cet échec est dû à une divergence de
positions et de centres d’intérêts entre les pays développés, entre pays
développés et pays en voie de développement.
Ainsi, « pour les États-Unis, l’objectif à Cancún était de tirer le plus grand
nombre de concessions de l’Union européenne en matière d’ouverture de son marché
agricole et d’encourager les pays en développement à emboîter le pas »887. Pour ce
pays, « il n’était [cependant] pas question de toucher aux 82 milliards de dollars en
subventions agricoles prévues pour les 10 prochaines années tel que le stipule le Farm
Bill adopté par le Congrès en 2002, ni de mettre fin aux 30% de tarifs d’urgence sur
l’acier en provenance de l’étranger »888. Quant à l’Union européenne, son objectif
était « de faire fléchir les Américains sur leur position initiale tout en essayant de
préserver les éléments essentiels de la politique agricole commune (PAC) dont le trait
essentiel demeure le « soutien domestique» par le biais d’un mécanisme de contrôle des
prix et de l’offre »889.
Au surplus, ces deux pays espéraient engager les discussions sur les sujets
dits de « Singapour », à savoir le commerce et l'investissement, la politique de
la concurrence, la transparence des marchés publics et la facilitation des
échanges. Le blocage est venu du refus des pays en développement d’entrer en
884
885
886
887
888
889
OMC (2004), op. cit., p. 13.
Déclaration de Doha, paragraphe 45.
MASSOT (A), op. cit., paragraphe 2.
LAROSE (c.), « Cinquième conférence ministérielle de l’OMC à Cancún : le multilatéralisme sur la
corde raide », in Observatoire des Amériques, Chronique 03-13, septembre 2003, p. 2.
Idem.
Idem.
237
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
matière sur les sujets tant qu’un consensus n’était pas trouvé sur les questions
agricoles. Plus encore, les PED producteurs de coton avaient souhaité voir le
dossier coton recevoir un traitement spécifique et rapide. Le soutien massif
obtenu par l’initiative sectorielle pour le coton a permis l’inscription du coton
à l’ordre du jour de la Conférence. Mais au regard des différentes
contradictions, il n’a pas reçu le traitement espéré par les initiateurs.
Sur ces contradictions, les négociations sur l’agriculture ont été suspendues
ainsi que celles sur les autres matières, et ce, jusqu’en fin 2003. Finalement,
l’objectif du 31 mars 2003 n’a point été atteint, et l’exécution du Programme de
Doha pour le développement a pris un retard considérable.
c)
L’étape de Hong Kong ou la non-clôture des négociations
Dans le calendrier établi à Doha, la Conférence ministérielle de Hong Kong
devait permettre de conclure toutes les négociations, et notamment celles sur
l’agriculture entamées en 2000. L’échec de la Conférence de Cancún et les
différents blocages qu’ont connu les négociations en matière agricole ont
rendu improbable l’adoption d’un Accord final en 2005. Mieux, les Membres
ont recadré le calendrier initial des négociations. De façon officieuse, l’objectif
de Hong Kong était dorénavant d’aboutir à l’élaboration de « Modalités » et à
la conclusion d’un accord final dont la date butoir était fixée à fin 2006.
Au regard de l’échec médiatisé de Cancún, les Membres devaient dans un
premier temps relancer les négociations et tenter de mettre en œuvre le
calendrier recalibré. Pour ce faire, ils ont conclu le 31 juillet 2004890 un
« Accord-cadre sur l’agriculture » qui devait relancer les négociations
commerciales du Cycle de Doha.
Bien qu’étant un jalon important dans les négociations du Cycle de Doha,
l’Accord-cadre du 31 juillet 2004 ne constitue pas un texte sur les modalités des
négociations commerciales. Il s’agit d’un document qui établit le cadre des
négociations en redéfinissant les paramètres du texte définitif, surtout dans le
domaine de l’agriculture891. Il comprend un préambule et quatre annexes dont
la première traite de l’agriculture.
Dans l’Annexe A de l’Accord-cadre, il a été convenu :
-
890
891
892
238
de fixer une date butoir pour l’abolition des subventions à
l’exportation892 ;
Une certaine confusion existe quant à la date de l’Accord-Cadre. Bien que daté du 31 juillet 2004,
l’Accord-Cadre a été signé aux premières heures du 1er août 2004.
SREENIVASAN (G.), « L’Entente-Cadre conclue à l’OMC le 1er août 2004 : comment s’en sort le
développement ? », Note d’information du CCCI, Novembre 2004, p. 2.
Programme de travail de Doha (Accord-Cadre), Annexe A, WT/L/579, 2 août 2004, paragraphe 18.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
-
que le soutien ayant des effets de distorsion sur le commerce sera réduit
de 20 pour 100 dès la première année de l’entente ;
-
que les subventions de la catégorie bleue (limitation de la production)
seront plafonnées, mais les critères de limitation seront négociés893 ;
-
que les critères de la catégorie verte seront réexaminés et clarifiés de
sorte que les mesures de cette catégorie aient des effets nuls ou tout au
plus minimes sur les échanges et la production894 ;
-
d’adopter une « formule étagée »895 en vue d’accroître l’accès au marché
de tous les membres de l’OMC. Cette formule devra prévoir que les
tarifs élevés seront plus réduits que les tarifs moindres896 ;
-
de créer une catégorie des « produits sensibles » en vue d’accorder une
marge de manœuvre aux Membres dans la réduction de l’accès au
marché897 ;
-
d’approfondir la notion de « produits spéciaux » pour les pays en
développement ; les critères et le traitement de ces produits seront
déterminés pendant la phase de négociation898 ;
-
de négocier un mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) à l’intention
des PED899.
Par ailleurs, le Conseil Général de l’OMC reconnaît la pertinence du
dossier coton et « réaffirme l'importance de l'Initiative sectorielle sur le
coton »900. Il reverse cependant le dossier dans le cadre général des
négociations sur l'agriculture901, mais lui réserve un traitement ambitieux,
rapide et spécifique et décide de la mise en place d’un sous-comité du coton902.
Aucune évolution substantielle n’a été enregistrée en matière agricole
depuis l’adoption du Cadre de 2004. C’est donc essentiellement sur cette base
que la Conférence ministérielle de Hong Kong s’est ouverte le 13 décembre
2005. La Déclaration ministérielle adoptée le 18 décembre 2005 n’a pas apporté
893
894
895
896
897
898
899
900
901
902
Ibid., paragraphes 13-15.
Ibid., paragraphe 16.
Ibid., paragraphe 7.
Ibid., paragraphe 28.
Ibid., paragraphes 31.
Ibid., paragraphes 41.
Ibid., paragraphes 42.
Ibid., préambule, paragraphe 1.b).
Idem.
Ibid., Annexe A, paragraphe 4. Voir également, AMEHOU (S.), « Les Négociations de juillet 2004,
l’insertion du coton dans le dossier agricole et la mise en place du Sous-comité du coton :
conséquences et enjeux » in HASARD (E.) (Sous dir.), Négociations commerciales et internationales
et réduction de la pauvreté : le livre blanc sur le coton, Etudes et Recherches, n°249, ENDA
Éditions, Dakar, 2005, p. 26.
239
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
de changements, elle a entériné les résultats auxquels les précédentes décisions
et négociations ont permis d’aboutir.
Ainsi, les Ministres ont réaffirmé leur attachement au « mandat relatif à
l'agriculture, tel qu'il est énoncé au paragraphe 13 de la Déclaration ministérielle de
Doha, et au Cadre adopté par le Conseil général le 1er août 2004 »903. Ils ont
officiellement fixé à 2006 la clôture du Cycle de Doha. Deux décisions
importantes ont été prises à Hong Kong sur l’élimination des subventions à
l’exportation. La première a fixé à 2006 l’élimination par les pays développés
des subventions à l’exportation du coton904, et la seconde a fixé à 2013 la date
butoir pour l’élimination de toutes les subventions agricoles905.
Pour le reste, le Président de la Session extraordinaire du Comité de
l’agriculture a fait au Comité des négociations commerciales un rapport qui ne
constitue pas un « texte convenu par les Membres »906, mais un « résumé factuel
objectif de l'état d'avancement des négociations »907. Sur les questions
essentielles, il présente l’état des négociations depuis l’adoption du Cadre du
1er août 2004 :
Le soutien interne : l’abaissement global des mesures de soutien interne a été
confirmé. Une convergence s’est faite sur l’hypothèse de travail consistant à
fixer trois fourchettes pour l’abaissement du soutien interne908.
De minimis : une convergence est faite sur l’abaissement des seuils de
minimis pour les pays développés. Cet abaissement serait respectivement de
l’ordre de 50 pour cent et de 80 pour cent pour le minimis par produit et le
minimis autre que par produit. S’agissant des PED, il n’y a point eu de
convergence909.
Catégorie bleue : une convergence importante s’est faite sur la limitation de
cette catégorie. Cette limitation devrait aller au-delà de ce qui a été envisagé
dans le Cadre de 2004. La méthode pour y arriver reste cependant à être
déterminée910.
MGS : une hypothèse de travail sur trois fourchettes a été proposée et une
convergence s’est faite sur les seuils pour les fourchettes et les plages
903
Déclaration ministérielle de Hong Kong, WT/MIN(05)/DEC, 22 décembre 2005, paragraphe 4.
904
Ibid., paragraphe 11.
Ibid., paragraphe 6.
905
906
Document TN/AG/21, paragraphe 3.
907
Ibid., paragraphe 1.
Ibid., paragraphe 8.
Idem.
908
909
910
240
Document TN/AG/21, paragraphe 9.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
d’abaissement. Les discussions se poursuivent sur le traitement spécial et
différencié des PED911.
Catégorie verte : deux courants s’opposent sur cette question. Il y a, d’une
part, le courant qui rejette toute idée considérée comme s’écartant des règles
existantes et, d’autre part, celui prônant un réexamen des règles de l’AsA en la
matière912.
Concurrence à l’exportation : il n’y a pas eu de convergence sur la
détermination d’une date butoir pour l’élimination des subventions à
l’exportation. Par contre, s’agissant des crédits à l’exportation, « une
convergence a été obtenue sur un certain nombre d'éléments de disciplines en ce qui
concerne les crédits à l'exportation, et les programmes de garantie ou d'assurance du
crédit à l'exportation ayant des périodes de remboursement de 180 jours et moins »913.
Le vœu de la Conférence de Hong Kong de voir un Accord final signé en
2006 n’a pas été exhaussé ; celui de voir les Membres adopter les Modalités et
présenter des projets de Listes complètes fondés sur ces Modalités au plus tard
le 31 juillet 2006 n’a pas été exhaussé non plus. Finalement, la tâche est
revenue au Président du Comité de l’agriculture de présenter au Comité des
négociations commerciales des rapports qui ne visaient qu’à faire le point sur
l’état des négociations. Plusieurs rapports ont été communiqués au Président
du CNC, notamment celui du 12 juin 2006914, celui révisé du 17 juillet 2007915, le
projet de Modalités du 10 juillet 2008916, et celui du 6 décembre 2008917. Pour
l’instant, le Projet de Modalités de décembre 2008 est le dernier et le plus
avancé. Sans être définitif, il donne un bon aperçu de la position de tous les
acteurs et, sur bien des questions, une convergence s’est dessinée au gré des
négociations.
§2 : Les principaux acteurs du Cycle de Doha et aperçu de
leurs positions
Les négociations du Cycle de Doha connaissent une grande participation des
Membres. Les intérêts en jeu en matière agricole sont si importants qu’il ne
saurait en être autrement. Cette diversité des acteurs permet de prendre en
compte les positions les plus variées, même si ces positions peuvent constituer
911
Idem.
912
Document TN/AG/21, paragraphe 10.
913
Ibid., paragraphe 12.
914
Projet de Modalités possibles concernant l’agriculture, document TN/AG/W/3 du 12 Juin 2006.
Document TN/AG/W/4 du 17 Juillet 2007.
Document TN/AG/W/Rev.3 du 10 juillet 2008.
Document TN/AG/W/Rev.4 du 6 décembre 2008.
915
916
917
241
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
par ailleurs autant d’obstacles à l’avancée des négociations. Une bonne
présentation des acteurs du Cycle de Doha nécessite une classification des
Membres de l’OMC. Plusieurs critères de classification peuvent être utilisés,
notamment le niveau de développement, ou l’idéologie. Au regard de
l’interconnexion des différents groupes918, le critère fondé sur l’idéologie –
quoique intéressant – n’est pas pratique. Aussi, avons-nous choisi d’utiliser le
critère du « niveau de développement ». Sur cette base, les acteurs des
négociations du Cycle de Doha seront classés selon qu’ils sont des pays
développés (A) ou des pays en développement (B), bien que certaines alliances
puissent se nouer entre pays développés et pays en développement(C).
A. Les pays développés
Il peut paraître logique et facile de ranger les pays développés dans un même
groupe, et de penser de ce fait que ces pays partagent les mêmes points de vue
sur les questions agricoles. Certes le critère pris en compte pour le classement
leur est commun, mais la ressemblance s’arrête là. En effet, les pays
développés peuvent être rangés en deux sous-catégories. Il y a, d’une part, la
sous-catégorie des pays qui prônent « l’ouverture des marchés et la suppression de
la plupart des subventions »919 dont les États-Unis (1) est un bon représentant et,
d’autre part, la sous-catégorie des pays dits des « Amis de la
multifonctionnalité de l’agriculture » qui regroupe les Communautés
européennes (2) et les pays du G-10 (3).
1.
Les États-Unis d’Amérique
L’accès aux marchés
Sur l’accès aux marchés, l’objectif des États-Unis dans les négociations
agricoles est conforme à l’idéologie qu’ils défendent, à savoir « maximiser les
possibilités d'accès aux marchés pour tous les pays et uniformiser le niveau et la
structure des consolidations tarifaires pour tous les pays en ce qui concerne tous les
produits »920. Pour atteindre un tel objectif, ils proposent notamment921 :
-
918
919
920
921
242
de réduire de manière substantielle ou d’éliminer la disparité des
niveaux tarifaires d'un pays à l'autre ; de réduire de manière
substantielle ou d’éliminer la progressivité des tarifs, et d’assurer des
Un même Membre peut appartenir à plusieurs groupes et défendre ainsi des positions qui sont,
sinon contradictoires, difficilement conciliables. Voir le cas de l’Inde.
CATTANEO (O.), op. cit., p. 13.
Proposition concernant une réforme globale à long terme du commerce des produits agricoles,
Communication des États-Unis, G/AG/NG/W/15, 23 juin 2000, p. 3.
Ibid.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
possibilités réelles d'accès aux marchés pour tous les produits sur tous
les marchés ;
-
de réduire de manière substantielle, ou éliminer, tous les tarifs, y
compris les droits contingentaires, en les réduisant à partir des taux
auxquels ils sont effectivement appliqués par la mise en œuvre
progressive d'engagements de réduction annuels sur une période
déterminée ;
-
et d’éliminer la sauvegarde spéciale transitoire concernant l'agriculture
définie à l'article 5 de l'Accord sur l'agriculture.
Sur la question des contingents tarifaires, ils proposent leur augmentation
progressive par la mise en œuvre d’engagements annuels sur une période
déterminée ainsi que l’amélioration du fonctionnement desdits contingents, en
particulier le mécanisme qui déclenche leur utilisation922. Ils insistent par
ailleurs sur la nécessité d’améliorer les disciplines sur l’administration des
contingents tarifaires923.
Concurrence à l’exportation
La position des États-Unis sur la concurrence à l’exportation est des plus
claires. Cet objectif est d'éliminer les subventions à l'exportation et les taxes à
l'exportation variables. Pour ce faire, ils proposent de « ramener à zéro les
niveaux d'engagements en matière de dépenses budgétaires et de quantités inscrits
dans les listes par la mise en œuvre progressive d'engagements de réduction annuels
sur une période déterminée »924. La proposition américaine tient compte des
programmes de crédits à l’exportation et propose que des négociations soient
menées dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement
économiques conformément à l'article 10:2 de l'Accord sur l'agriculture925.
Soutien interne
En matière de soutien interne, l’objectif des États-Unis est de parvenir à une
réduction substantielle du soutien interne ayant des effets de distorsion sur les
échanges. Ils proposent la création de deux catégories de soutien interne, à
savoir les soutiens non exemptés qui seraient soumis à réduction, et le soutien
exempté qui sont ceux dont les effets de distorsion des échanges ou les effets
sur la production sont nuls ou minimes926. Ils proposent en parallèle que les
922
923
924
925
926
Ibid.
Proposition [américaine] concernant une réforme des contingents tarifaires, G/AG/NG/W/58, 14
novembre 2000.
G/AG/NG/W/15, 23 juin 2000, p. 4.
Ibid.
G/AG/NG/W/15, 23 juin 2000, p. 5.
243
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
critères des mesures de soutien exemptées soient améliorés dans le sens d’une
plus grande transparence927.
S’agissant du traitement spécial et différencié des PED, les États-Unis
estiment nécessaire « de renforcer les capacités dans les pays en développement pour
qu'ils s'intègrent davantage dans le système commercial international et puissent
mieux en profiter »928. Ils proposent par conséquent que929 :
-
tous les Membres de l'OMC prennent en considération les produits
présentant de l'intérêt pour les pays en développement, en particulier
les pays les moins avancés, lorsqu'ils procèdent à des réductions
tarifaires ;
-
des critères additionnels soient établis pour les mesures de soutien
exemptées jugées essentielles à la réalisation des objectifs des pays en
développement en matière de développement et de sécurité
alimentaire ;
-
les Membres de l'OMC intensifient les activités d'assistance technique.
2.
Les Communautés européennes930
Les Communautés européennes constituent l’un des acteurs importants des
négociations du Cycle de Doha. Dans le cadre des négociations de ce Cycle,
elles ont exprimé leur préférence pour un agenda large, incluant notamment
l’environnement, la concurrence, l’investissement et les normes du travail931.
Un tel ordre du jour leur aurait sans doute donné une plus grande marge de
manœuvre dans les négociations932. En matière agricole, le trait caractéristique
des Communautés européennes tient au fait qu’elles considèrent que « la
question du commerce des produits agricoles ne peut trouver une réponse avec la seule
révision de l'Accord sur l'agriculture dans la mesure où les problèmes d'importance
pour le secteur dépendent de négociations qui en dépassent le cadre »933. Elles
soutiennent par conséquent que l’agriculture doit être traitée de façon
spécifique. Pour ce faire, elles prennent la tête de ce qu’il est convenu
d’appeler les « Amis de la multifonctionnalité »934. L’ambition d’ensemble des
Communautés européennes est de « réformer en profondeur le système des
927
928
929
930
931
932
933
934
244
Ibid.
Ibid.
Ibid., p. 6.
« Communautés européennes » reste l’appelation de l’Union européenne à l’OMC.
CATTANEO (O.), op. cit., p. 11.
TROUVÉ-TEYCHENNÉ (O.), Les négociations OMC dans le domaine de l’agriculture.Stratégies de
négociations, Document de travail, AGRI-136 FR, Parlement Européen, Luxembourg, septembre
2001, p. 25.
Idem.
TROUVÉ-TEYCHENNÉ (O.), op. cit., p. 24.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
échanges agricoles tout en reconnaissant la nécessité d’accorder un traitement spécial
aux pays en voie de développement, en particulier pour les économies les plus fragiles,
et de s’assurer que les considérations d’environnement, de développement rural et de
bien-être des animaux sont bien prises en compte »935.
Accès aux marchés
Dès l’entame des négociations agricoles, les Communautés européennes ont
affiché leur objectif : améliorer l'accès aux marchés dans l'intérêt de tous les
Membres de l'OMC936. Elles estiment surtout qu’il est nécessaire de veiller « à
ce que l'objectif plus général qui consiste à améliorer l'accès aux marchés pour les
produits des pays en développement soit concrétisé en ce qui concerne les produits
ayant des caractéristiques spécifiques […] »937.
De façon pratique, elles proposent que la méthode de réduction tarifaire
adoptée pendant les négociations du Cycle d’Uruguay soit maintenue et que
« la formule adoptée pour les réductions tarifaires soit un engagement quant à la
réduction moyenne globale des tarifs consolidés et à une réduction minimale par ligne
tarifaire »938. Elles soutiennent que cette approche présente trois avantages
importants939 :
-
la méthode de réduction est simple, connue, éprouvée, et permet de
parvenir à des réductions générales ;
-
elle correspond à l'engagement souscrit à l'article 20 de l’AsA, celui
d'une réduction progressive de la protection douanière ;
-
elle permet de procéder à la réduction des tarifs avec suffisamment de
souplesse, et permet aux Membres de tenir compte de la situation
particulière de certains secteurs.
Cette approche n’a pas été retenue par les Membres. La formule linéaire940
proposée par les Communautés européennes n’a pas convaincu et a été
remplacée par la formule étagée telle qu’arrêtée dans le cadre convenu en
2004. Sur cette question, la position européenne n’a donc pas connu
d’évolution particulière puisque, bien que n’étant pas un document adopté par
935
936
937
938
939
940
IP/03/126, Bruxelles, 27 janvier 2003.
Proposition globale de négociation des communautés européennes, G/AG/NG/W/90, 14 décembre
2000, p. 2.
Proposition des Communautés Européennes, « Qualité des produits alimentaires-amélioration
des possibilités d'accès aux marchés », G/AG/NG/W/18, 28 juin 2000, p. 2.
G/AG/NG/W/90, 14 décembre 2000, p. 2.
Idem.
TN/MA/W/11/Add.1 et Add.2.
245
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
les Membres de l’OMC, le premier projet des Modalités concernant
l’agriculture941 propose également une formule étagée.
Soutien interne
Sur la question du soutien interne, les Communautés européennes ont indiqué
l’importance du soutien interne qui « contribue à certaines missions de
l'agriculture multifonctionnelle, notamment à la protection de l'environnement, au
maintien de la vitalité des zones rurales et à la lutte contre la pauvreté »942. Elles
reconnaissent cependant que le soutien interne peut conduire à des distorsions
commerciales significatives, d’où la nécessité de le soumettre à une discipline
spécifique. Les Communautés européennes se sont dites disposées « à négocier
de nouvelles réductions du niveau de soutien pour autant que, notamment, les notions
de "boîte bleue" et de "boîte verte" soient maintenues »943.
Plus concrètement, elles ont proposé que « le processus de réforme soit
poursuivi par une nouvelle réduction de la mesure globale de soutien totale en partant
du niveau d'engagement consolidé final, par un nouveau renforcement des règles
relatives au soutien interne autre que par produit ainsi que par une réduction de la
clause "de minimis" pour les pays développés »944.
Elles proposent par ailleurs que les notions de "boîte bleue" et de "boîte
verte", ainsi que les règles et disciplines générales qui leur sont applicables
soient maintenues, même si elles sont disposées à examiner les modalités du
soutien interne945. Elles proposent également qu'une discipline spécifique soit
appliquée à différentes subventions de la "boîte orange" qui ont pour effet de
doper les résultats à l'exportation en compensant les fluctuations de prix946.
Pour l'instant, cette position des Communautés européennes est restée
constante au cours des négociations. Elles ont d’ailleurs été prises en compte
aussi bien par le Cadre convenu en 2004 que par le Projet révisé de Modalités
concernant l’agriculture de 2008.
Concurrence à l’exportation
Sur le sujet de la concurrence à l’exportation, les Communautés européennes
ont, dans un premier temps, déploré que les mesures prises au cours du Cycle
d’Uruguay n’aient pas reçu pleine application. Elles regrettent par exemple
941
942
943
944
945
946
246
Projet révisé de Modalités concernant l’agriculture, TN/AG/W/4/Rev.4, 6 décembre 2008,
paragraphe 61.
Proposition globale de négociation des communautés européennes, G/AG/NG/W/90, 14 décembre
2000, paragraphe 10.
Ibid.
G/AG/NG/W/90, paragraphe 11.
Ibid., paragraphe 12.
Ibid., paragraphe 14.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
que l'accord réalisé dans le cadre du Cycle d'Uruguay sur les crédits à
l'exportation947 n'ait pas été concrétisé jusqu'à présent948.
Ceci étant, elles proposent que « les crédits à l'exportation du secteur agricole
bénéficiant d'un soutien public soient couverts par des règles et disciplines spécifiques
de l'OMC, notamment en intégrant dans l'accord sur l'agriculture les règles et
disciplines qui auraient été approuvées dans d'autres enceintes internationales,
l'objectif étant de faire passer ces crédits à l'exportation dans le domaine de la pratique
commerciale usuelle »949. Elles considèrent qu’il est important d'éviter un recours
abusif à l'aide alimentaire par le renforcement des règles applicables à l'aide
alimentaire visée à l'article 10 de l'Accord sur l'agriculture, tout en
encourageant le développement d'une aide alimentaire véritable950. Ces
positions n’ont pas connu de changements significatifs au cours des
négociations.
3.
Les pays du G-10
Le G-10951 est un regroupement de pays développés (plus l’île Maurice) qui
sont des importateurs nets de produits alimentaires, et accordant à leurs
agriculteurs des protections importantes, tant en termes de subventions que de
droits de douane952. Animé par la Suisse et le Japon, ce Groupe promeut
également une agriculture multifonctionnelle. Plus généralement, ce Groupe
est défini comme une « coalition des pays qui militent pour faire reconnaître la
diversité et le caractère particulier de l'agriculture compte tenu de considérations
autres que d'ordre commercial »953. De ce fait, un lien peut être établi entre ces
pays et l’Union européenne qui défend également la multifonctionnalité de
l’agriculture.
La vision que les pays du G-10 ont de l’agriculture déteint naturellement
sur les positions qu’ils défendent. Ainsi, le Japon soutient que les négociations
du Cycle de Doha doivent954 :
-
prendre en compte le caractère multifonctionnel de l’agriculture ;
947
Article 10, paragraphe 2, de l'Accord sur l'agriculture.
948
Ibid., paragraphe 6.
Idem.
949
950
951
952
953
954
G/AG/NG/W/90, paragraphe 7.
Le G-10 comprend l’Islande, Israël, le Japon, le Liechtenstein, Maurice, la Norvège, la République de
Corée, la Suisse, Taipei chinois.
PONTVIANNE (A.), « L’agriculture à l’OMC : libéralisation, développement et souveraineté »,
L’agriculture, nouveaux défis-édition 2007, p. 124. Disponible également in http://www.insee.fr/
fr/ffc/docs_ffc/ref/AGRIFRA07j.PDF.
http://www.wto.org/french/tratop_f/dda_f/meet08_brief08_f.htm#g10.
Proposition du Japon concernant les négociations sur l’agriculture à l’OMC, G/AG/NG/W/91,
21 décembre 2000, p. 1.
247
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
-
garantir la sécurité alimentaire ;
-
corriger les déséquilibres entre les règles et les disciplines qui
s'appliquent aux pays exportateurs de produits agricoles et celles qui
s'appliquent aux pays importateurs ;
-
prendre en compte les pays en développement.
Le Japon soutient en particulier que « la multifonctionnalité de l'agriculture ne
peut être obtenue par le commerce, mais uniquement grâce aux activités agricoles
durables de chaque pays. Certaines formes d'intervention sont donc indispensables si
l'on veut pouvoir tirer parti des avantages de la multifonctionnalité en faisant en sorte
que l'approvisionnement alimentaire repose sur la production agricole nationale »955.
L’accès aux marchés
Sur la question de l’accès aux marchés, les pays du G-10 sont réservés face aux
propositions prônant une plus grande libéralisation des marchés agricoles.
Importateurs nets de produits agricoles, ils craignent en effet de perdre leurs
préférences pour les exportations dans les pays industrialisés. Aussi,
préconisent-ils une ouverture des marchés par étapes.
Le soutien interne
Les pays du G-10 sont très défensifs sur la question du soutien interne. S’ils
admettent la nécessité pour les Membres de réduire les soutiens ayant un effet
de distorsion des échanges, ils tiennent pour adéquats les critères de la boîte
bleue tels que spécifiés dans le Cadre de juillet 2004956. Ils admettent également
la nécessité de procéder à des réductions substantielles du soutien de minimis
par les pays développés, mais excluent « toute nouvelle discipline qui plafonnerait
le soutien au titre de la "catégorie verte" […] ou qui en changerait la nature ».
La concurrence à l’exportation
En matière de concurrence à l’exportation, les pays du G-10 ont de hauts
niveaux de subventions agricoles et de tarifs d’importation. Sur cette question,
ils adoptent logiquement une position défensive. À l’image de la Suisse, ces
pays proposent des « réductions flexibles par groupes de produits, en fonction des
valeurs consolidées et d’après une formule à convenir »957.
955
956
957
248
G/AG/NG/W/91, p. 6.
Le cadre de juillet 2004 reconnaît le rôle de la boîte bleue dans la promotion de la réforme agricole
et prévoit une révision de l’article 6.5 de l’AsA de sorte à ce que les Membres puissent, sous
certaines conditions, octroyer des aides directes au titre de programme de limitation de la
production. Voir WT/L/579, paragraphe 13.
Proposition de négociation de la Suisse, G/AG/NG/W/94, 21 décembre 2000, paragraphe 6.3.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
B.
Les pays en développement
Les pays en développement constituent la majorité des Membres de l’OMC. La
principale difficulté que l’on rencontre dans la classification de ces pays tient
au fait qu’ils appartiennent bien souvent à plusieurs groupes à la fois. La
difficulté est minimisée quand les groupes auxquels un pays appartient
simultanément défendent les mêmes idées. Par contre, la difficulté s’amplifie
lorsque ces groupes défendent des propositions contradictoires ou, du moins,
difficilement compatibles. Le cas de l’Inde est un exemple intéressant. Ce pays
appartient à la fois au G-33 et au G-20.
1.
Le G-33 et le G-20
Le G-33 et le G-20 sont des groupes ressemblants à plusieurs égards. Ils
sont, d’une part, constitués de pays à agriculture vivrière ou vulnérable et
ayant une grande partie de leurs populations employée dans ce secteur.
D’autre part, ces deux groupes sont complémentaires dans les négociations du
Cycle de Doha. En effet, « tandis que le G20 s’applique à auditer les propositions
concernant les pays du Nord pour les rendre favorables aux pays du Sud, le G33
s’applique à exonérer ces derniers de l’ouverture agricole qui est demandée aux pays
développés »958.
Le groupe des 33959 rassemble, sous le leadership de l’Inde et de
l’Indonésie, des pays en développement ayant une agriculture vivrière. Ces
pays sont qualifiés d’“Amis des produits spéciaux” en raison de leurs
positions sur la question des produits spéciaux. Ce groupe est défensif en
matière agricole et défend énergiquement le mécanisme de sauvegarde
spéciale pour l’agriculture. Ainsi que l’a déclaré le Ministre du Commerce de
l’Inde, « le G33 […] reste attaché à l'idée de s'engager auprès de tous les membres de
l'OMC pour sauvegarder leurs intérêts de développement dans les conclusions de
Doha, tout en s'attaquant spécifiquement aux questions de subsistance des petits
agriculteurs pauvres et vulnérables dans le monde entier »960. Cette déclaration
résume bien la vision globale du G-33.
958
959
960
PONTVIANNE (A.), op. cit., p. 125.
Groupe composé des pays suivants : Antigua-et-Barbuda, Barbade, Belize, Bénin, Bolivie, Botswana,
Chine, Congo, Corée (Rép. de), Côte d'Ivoire, Cuba, Dominique, El Salvador, Grenade, Guatemala,
Guyana, Haïti, Honduras, Inde, Indonésie, Jamaïque, Kenya, Madagascar, Maurice, Mongolie,
Mozambique, Nicaragua, Nigéria, Ouganda, Pakistan, Panama, Pérou, Philippines, République
dominicaine, Saint-Kitts-et-Nevis, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Sainte-Lucie, Sénégal, Sri Lanka,
Suriname, Tanzanie, Trinité-et-Tobago, Turquie, Venezuela, Zambie, Zimbabwe.
http://ipsinternational.org/fr/_note.asp?idnews=3486
249
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
Quant au G-20961, il a été créé le 20 août 2003, à la veille de la cinquième
Conférence ministérielle à Cancún. Il est constitué de 23 pays exportateurs de
produits agricoles qui se sont donnés pour objectifs de protéger leurs millions
de petits paysans. Le G-20 est soumis à deux courants. Il incarne en effet un
pôle défensif organisé autour de l’Inde, et un pôle exportateur organisé autour
du Brésil. Malgré l’opposition de ces forces contraires, il a réussi à trouver une
position médiane, et s’est donné pour objectif principal de faire aboutir les
négociations agricoles à un résultat qui refléterait le niveau d'ambition du
mandat de Doha et qui prendrait en compte les intérêts particuliers des pays
en voie de développement, même si par ailleurs, ce courant s’oppose aux
préférences accordées à certains Membres par les Communautés européennes.
Par conséquent, le G-20 est très offensif dans les négociations agricoles. En
particulier, il est hostile aux subventions agricoles, exige l'abolition des
subventions à l'exportation et réclame des règles plus sévères pour régir l’aide
alimentaire et les crédits à l’exportation962.
Accès aux marchés
En matière d’accès aux marchés, le G-33 et le G-20 sont très ressemblants quant
aux positions défendues. La position du G-33 en cette matière se résume bien
par celle de l’Inde qui a fait remarquer qu’après « six ans de mise en œuvre de
l'Accord sur l'agriculture, les produits des pays en développement ont toujours
difficilement accès aux marchés des pays développés en raison des politiques de soutien
interne élevé faussant les échanges pratiquées par ces pays, auxquelles sont associés
des tarifs élevés, des crêtes tarifaires, une progressivité des tarifs et une pléthore
d'obstacles non tarifaires »963. Aussi propose-t-elle que tout soit mis en œuvre
pour abaisser de façon substantielle le niveau de tous les tarifs, y compris les
crêtes tarifaires et la progressivité des tarifs, dans les pays développés, et que
soit élaboré un mécanisme de sauvegarde distinct de celui de l’article 5 de
l’AsA964. Allant dans le même sens, « l'Indonésie est très favorable à l'élimination
des crêtes tarifaires, des obstacles non tarifaires et de la progressivité des droits de
douane sur les produits importants pour les pays en développement, notamment les
produits tropicaux »965.
961
962
963
964
965
250
Afrique du Sud ; Argentine ; Bolivie ; Brésil ; Chili ; Chine ; Cuba ; Équateur ; Égypte ; Guatemala ;
Inde ; Indonésie ; Mexique ; Nigéria ; Pakistan ; Paraguay ; Pérou ; Philippines ; Tanzanie ;
Thaïlande ; Uruguay ; Venezuela et Zimbabwe. Voir http://www.g-20.mre.gov.br/members.asp.
MASSOT (A.), « Le Cycle de Doha et l’agriculture », in http://www.europarl.europa.eu/ftu/
pdf/fr/FTU_4.2.8.pdf
G/AG/NG/W/102, p. 7.
Ibid., p. 10.
FAO, L’Accord sur l’agriculture (OMC) : Bilan de sa mise en œuvre. Études de cas sur des pays en
développement, Rome 2004, paragraphe 5.1.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
Le G-20 va dans le même sens lorsqu’il propose966 :
-
des réductions des droits de douane en cinq parties pour les pays
développés et en quatre parties pour les pays en développement ;
-
l’adoption d’une formule de réduction linéaire ;
-
l’adoption d’un nombre très limité de produits sensibles pouvant
bénéficier d’élargissement de l’accès aux marchés, en échange d’une
plus petite réduction.
Par ailleurs, le G-20 propose que les tarifs agricoles soient toujours définis
en termes « ad valorem ».
Soutien interne
De façon générale, le G-33 soutient que les dispositions de l'Annexe 2 de
l'Accord sur l'agriculture967 ont permis à certains Membres qui accordaient
beaucoup de subventions de relever le niveau global de leur soutien à
l'agriculture. Par conséquent, pour ce groupe propose « les versements directs
ainsi que le soutien du revenu découplé et la participation financière de l'État à des
programmes de garantie des revenus et à des programmes établissant un dispositif de
sécurité pour les revenus […] ainsi que les versements directs au titre de programmes
de limitation de la production (article 6:5) devraient être inclus dans la mesure globale
du soutien autre que par produit et devrait être assujettis à un engagement de
réduction afin qu'ils ne dépassent pas le niveau de minimis »968. Il soutient par
ailleurs que « le soutien interne total devrait être ramené à un niveau inférieur au
niveau de minimis dans une période maximale de trois ans pour les pays développés et
en cinq ans pour les pays en développement Membres »969.
Le G-20 quant à lui propose, entre autres, la classification des subventions
en quatre tranches, de manière proportionnelle aux montants accordés par les
pays. Ainsi, les montants les plus élevés se trouveraient dans la tranche la plus
élevée. Il demande une forte réduction des mesures de soutien interne et
propose que « tous les pays développés [procèdent] à une réduction substantielle du
soutien ayant des effets de distorsion des échanges, les Membres appliquant les
subventions ayant des effets de distorsion des échanges […] »970. Au surplus, il
propose la réduction de la MGS et du de minimis et l’élimination de la catégorie
bleue de l’article 6.5 de l’AsA971.
966
DE LIMA NEVES (A.), « Position du Brésil dans les principaux dossiers du Cycle de Doha de l’OMC »,
Cahiers de Recherche – CEIM, mars 2006, p. 3.
967
968
969
970
971
Notamment articles 5, 6 et 7.
Voir les propositions de l’Inde, G/AG/NG/W/102, 15 janvier 2001, p. 16.
Ibid.
Proposition-cadre du G-20, WT/MIN(03)/W/6, 4 septembre 2003, p. 1.
Idem.
251
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
Concurrence à l’exportation
En matière de concurrence à l’exportation, les propositions du G-33 et le G-20
se chevauchent. Tous deux demandent la suppression pure et simple des
subventions à l’exportation. Le G-33 voudrait toutefois que le traitement
spécial et différencié en faveur des pays en développement, tel qu'il est
actuellement prévu à l'article 9:4 de l'Accord sur l'agriculture soit maintenu, et
que « les possibilités prévues à l'article 9:1 d) et e) qui peuvent être invoquées sans
engagements de réduction au titre de l'article 9:4 de l'Accord sur l'agriculture,
[soient] maintenues telles quelles pour les pays en développement qui devraient à cet
égard être exemptés des droits compensateurs et des actions fondées sur l'article XVI
du GATT de 1994 et l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires »972.
Les pays du G-20 partagent la même vision et proposent l’élimination dans
les meilleurs délais de toutes formes de subventions à l’exportation. Le G-20
estime que « les niveaux de subvention des pays Membres de l’OMC [sont] trop
gonflés et qu’il faudrait un abaissement considérable pour que les résultats aient des
effets réels sur le terrain »973. Aussi, exhorte-t-il « les pays [développés] à procéder à
la suppression de ce type de subvention […], en commençant par une réduction
substantielle le plus tôt possible »974.
2.
Le G-90 (Groupe africain, Pays ACP et Pays les Moins Avancés)
Le G-90 s’est formé en 2003 et se compose des pays du Groupe africain975/976,
des pays ACP et des PMA. Ce Groupe se caractérise par les préférences qui
existent entre certains de ses Membres977 et les Communautés européennes.
Dans l’ensemble, les pays du G-90 dénoncent la faible ouverture des marchés
des pays développés à leurs produits, l'importance des barrières tarifaires et
non tarifaires ainsi que les subventions agricoles dans les pays développés978.
Ces pays souhaiteraient obtenir une plus grande ouverture des marchés des
pays développés ainsi que la mise en place d’un mécanisme de protection des
marchés des pays les plus pauvres. Dans ce sens, les pays africains voudraient
972
973
974
975
976
977
978
252
G/AG/NG/W/102, 15 janvier 2001, p. 20.
DE LIMA NEVES (A.), op. cit., p. 3.
Idem.
Afrique du Sud ; Angola ; Bénin ; Botswana ; Burkina Faso ; Burundi ; Cameroun ; Congo ; Congo
(République démocratique) ; Côte d'Ivoire ; Djibouti ; Égypte ; Gabon ; Gambie ; Ghana ; Guinée ;
Guinée-Bissau ; Kenya ; Lesotho ; Madagascar ; Malawi ; Mali ; Maroc ; Maurice ; Mauritanie ;
Mozambique ; Namibie ; Niger ; Nigéria ; Ouganda ; République centrafricaine ; Rwanda ; Sénégal ;
Sierra Leone ; Swaziland ; Tanzanie ; Tchad ; Togo ; Tunisie ; Zambie et Zimbabwe.
L’Afrique du Sud, Cuba, le Nigéria, la Tanzanie et le Zimbabwe appartiennent à la fois au G-90 et au
G-20.
Les pays ACP.
MASSOT (A.), « Le Cycle de Doha et l’agriculture », http://www.europarl.europa.eu/ftu/
pdf/fr/FTU_4.2.8.pdf
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
« faire en sorte que la libéralisation du commerce tienne compte des considérations
autres que d'ordre commercial comme la sécurité alimentaire, le développement rural
durable et la lutte contre la pauvreté »979.
L’accès aux marchés
Le G-90 soutient que les pays africains ont procédé à une libéralisation et à une
déréglementation unilatérales de leurs marchés agricoles avant la conclusion
du Cycle d'Uruguay de sorte que les niveaux de libéralisation atteints sont
supérieurs à celui qu'exige l'Accord sur l'agriculture980. Par conséquent, il
soutient que 981:
-
les crêtes tarifaires auxquelles se heurtent les exportations des pays en
développement devraient être sensiblement réduites ;
-
la progressivité des tarifs devrait être sensiblement réduite dans les
économies développées ;
-
les pays développés devraient accorder l'accès aux marchés en franchise
et hors contingent pour les exportations des PMA ;
-
un mécanisme de sauvegarde approprié devrait être élaboré pour les
PED.
Le soutien interne
Le G-90 relève le déséquilibre qui existe entre les Membres en ce qui concerne
le recours aux mesures de soutien interne982. Il propose que les critères de base
et les critères pour les mesures de soutien de la "catégorie verte" soient rendus
plus rigoureux983. Mieux, ce Groupe propose la réduction substantielle des
mesures de la catégorie orange et de la catégorie bleue, en vue de leur retrait
progressif et de leur élimination. Il propose également le plafonnement par les
pays développés des mesures de soutien de la catégorie verte ayant des effets
de distorsion des échanges984.
La concurrence à l’exportation
Sur cette question, les pays du G-90 proposent l’élimination de toutes les
subventions octroyées par les pays développés, le renforcement des
979
980
981
982
983
984
Groupe africain, Proposition conjointe concernant les négociations sur l’agriculture,
G/AG/NG/W/142, 23 mars 2001, p. 2.
Ibid.
Ibid., p. 3.
G/AG/NG/W/142, 23 mars 2001, paragraphe 17.
Ibid., paragraphe 18.
Position commune de l’Union Africaine, des Pays ACP, des PMA concernant l’agriculutre,
WT/MIN(03)/W/17, 12 septembre 2003, p. 1.
253
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
dispositions de l’article 9.4 de l’AsA. Aussi proposent-ils l'élaboration de
disciplines convenues pour régir l'octroi de crédits à l'exportation, de garanties
de crédit à l'exportation et de programmes d'assurance tenant compte de la
situation et des besoins particuliers des pays en développement importateurs
nets de produits alimentaires et des PMA, conformément à l’article 10.2 de
l’AsA985.
3.
L’hétérogénéité des Pays en développement
Les pays en développement ne marchandent pas leur participation aux
négociations du Cycle de Doha. L’on se souvient que leur participation aux
négociations du Cycle d’Uruguay avait été limitée en raison, d’une part, de
l’insuffisance de leurs ressources financières et humaines, et, d’autre part, en
raison de leur faible poids politique et commercial. De ce fait, l’accès à certains
fora – notamment le Green room – leur était bien des fois fermé986. La situation
est bien différente à présent. Conscients de leur force numérique, les PED ont
noué des alliances pour faire entendre leurs voix dans les négociations. Mais
contrairement à ce que l’on peut penser, les PED ne forment pas un groupe
homogène de pays.
De l’opposition Sud-Sud dans les négociations sur l’agriculture
La catégorie générique des PED regroupe aussi bien les pays émergents que
les pays les moins avancés. Ces pays ont des niveaux de développement
différents et n’ont pas toujours les mêmes intérêts dans les négociations
agricoles à l’OMC. Il est évident que « les PED ne sont pas égaux dans leur
capacité à contourner les difficultés d’accès aux marchés »987.
La question qu’il convient de se poser est celle de « l’impact d’une
libéralisation multilatérale […], notamment pour les pays les moins avancés »988. Les
tenants d’une libéralisation du commerce agricole – notamment les pays du
Groupe de Cairns – soutiennent que cette libéralisation va avoir des retombées
positives pour les PED. Si l’on tient pour vraie cette approche, il reste vrai que
les PED ne profiteront d’une éventuelle ouverture des marchés que dans la
limite de leur capacité à exporter. Pour appuyer cette analyse, FILIPIAK et
PERRIN ont fait un bilan de différents accords préférentiels. Ce bilan est
mitigé. Ces auteurs font remarquer que « si l’on considère que les objectifs
prioritaires d’accords tels que la Convention de Lomé entre l’UE et les pays ACP
985
986
987
988
254
G/AG/NG/W/142, 23 mars 2001, paragraphe 16.
CHINOTTI (L.), op. cit., pp. 36 et s.
FILIPIAK (E.) et PERRIN (S.), Agriculture et commerce : Quels enjeux pour l’aide au
développement ?, AFD, Paris, MAGELLAN & CIE, 2003, p. 21.
Ibid., p. 36.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
étaient de stimuler les exportations et de promouvoir la diversification de ces pays, les
résultats ne sont en général pas à la hauteur des espérances »989.
Les PED ont des intérêts opposés dans les négociations agricoles du Cycle
de Doha. Plutôt que de discuter d’une éventuelle opposition Nord-Sud, il
semble ici que l’opposition est surtout Sud-Sud. À titre illustratif, le Brésil, au
regard du niveau de développement de son économie, n’a pas les mêmes
intérêts que le Burkina Faso. Pendant que le premier prône le libre-échange
dans le cadre du Groupe de Cairns990, le second voudrait plutôt être autorisé à
protéger son agriculture991. Cette opposition « illustre bien l’hétérogénéité des pays
du Sud et la diversité des situations parmi les PED, dont il convient de tenir compte
pour apprécier les effets des réformes commerciales »992. Du reste, les PED, Membres
de l’OMC, tiennent pleinement compte de ces différences pour les alliances
nouées dans le cadre des négociations du Cycle de Doha.
Il nous semble désormais indispensable que l’on établisse, d’une part, une
classification interne à la catégorie des PED et, d’autre part, que l’on tienne
compte de l’impact sur les PMA des engagements pris par les PED ou des
Membres développés.
Pour mieux percevoir la problématique, penchons-nous sur le cas de
l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) qui est composée
de sept PMA993 et d’un seul PED, la Côte d’Ivoire. Dans cette Union, les sept
PMA ne prennent pas d’engagements dans les négociations du Cycle de Doha,
mais ceux contractés par la Côte d’Ivoire aura sur l’Union des conséquences
assez graves.
La première conséquence sera sans doute la révision du Tarif Extérieur
Commun (TEC), puisque, du fait des engagements de la Côte d’Ivoire, l’Union
aura l’obligation de réviser ces taux TEC. Il est fort probable que l’Union
décide d’une baisse de tarifs douaniers. De ce fait, les producteurs de ces pays
devront faire face à une concurrence plus forte des producteurs étrangers qui,
de façon générale, ont des coûts de production beaucoup plus bas.
La deuxième conséquence la plus grande concurrence que vont subir les
pays de l’Union dans la vente de leurs produits agricoles. S’agissant du
Burkina Faso par exemple, cette nouvelle concurrence va lui faire perdre une
part du maché ivoirien. En effet, la Côte d’Ivoire est un marché important pour
le Burkina Faso pour un certain nombre de produit, en particulier la viande et
la volaille. Du fait de la baisse des tarifs douaniers, certains pays exportateurs
989
Ibid., p. 33.
990
G/AG/NG/W/54, 10 novembre 2000,
G/AG/NG/W/185, 16 mai 2001.
FILIPIAK (E.) et PERRIN (S.), op. cit., pp. 14-15.
Bénin, Burkina Faso, Guinée Bissau, Mali, Niger, Togo, Sénégal
991
992
993
255
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
de produits agricoles (en particulier le Brésil), pourront exporter plus
facilement leurs productions vers la Côte d’Ivoire.
Au regard de cette situation, il nous semble plus que jamais urgent que les
négociations du Cycle de Doha se penche sur cette problématique.
C.
Les pays intermédiaires : le Groupe de Cairns
Le Groupe de Cairns994 est constitué de 19 pays développés et pays en
développement qui ont pour objectif commun la lutte contre le
protectionnisme. En effet, ces pays ont une vision libérale du commerce
agricole et prônent « l’ouverture des marchés et la suppression de la plupart des
subventions »995. Sur les différentes questions débattues au cours des
négociations du Cycle de Doha, plusieurs propositions – communes ou
individuelles – de négociation ont été formulées par les Membres de ce
Groupe.
Ce Groupe tient pour principe que les négociations sur l'agriculture
doivent aboutir à des accroissements réels et substantiels de l'accès aux
marchés pour tous les produits agricoles et agroalimentaires996. Il propose que
les Membres procèdent à de fortes réductions de tous les tarifs sur la base
d’une formule permettant d'obtenir des réductions plus importantes pour les
droits plus élevés, y compris les crêtes tarifaires, et qui éliminent la
progressivité des droits997. Il propose par ailleurs que les négociations
aboutissent, d'une part, à un accroissement substantiel de tous les contingents
tarifaires en volume et, d'autre part, à des règles et disciplines additionnelles
ou renforcées visant une meilleure administration des contingents998. Le
Groupe de Cairns propose la suppression de la clause de sauvegarde spéciale
pour les produits agricoles de l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay. S’agissant du Traitement spécial et différencié des PED, il propose
que des mesures concrètes soient prises en faveur de ces pays, et que leur soit
offerte une plus grande amélioration des possibilités et conditions d'accès pour
994
995
996
997
998
256
Le Groupe de Cairns comprend 19 pays, à savoir : l’Australie, l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil,
la Colombie, le Costa Rica, la Bolivie, le Canada, le Chili, l’Indonésie, la Malaisie, le Guatemala, la
Nouvelle-Zélande, le Pakistan, le Paraguay, le Pérou, les Philippines, la Thaïlande et l’Uruguay. Crée
en 1986, l’idéologie du Groupe est bâtie autour de la lutte contre le protectionnisme. Les pays qui le
composent ont en commun d’être agro-exportateurs. Voir http://www.cairnsgroup.org/map/
index.html
CATTANEO (O.), op. cit., p. 13.
Proposition de négociation du Groupe de Cairns.Accès aux marchés, G/AG/NG/W/54, 10 novembre
2000, p. 1.
Ibid., p. 2.
Idem.
Section 1 : Le processus de réforme de l ‘agriculture
les produits agricoles et agroalimentaires qui sont produits dans les pays en
développement et exportés par ceux-ci999.
Le Groupe de Cairns étant constitué de pays antiprotectionnistes, leurs
propositions sur la concurrence à l’exportation est en conformité avec cette
idéologie et visent à la suppression de toutes subventions à l’exportation de
produits agricoles. Ils soutiennent l’élimination de toutes formes de
subventions à l’exportation. Cette élimination devrait se faire sous forme d’une
première tranche de réduction substantielle, suivie de réductions accélérées
des subventions à l’exportation qui seront ainsi ramenées à zéro1000.
Sur le soutien interne, le Groupe de Cairns a rappelé que les Membres de
l'OMC se sont engagés à entreprendre une réforme fondamentale permettant
de remédier aux restrictions et aux distorsions qui touchent les marchés
agricoles mondiaux1001. Il constate que « les disciplines actuelles et les réductions
opérées sont nettement insuffisantes et n'ont pas entraîné l'abandon radical des formes
de soutien interne faussant les échanges et la production ». Par conséquent, le
Groupe de Cairns propose que les Membres réduisent le soutien interne qui
fausse les échanges et la production, y compris la MGS et les mesures de la
catégorie bleue, par l’utilisation d’une formule qui permettrait d’aboutir à
l'élimination de ce soutien et à la suppression des disparités entre les niveaux
de soutien accordés par les pays1002. Il propose par ailleurs un réexamen des
critères de la "boîte verte". Pour ce Groupe, « les critères de base et les critères
spécifiques suivant les politiques qui s'appliquent aux mesures de soutien de la
"catégorie verte" qui ne font pas l'objet d'engagements de réduction et d'élimination
(Annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture) seront réexaminés pour assurer que ces
mesures de soutien interne répondent toutes à la prescription fondamentale selon
laquelle leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production
doivent être nuls ou, au plus, minimes »1003. Dans le fond, la révision des critères
de la boîte verte proposée par le Groupe de Cairns signifie que ce groupe
s’oppose à toute expansion de cette boîte, et voudrait, comme l’a suggéré
l’Argentine, que le niveau des mesures de la boîte verte soit plafonné.
S’agissant du Traitement spécial et différencié, les pays du Groupe de
Cairns reconnaissent l’importance de prévoir des mesures concrètes pour les
PED, aussi bien en matière d’accès aux marchés, de soutien interne et que de
concurrence à l’exportation.
999
1000
1001
1002
1003
G/AG/NG/W/54, 10 novembre 2000, p. 3.
Proposition de négociation du Groupe de Cairns. Concurrence à l’exporation, G/AG/NG/W/11,
16 juin 2000, p. 2.
Proposition de négociation du Groupe de Cairns. Soutien interne, G/AG/NG/W/35, 22 septembre
2000, p. 1.
Ibid.
Propositions du Groupe de Cairns, G/AG/NG/W/35.
257
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
D.
Présentation synthétique des acteurs des négociations
agricoles
Il n’est point évident de présenter les acteurs des négociations agricoles et de
faire une synthèse des différentes positions défendues. Pour la suite de la
discussion, il est utile que nous résumions ici nos propos sur les acteurs des
négociations de l’OMC sur l’agriculture qui peuvent être classés en trois
groupes.
Le premier regroupe les pays dits libéraux et comprend les États-Unis et
les pays du Groupe de cairns « qui ont pour idéologie d’établir un marché
totalement ouvert, ce qui serait bénéfique y compris pour les pays en voie de
développement, le marché permettant d’assurer l’approvisionnement pour tous »1004.
Il y a ensuite un second groupe de pays, composé notamment de l’Union
européenne et du G-10. Ces pays soutiennent le contraire de l’idéologie
défendue par le Groupe de Cairns. Ils sont par ailleurs regroupés au sein de ce
qu’il est convenu d’appeler les « amis de la multifonctionnalité de
l’agriculture ». Ce Groupe soutient en particulier que « l’agriculture n’est pas
une activité comme les autres : elle a la particularité d’être ancrée sur un territoire et
elle nécessite des instruments de soutien pour l’encourager à fournir des fonctions
environnementales, sociales, des fonctions de sécurité alimentaire, d’aménagement du
territoire »1005.
Entre ces deux groupes, un troisième occupe une position intermédiaire. Il
est constitué des pays en développement – Groupe africain et G-20 – qui sont
intéressés à défendre la multifonctionnalité, mais qui estiment par ailleurs que
la libéralisation des échanges est une nécessité, en particulier lorsqu’elle
permet d’ouvrir les marchés des pays développés et autorise les PED à
protéger les leurs.
Dans cet exercice de classement, il arrive bien des fois que ces groupes se
chevauchent en fonction des intérêts du moment. C’est la prise en compte des
positions de tous ces acteurs qui permettra d’aboutir à un Accord sur
l’agriculture. Pour l’heure, les négociations semblent être dans l’impasse et
nous devons, pour notre étude, nous contenter de la version la plus aboutie
des Modalités concernant l’agriculture, à savoir celles du 6 décembre 2008.
1004
1005
258
TAVERNIER (K.), « Groupe de Cairns et pays en développement : alliés ou adversaires dans les
négociations agricoles à l’OMC ? », in Cycle Comprendre les Agricultures du Monde, avril 2003
(conférence).
Idem.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les
résultats du Cycle de Doha en matière agricole
La présente section était initialement consacrée au nouvel Accord sur
l’agriculture tel qu’il serait adopté à l’issue des négociations du Cycle de Doha.
Le processus de réforme de l’agriculture a malheureusement pris du retard, et
bien d’observateurs estiment que les négociations sont dans l’impasse. Pour
l’heure, les acteurs en sont encore à l’adoption de Modalités concernant
l’agriculture, la dernière version étant, à ce jour, celle de décembre 2008. Les
Modalités ne constituent pas un Accord sur l’agriculture, mais « des façons de
faire ou des méthodes à suivre […], l'objectif ultime [étant] d'amener les
gouvernements Membres à abaisser les tarifs et à réduire les subventions, et d'en faire
des engagements contraignants à l'OMC »1006.
Bien que les Modalités ne soient que "des manières de faire", il est permis
de dire que le projet révisé de décembre 2008 marque une avancée sur certains
sujets de négociation, notamment lorsqu’on le compare à celles de 2007 et de
juillet 2008. Cela laisse entrevoir les progrès considérables qui ont été
accomplis dans les négociations. Ces progrès permettent-ils d’envisager un
déblocage des négociations et, mieux, de les conduire à leur aboutissement ?
Nous y croyons car, de toute évidence – et les Membres en sont tout aussi
conscients – l’échec du Cycle de Doha aura des conséquences graves sur le
système commercial multilatéral. Un accord est donc envisageable et l’on peut,
d’ores et déjà, discuter de ce qui pourrait être le nouvel Accord sur
l’agriculture (§1). Outre les sujets bien connus que sont l’accès aux marchés, le
soutien interne et la concurrence à l’exportation, le traitement spécial et
différencié des PED (§2) retiendra sans doute l’attention des négociateurs du
Programme de Doha pour le Développement.
§1 : Le nouveau régime de l’agriculture issu des
négociations du Cycle de Doha
En l’absence d’un Accord formel sur l’agriculture, il n’est pas aisé de discuter
de ce que pourrait être les nouvelles règles en matière d’accès aux marchés (A).
L’exercice a cependant un intérêt. Il permet en effet de revenir sur les
problèmes qui ont été soulevé dans la mise en œuvre de l’Accord sur
l’agriculture du Cycle d’Uruguay et de voir, au regard de l’évolution des
négociations agricoles, comment les Membres entendent y remédier. De la
1006
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/chair_texts08_f.htm.
259
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
même manière, il y a un grand intérêt à discuter de la façon dont le soutien
interne et les subventions à l’exportation seront traités (B).
A. Les règles de Doha en matière d’accès aux marchés
L’article 20 de l’Accord sur l’agriculture conditionne le processus de réforme
de l’agriculture à l’évaluation préalable de sa mise en œuvre. L’évaluation qui
en a été faite laisse apparaître des limites que les nouvelles règles de Doha
devraient corriger. Il s’agit entre autres :
-
de la "sale tarification" ou "dirty tariffication" : ainsi que nous l’avons
déjà discuté1007, le processus de tarification du Cycle d’Uruguay a été
biaisé en faveur du protectionnisme. Les Parties contractantes avaient
fait preuve de prudence et avaient calculé des équivalents tarifaires très
élevés. De ce fait, les réductions tarifaires opérées faisaient apparaître
des droits de douanes très élevés, en particulier sur les produits
sensibles1008 ;
-
des pics tarifaires que les réductions tarifaires ont fait apparaître ;
-
de l’application de droits non ad valorem qui empêchent la
transparence ;
-
des contingents tarifaires à qui l'on reproche de n’avoir pas amélioré de
façon significative l’accès aux marchés ;
-
de la clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture qui n’a pas été
utilisée comme prévue.
Voilà autant de questions que les nouvelles règles du Cycle de Doha
doivent traiter. Pour ce faire, les négociateurs du Cycle de Doha envisagent de
nouvelles réductions tarifaires (1). Ils devront, par ailleurs, règlementer
l’administration des contingents tarifaires (2).
1.
Les nouvelles réductions tarifaires
Base et formule de réduction
La négociation de nouvelles réductions tarifaires est une conséquence logique
de la libéralisation du commerce agricole qui a été entamée pendant le Cycle
d’Uruguay. L’on rappellera utilement que les négociations du Cycle
d’Uruguay ont permis, d’une part de convertir en droits de douane les
obstacles non tarifaires et, d’autre part, de procéder à leur réduction. L’étape
d’Uruguay était une première phase. L’étape actuelle en est la suite logique.
1007
Supra Titre 2, Chapitre 1, section 1, paragraphe 3.
1008
Produits tropicaux notamment.
260
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
Pour la réduction des droits de douane au cours du Cycle passé, deux
hypothèses de réduction avaient été émises : pour les produits soumis à des
droits de douane, la base de réduction devait être le niveau des droits de
douane à la date du 1er septembre 19861009 ; pour ceux qui étaient soumis à des
obstacles non tarifaires, la base de réduction devait être le niveau des droits
issus de la tarification. Quant à la formule de réduction, elle était linéaire
conditionnée à un taux de réduction minimum1010.
Dans les négociations du Cycle de Doha, la base des réductions tarifaires à
venir sera les niveaux des droits de douane ainsi qu'ils résultent de la mise en
œuvre des réductions opérées dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture du
Cycle d’Uruguay. Quant à la formule de réduction, il semble qu’il y ait une
grande convergence sur la formule étagée. Cette option a été faite dans
l’Accord-cadre de juillet 2004. En effet, les Membres ont indiqué que « les
réductions tarifaires seront opérées au moyen d'une formule étagée qui tienne compte
de leurs structures tarifaires différentes »1011. En pratique, cela signifie que les
Membres envisagent des réductions les plus fortes pour les tarifs les plus
élevés et, regrouperont à cet effet, les produits par étages en fonction du
niveau des tarifs auxquels ils sont soumis.
Au stade actuel des négociations, les tarifs consolidés finals qui servent de
base à la réduction, sont regroupés en quatre fourchettes1012. Pour les pays
développés, les tranches seront les suivantes :
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à zéro et
inférieur ou égal à 20 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à 20 pour cent
et inférieur ou égal à 50 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à 50 pour cent
et inférieur ou égal à 75 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à [75] pour cent.
Les réductions tarifaires par fourchette seraient respectivement de [50]
pour cent pour la première fourchette, de [57] pour cent pour la deuxième, de
[64] pour cent pour la troisième, et de [70] pour cent pour la quatrième. Ces
réductions devraient se faire par six tranches annuelles sur cinq ans. Dans tous
les cas, la réduction moyenne minimale serait de l’ordre de [54] pour cent1013,
avec possibilité d’un effort additionnel si par application de certaines règles,
cet objectif n’était pas atteint.
1009
1010
1011
1012
1013
LUFF (D.), op. cit., p. 219.
MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, p. 2.
WT/L/579, 2 août 2004, paragraphe 28.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 61.
Ibid., paragraphe 62.
261
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
Pour les PED, les fourchettes seront les suivantes1014 :
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à zéro et
inférieur ou égal à 30 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à 30 pour cent
et inférieur ou égal à 80 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à 80 pour cent
et inférieur ou égal à 130 pour cent ;
-
tarif consolidé final ou l'équivalent ad valorem supérieur à 130 pour cent.
Les PED seraient tenus de réduire par onze tranches annuelles égales sur
dix ans et la réduction serait de deux tiers de ce qui est indiqué pour les pays
développés1015. Dans tous les cas, l’abaissement moyen global maximum que
ces pays seront tenus de faire serait de 36 pour cent1016. Les PMA ne seront pas
tenus de réduire les droits consolidés1017. Par ailleurs les pays développés
s’engagent à leur offrir des possibilités d’accès aux marchés en franchise de
droit et sans contingent1018. Il en sera de même pour le coton en provenance des
PMA1019. Quant aux petites économies vulnérables, elles sont autorisées à
modérer les abaissements ci-dessus à raison de dix points de pourcentage1020.
La question du coton n’a pas évolué depuis l’adoption des Modalités de 2008.
Le Président du Groupe de négociation sur l’agriculture a indiqué dans son
Rapport du 21 avril 20111021 que les Membres étaient déterminée à trouver une
solution à la question du coton. Cependant, « en l'absence d'une dynamique
permettant d'aboutir à la résolution des questions restées en suspens dans les
négociations sur l'agriculture plus généralement, et, en fait, dans le cadre du Cycle
dans son ensemble, on ne voit pas très bien quelle pourrait être cette solution. »1022. Les
Membres ne sont pas tous en mesure d’accepter le texte des Modalités de 2008
en ses passages qui concernent le coton. Autrement, les négociations sont dans
l’impasse sur la question du coton.
Simplification des tarifs
Les négociations agricoles visent également à simplifier les structures
tarifaires. Pour atteindre cet objectif, les Modalités retiennent deux hypothèses
de négociation. La première consiste à prévoir que « tous les tarifs consolidés sur
1014
1015
1016
1017
1018
1019
1020
1021
1022
262
Ibid., paragraphe 63.
Ibid., paragraphe 63.
Ibid., paragraphe 64.
Ibid., paragraphe 151.
Ibid., paragraphe 152.
Ibid., paragraphe 155.
Ibid., paragraphe 65.
TN/AG/26 du 21 avril 2011.
TN/AG/26, paragraphe 11.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
les produits inscrits dans la Liste d'un Membre seront exprimés sous forme de tarifs ad
valorem simples »1023. Quant à la deuxième, elle propose que « pas moins de 90
pour cent des tarifs consolidés sur les produits inscrits dans la Liste d'un pays
développé Membre seront exprimés sous forme de tarifs ad valorem simples »1024. Cette
simplification des tarifs est envisagée pour être effective dès le premier jour de
la période de mise en œuvre.
Les tarifs composites et les tarifs mixtes seront convertis en tarifs ad valorem
simples ou en tarifs spécifiques pour la fin de la première année de la période
de mise en œuvre au plus tard1025. Les PED auront deux années
supplémentaires pour atteindre ce résultat, et les PMA ne seront tenus d’aucun
engagement1026.
Produits sensibles et produits spéciaux
Les réductions tarifaires ci-dessus discutées ne s’appliqueront pas aux
produits sensibles et aux produits spéciaux. Pour les premiers, les Modalités
envisagent de donner aux pays développés le « droit de désigner jusqu'à 4 pour
cent des lignes tarifaires comme "produits sensibles" »1027. Cette limitation ne fait
pas l’unanimité, puis que « le Japon et le Canada ont déclaré ne pas être en mesure
d'accepter cette limitation »1028. Leur position n’a pas changé et après les
consultations du Président WALKER, on est toujours à se demander « si les
Membres sont prêts à accepter toute flexibilité en matière de désignation des "produits
sensibles" qui s'ajouterait à celle qui est déjà prévue au paragraphe 71 et, si tel est le
cas, quel serait le prix à payer pour cette désignation. »1029.
Les PED auront le droit de désigner un tiers de plus1030. Pour ces produits
sensibles, les Membres pourront alors s’écarter de la formule de réduction
tarifaire. Dans tous les cas, « cet écart pourra être d'un tiers, d'un demi ou de deux
tiers de la réduction qui aurait autrement été requise avec la formule de réduction
étagée »1031.
S’agissant des produits spéciaux, il s’agit de produits que seuls les PED
sont autorisés à désigner eux-mêmes comme étant des produits spéciaux. Ils
doivent alors être désignés sur la base des critères de la sécurité alimentaire, de
1023
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 104.
1024
Ibid.
Ibid., paragraphe 104.
Ibid., paragraphe 107.
Ibid., paragraphe 71.
Ibid., paragraphe 71 (note).
1025
1026
1027
1028
1029
TN/AG/26, paragraphe 14.
1030
Ibid., paragraphe 72.
Ibid., paragraphe 73.
1031
263
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
la garantie des moyens d'existence et du développement rural1032. Pour ces
produits, l'abaissement moyen global sera de 11 pour cent1033.
Cette proposition des Modalités de 2008 ne fait pas l’unanimité. En effet,
« un certain nombre de pays en développement Membres ont exprimé des réserves au
sujet des chiffres spécifiés dans le présent paragraphe, en faisant également observer
que cela pourrait être affecté par ce qui est décidé dans d'autres parties du texte. »1034.
Ainsi que le signale le Président WALKER dans son Rapport du 21 avril 2011,
la situation n’a pas évolué1035 et les pays concernés maintiennent leurs réserves.
Appréciation du nouveau système de réduction
Une appréciation des nouvelles règles d’accès aux marchés implique pour
l’essentiel que l’on les compare à celles de l’Accord sur l’agriculture, et que
l’on détermine dans quelle mesure les insuffisances constatées dans
l’application de l’AsA sont comblées.
En termes de comparaison, les nouvelles règles d’accès aux marchés telles
qu’envisagées dans les Modalités se distinguent fondamentalement des règles
de l’AsA. La première différence est la formule de réduction utilisée. En
rappel, une formule linéaire avec une réduction minimale avait été utilisée au
cours du Cycle d’Uruguay. Concrètement, « le résultat global devait se traduire
par une réduction moyenne de 36 % des droits de douane et qu’en outre le droit
correspondant à chaque ligne tarifaire devait être réduit d’au moins 15 % »1036. La
structure tarifaire mise en place sur la base de cette formule s’est caractérisée
par l’apparition de crêtes tarifaires et par la progressivité des droits1037. L’on a
reproché à l’AsA d’avoir favorisé l’émergence de structures tarifaires
complexes du fait de l’existence de droits non ad valorem. Ces problèmes
seront-ils résolus avec les nouvelles règles du Cycle de Doha ? L’on peut
répondre par l’affirmative pour plusieurs raisons.
D’abord, la formule étagée semble avoir été envisagée pour la capacité
qu’elle offre à polir les droits les plus élevés, et donc à résoudre à la fois le
problème des crêtes tarifaires et celui de la progressivité des droits de douane.
Ensuite, s’agissant de la progressivité des droits de douane, il a été proposé
une formule d’ajustement de la progressivité permettant de réduire l’écart de
droit entre produits primaires et produits transformés. La formule ne
s’applique qu’à un certain nombre de produits qui ont été déterminés dans
1032
1033
1034
1035
1036
1037
264
Ibid., paragraphe 129.
Idem.
Idem (note).
TN/AG/26, paragraphe 28.
SHIROTORI (M.), op. cit., p. 165.
Idem.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
l’Annexe D des « Modalités » de 20081038. De façon pratique, lorsque le tarif
appliqué à un produit transformé sera supérieur1039 à celui qui frappe le
produit non transformé, le produit transformé se verrait appliquer le taux de
réduction de l'étage suivant ou, dans le cas où il relève déjà de l'étage
supérieur, un abaissement de 6 points de pourcentage de plus que celui de
l'étage supérieur. Il s’agit d’abaissement supplémentaire qui ne sera toutefois
pas appliqué si sa mise en œuvre devait ramener le tarif du produit transformé
à un niveau inférieur à celui du produit primaire, ou si la différence absolue
entre les tarifs pour le produit transformé et le produit primaire après
application de la formule tarifaire normale serait de 5 points de pourcentage ad
valorem ou moins dans tout étage donné1040.
Enfin, s’agissant de la complexité des structures tarifaires, ainsi que nous
l’avons discuté plus haut, les négociations envisagent de mettre en place un
système de conversion de tous les tarifs en tarifs ad valorem simples ou
spécifiques.
2.
La règlementation des contingents tarifaires
Les contingents tarifaires ne sont pas propres à l’agriculture et existaient sous
le GATT de 1947. Ils ont cependant pris une importance particulière du fait de
l’introduction dans l’AsA des concepts d’accès courant et d’accès minimum
qui devraient offrir plus de possibilités d’accès aux marchés. En effet, les
contingents tarifaires devaient créer des possibilités d’accès minimal grâce à
l’application de droits faibles sur les produits soumis au processus de
tarification. Malheureusement, l’Accord sur l’agriculture n’a prévu aucune
règle d’administration des contingents tarifaires, mise à part l’application du
principe de leur application non discriminatoire. La question de
l’administration des contingents tarifaires est vite devenue une préoccupation
pour les Membres de l’OMC qui tentent de la règlementer à l’occasion des
négociations du Cycle de Doha. Les négociations actuelles abordent la
question, d’une part, sous l’angle de l’accroissement des contingents tarifaires
(a) et, d’autre part, sous celui de leur administration (b).
a)
L’accroissement des contingents tarifaires et consolidation des tarifs
contingentaires
Les Membres de l’OMC envisagent, dans le cadre des négociations du Cycle
de Doha, un accroissement du volume des contingents tarifaires. L’objectif visé
est d’accroître les possibilités d’accès aux marchés, en particulier pour ce qui
1038
1039
1040
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 84.
De 5 points de pourcentage ou plus.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 87.
265
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
concerne les produits que les Membres auront désignés comme sensibles. Pour
ces derniers en effet, les Modalités prévoient que les Membres offriront « de
nouvelles possibilités d'accès équivalant à pas moins de 4 pour cent de la
consommation intérieure exprimée en unités physiques dans les cas où l'écart de deux
tiers sera utilisé. Dans les cas où l'écart d'un tiers sera utilisé, les nouvelles
possibilités d'accès ne seront pas inférieures à 1 pour cent de la consommation
intérieure »1041.
S’agissant de la mise en œuvre des accroissements des contingents
tarifaires, le Projet de Modalités prévoit que « la première tranche interviendra le
premier jour de mise en œuvre et sera au minimum de un quart de la consommation
intérieure additionnelle totale. Les trois quarts restants du total seront ajoutés en trois
étapes à l'expiration de chaque période de 12 mois suivante »1042.
Il se pose ensuite la question de l’opportunité de la création de nouveaux
contingents. Ce doute est bien exprimé par l’article 83 des Modalités qui fait
deux propositions. La première est libellée comme suit : « une ligne tarifaire ne
pourra pas être déclarée comme sensible et soumise à un contingent tarifaire pour les
produits sensibles à moins que cette ligne tarifaire n'ait déjà été soumise à un
contingent tarifaire antérieur au Cycle de Doha. »1043. Cette option va dans le sens
de l’interdiction de la création de tout nouveau contingent.
Quant à la deuxième proposition, elle est l’exacte opposée de la première
prévoit que « les Membres ont le droit de déclarer toute ligne tarifaire comme
sensible, indépendamment de la question de savoir si cette ligne tarifaire était déjà été
soumise à un contingent tarifaire antérieur au Cycle de Doha. »1044.
La question n’est toujours pas tranchée et « les avis restent partagés sur la
question de savoir si une telle flexibilité devrait être ménagée, mais les consultations
indiquent une volonté générale de poursuivre la discussion technique […]. »1045.
Outre l’accroissement des contingents tarifaires, les Membres envisagent
une réduction des tarifs contingentaires consolidés. Pour les pays développés,
tous les tarifs contingentaires seront réduits soit de 50 pour cent, soit jusqu'à
un seuil de 10 pour cent, le tarif le moins élevé étant retenu. Le tarif
contingentaire maximal au premier jour de la mise en œuvre sera de 17,5 pour
cent. Il est envisagé de le réduire à zéro à la fin de la première année de la
période de mise en œuvre. Pour les pays en développement, les tarifs
contingentaires seront réduits de 15 pour cent, et de 7,5 pour cent pour les
petites économies vulnérables. Le délai de mise en œuvre sera le même que
celui prévu pour l’accroissement des contingents tarifaires.
1041
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 74.
1042
Ibid., paragraphe 82.
1043
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 83.
1044
Idem.
1045
TN/AG/26, paragraphe 5.
266
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
b)
L’administration des contingents tarifaires
Indiquons à titre préliminaire que la pratique décompte au moins huit modes
d’administration des contingents tarifaires que sont la méthode des "tarifs
appliqués", la méthode "du premier arrivé-premier servi", la méthode "des
licences sur demande", la méthode de "la vente des contingents aux enchères",
la méthode des "attributions des contingents aux importateurs historiques", la
méthode des "attributions des contingents à des entreprises commerciales
d’État", la méthode des "attributions des contingents à des groupes ou
associations de producteurs" et des méthodes mixtes.
Choisir entre ces méthodes n’est pas une chose simple. Pour ce faire, le bon
sens voudrait que ces méthodes soient comparées et que la meilleure soit
choisie. Une telle mission n’est pas aisée non plus car chacune de ces méthodes
présente des avantages et des inconvénients. Cependant, la méthode des
licences semble avoir la faveur des négociateurs. Aussi, ont-ils envisagé de
soumettre l’administration des contingents tarifaires à l’Accord de l’OMC sur
les procédures et licences d’importation du Cycle d’Uruguay1046. Un tel choix
est intéressant à deux titres.
D’abord parce que l’Accord sur les Procédures et Licences d’importation a
déjà fait ses preuves, et la jurisprudence a déjà eu l’occasion de contrôler
l’application de cet accord. L’Organe d’appel avait déjà tenu des propos
prémonitoires en indiquant que « bien que les termes précis de l’article 1:1
n’indiquent pas explicitement que les procédures de licences d’importation utilisées
pour administrer des contingents tarifaires relèvent de l’Accord sur les licences, une
lecture attentive de cette disposition conduit inévitablement à cette conclusion »1047. Ce
choix constitue alors une réconciliation entre la jurisprudence et l’Accord.
Ensuite parce que ce choix va opérer une excellente interférence entre
l’Accord sur l’agriculture et l’Accord
sur les Procédures et Licences
d’importation, toute chose qui va dans le sens de l’unité de droit de l'OMC.
De l’application de l’Accord sur les procédures et licences d’importation
L’Accord sur les procédures et licences d’importation est un accord de
l’Annexe 1A de la Déclaration de Marrakech. Il vise à établir des régimes de
licences simples, transparents et prévisibles. Pour ce faire, il ambitionne de
rendre les règles relatives aux procédures de licences neutres, justes et
équitables dans leur application1048. Cet Accord distingue deux types de
licences d’importation : les licences d’importation automatiques et les licences
1046
1047
1048
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 115.
Communautés Européennes-Régime applicable à l'importation, à la vente et à la distribution des
bananes (Bananes III), WT/DS27/AB/R, 9 septembre 1997, paragraphe 193.
Article 1.3, Accord sur les procédures et licences d’importation.
267
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
d’importation non automatiques. Les licences d'importation automatiques sont
toutes celles qui sont « accordées dans tous les cas suite à la présentation d'une
demande et conformément aux prescriptions du paragraphe 2a) »1049. Quant aux
licences d’importation non automatiques, elles sont simplement définies
comme étant le contraire des premières1050.
Les négociateurs du Cycle de Doha, en soumettant l’administration des
contingents tarifaires aux règles de l’Accord sur les procédures et licences
d’importation, n’ont pas expressément fait le choix de la nature automatique
ou non des licences. Cependant, à la lecture de l’article 3.5 de l’Accord sur les
procédures et licences d’importation, il semble que les Modalités aient fait
allusion à l’utilisation de licences non automatiques. Ce qui n’est que logique,
puisque l’existence de contingents ou de quotas entraîne de fait le recours aux
licences non-obligatoires.
Si cette analyse était confirmée par l'Accord qui sera signé à la fin du Cycle
de Doha, les Membres seront soumis aux obligations suivantes :
-
obligation pour les Membres de fournir des informations sur
l’administration des contingents, notamment sur le volume total et/ou
la valeur totale des contingents à appliquer, leurs dates d'ouverture et
de clôture, et toute modification y relative1051 ;
-
obligation d’indiquer la répartition des contingents entre les divers
fournisseurs1052 ;
-
obligation de traiter toute demande de licences et, en cas de non
agrément, en fournir les raisons au requérant qui aura le droit de faire
appel de cette décision ;
-
examiner les demandes de licences dans un délai de 30 jours si les
demandes sont examinées au fur et à mesure, et 60 jours si elles sont
examinées simultanément 1053;
En raison de la particularité du commerce agricole, les négociateurs ont
prévu de moduler l’Accord sur les procédures et licences d’importation en
certaines de ses règles. De façon générale, ces modifications visent à ajouter
des obligations additionnelles. Ainsi, contrairement à l’article 1.4 a) de
l’Accord sur les licences qui prévoit un délai de 21 jours, les Modalités
indiquent que « la publication des renseignements pertinents sera effectuée au plus
tard 90 jours avant la date d'ouverture du contingent tarifaire considéré »1054. Dans le
1049
1050
1051
1052
1053
1054
268
Article 2.1, Ibid.
Article 3.1, Ibid.
Article 3.5, b), Accord sur les procédures et licences d’importation.
Article 3.5, c), Ibid.
Article 3.5, f), Ibid.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 116.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
même ordre d’idées, les requérants ne devront pouvoir adresser leurs
demandes de licences qu’à un seul organe administratif1055. Ce nombre varie de
un à trois dans l’Accord sur les licences. En ce qui concerne les délais de
traitement des demandes, les Modalités excluent la possibilité pour un
Membre d’invoquer des « raisons indépendantes de sa volonté » pour justifier
leur non-respect1056.
La question qui reste en suspens est celle de l’organe chargé de recevoir les
différentes notifications. D’ordinaire, le Comité de l’agriculture est l’organe
chargé de la surveillance de l’Accord sur l’agriculture. Dans cette mission, elle
reçoit toutes les notifications des Membres. L’application à l’administration
des contingents tarifaires des règles de l’Accord sur les procédures et les
licences d’importation pose la question de savoir qui du Comité de
l’agriculture et du Comité des licences d’importation aura compétence pour
recevoir lesdites notifications, notamment les "taux d'utilisation" des
contingents tarifaires1057. Cette question n’est encore pas tranchée. Même si le
Comité de l’agriculture semble être l’organe indiqué pour recevoir ces
notifications, il n’est pas exclu d’envisager une notification au Comité des
licences d’importation. A défaut, l’on pourrait opter pour une notification au
Comité de l’agriculture avec une ampliation à celui des licences. Une telle
solution irait dans le sens d’une gestion centralisée des licences à l’OMC.
B.
Les règles de Doha en matière de soutien interne et de
subventions à l’exportation
Les subventions font l’objet dans l’AsA d’une règlementation plus stricte que
celle qu’avait mis en place le GATT de 1947. Sa mise en œuvre a connu un
certain nombre d’insuffisances que les négociations du Cycle de Doha ont la
charge de combler, même, si par ailleurs, l’AsA a constitué une grande
avancée en la matière. Ces insuffisances concernent aussi bien les mesures de
soutien interne (1) que les subventions à l’exportation (2).
1.
Le soutien interne
On reproche généralement à ces mesures de soutenir les prix intérieurs,
d’encourager la production, toutes choses qui peuvent entraîner la
surproduction, l’élimination des produits importés du marché, ou encore
aboutir à la pratique du dumping sur les marchés mondiaux. Pour faire
1055
1056
1057
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 117.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 118.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 120.
269
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
simple, l’Accord sur l’agriculture distingue les mesures de soutien qui ont
pour effet de stimuler directement la production de celles qui sont considérées
comme n’ayant pas d’effets directs.
En rappel, les mesures ayant une incidence directe sur la production et le
commerce sont classées dans la boîte orange et doivent être réduites. Les
Membres restent libres d’adopter les mesures qui ont une incidence minime
sur le commerce. Il s’agit notamment des mesures soutenant la recherche, la
santé publique, l’infrastructure et la sécurité alimentaire. De telles mesures
sont classées dans la boîte verte. Sont classés dans la boîte bleue et autorisés, les
paiements directs aux agriculteurs qui sont tenus de limiter la production,
ainsi que certains programmes d’aide de l’État en faveur du développement
agricole et rural dans les pays en développement. Sont enfin autorisés les
soutiens de minimis. Les négociations du Cycle de Doha visent à réduire le
soutien de la boîte orange (a), le niveau de minimis (b), à réexaminer les critères
de la boîte verte (c) ainsi que ceux de la boîte bleue (d)
a)
De la réduction des mesures de soutien de la boîte orange
La base des réductions
Les Modalités prévoient que les mesures de soutien ayant un effet de
distorsion sur le commerce seront réduites. Le niveau de base des réductions
sera constitué1058 :
-
de la MGS totale consolidée finale spécifiée dans la Partie IV de la Liste
d'un Membre ; plus
-
pour les pays développés Membres, 10 pour cent (20 pour cent pour les
PED) de la valeur totale moyenne de la production agricole pendant la
période de base 1995-2000 (1995-2000 ou 1995-2004 au choix pour les
PED) ; plus
-
le plus élevé des éléments suivants : les versements moyens de la
catégorie bleue tels qu'ils ont été notifiés au Comité de l'agriculture, ou
5 pour cent de la valeur totale moyenne de la production agricole,
pendant la période de base 1995-2000 (1995-2000 ou 1995-2004 au choix
pour les PED).
Le soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges de
base ainsi déterminé sera inscrit dans la partie IV de la Liste des Membres.
1058
270
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 1.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
Formule de réduction
Le soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges (SGEDE)
sera réduit selon une formule étagée1059. À l’étape actuelle des négociations, les
Modalités prévoient d’appliquer les réductions de la façon suivante1060 :
-
dans les cas où le SGEDE de base sera supérieur à 60 milliards de
dollars EU, ou à l'équivalent dans les termes monétaires dans lesquels la
consolidation est exprimée, la réduction sera de 80 pour cent ;
-
dans les cas où le SGEDE de base sera supérieur à 10 milliards de
dollars EU et inférieur ou égal à 60 milliards de dollars EU, ou aux
équivalents dans les termes monétaires dans lesquels la consolidation
est exprimée, la réduction sera de 70 pour cent ;
-
dans les cas où le SGEDE de base sera inférieur ou égal à 10 milliards de
dollars EU, ou à l'équivalent dans les termes monétaires dans lesquels la
consolidation est exprimée, le taux de réduction sera de 55 pour cent.
Ces réductions seront mises en œuvre pour les pays développés en six
tranches sur cinq ans1061 et pour les PED en neuf tranches sur huit ans. Par
ailleurs, au titre du traitement spécial et différencié, les PED qui n'ont pas
d'engagements concernant la MGS totale consolidée finale ne seront pas tenus
de prendre des engagements de réduction de leur SGEDE de base1062. Pour
ceux des PED qui ont des engagements concernant la MGS totale consolidée
finale, la réduction applicable du SGEDE de base sera de deux tiers du taux
pertinent pour les pays développés1063. S’agissant des réductions effectuées par
les PED, elles seront de 20 pour cent pour la première année de mise en œuvre,
les réductions restantes se feront sur une base annuelle en huit tranches1064.
b)
De minimis
Les Modalités projettent une révision de l’article 6 de l’AsA qui fixe à cinq
pour cent1065 pour les pays développés et à dix pour cent1066 pour les PED les
niveaux de minimis qu’un Membre n’était pas tenu d’inclure dans le calcul de
sa MGS totale courante. Ces niveaux de minimis seront réduits de 50 pour cent
pour les pays développés1067, cette réduction sera des deux tiers pour les
1059
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 3.
1060
Ibid.
Ibid., paragraphe 5.
Ibid., paragraphe 6.
Ibid., paragraphe 7.
Ibid., paragraphe 8.
1061
1062
1063
1064
1065
1066
1067
Article 6.4 a), Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay.
Article 6.4 b), Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 30.
271
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
PED1068. Ces niveaux seraient alors de 2,5 pour cent de la production pour les
pays développés et de 6,7 pour cent pour les PED.
c)
Les mesures de la boîte bleue
Les Modalités proposent une révision de l’article 6.5 de l’Accord sur
l’agriculture du Cycle d’Uruguay. Cet article dispose que :
« Les versements directs au titre de programmes de limitation de la
production ne seront pas soumis à l'engagement de réduire le soutien interne
si :
i)
ces versements sont fondés sur une superficie et des
rendements fixes ; ou
ii)
ces versements sont effectués pour 85 pour cent ou moins
du niveau de base de la production ; ou
iii)
les versements pour le bétail sont effectués pour un nombre
de têtes fixe ».
La révision envisagée consisterait à rajouter des critères additionnels à
l’article 6.5 de l’AsA.
Ainsi, « la valeur permise maximale du soutien qui […] peut être accordé au titre
de l'article 6:5 n'excédera pas 2,5 pour cent de la valeur totale moyenne de la
production agricole pour la période de base 1995-2000 sur la base des notifications au
Comité de l'agriculture lorsqu'il en existera »1069. Pour les PED, cette valeur sera de
5 pour cent de la valeur totale moyenne de la production agricole pendant la
période de base 1995-2000 ou 1995-2004.
Il est prévu en outre une limite par produit. Au stade actuel des
négociations, « la limite de la valeur du soutien qui pourra être accordé pour des
produits spécifiques en tant que soutien autorisé au titre de la catégorie bleue sera la
valeur moyenne du soutien accordé pour ces produits, conformément à l'article 6:5 a)
de l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay, durant la période 1995-2000 »1070.
Ceci résulte d'une demande du Brésil après le conflit coton, parce que les EtatsUnis pourraient décider de consacrer toute leur boîte bleue au coton. C’est
pourquoi, une dérogation sera prévue pour les États-Unis.
d)
Les mesures de la boîte verte
Les Membres ont entrepris un vaste chantier consistant en la révision de
l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay. Rappelons au
1068
1069
1070
272
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 31.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 38.
Ibid., paragraphe 40.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
passage que l’objectif de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay était de déterminer les bases de l’exemption des engagements de
réduction. Ainsi, l’article 7.1 de l’AsA dispose que « chaque Membre fera en sorte
que toutes les mesures de soutien interne en faveur des producteurs agricoles qui ne
font pas l'objet d'engagements de réduction parce qu'elles répondent aux critères
énoncés à l'Annexe 2 du présent accord soient maintenues en conformité avec ladite
annexe ». Ce sont ces critères qui sont révisés dans l’Annexe B1071 du Projet de
Modalités de décembre 2008. Les points les plus importants sont les suivants :
Les programmes de services publics (service de caractère général)
Les Modalités proposent d’ajouter un alinéa h) au paragraphe 2 de l’Annexe 2
de l’AsA. Grâce à cet ajout, seront exemptés de l’engagement de réduction les
mesures visant à financer les « politiques et services relatifs aux zones de
peuplement agricole, aux programmes de réforme foncière, au développement rural et à
la garantie des moyens d'existence en milieu rural dans les pays en développement
Membres, comme la fourniture de services d'infrastructure, la restauration des terres,
la conservation des sols et la gestion des ressources, la gestion des situations de
sécheresse et la lutte contre les inondations, les programmes d'emploi en milieu rural,
la sécurité alimentaire nutritionnelle, la délivrance de titres de propriété et les
programmes de peuplement, pour promouvoir le développement rural et la réduction
de la pauvreté »1072.
Détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire
Le paragraphe 3 de l’Annexe 2 de l’AsA pose le principe de l’exemption des
mesures de soutiens ayant pour objectif la détention de stocks de sécurité
alimentaire. Une note1073 de bas de page précise que les programmes
gouvernementaux de détention de stocks à des fins de sécurité alimentaire des
PED seront exemptés de l’engagement de réduction. Le Projet de Modalités
propose une modification de cette note de bas de page. Cette modification sera
libellée comme suit : « cependant, il ne sera pas exigé que l'acquisition de stocks de
produits alimentaires par les pays en développement Membres avec pour objectif de
soutenir les producteurs ayant de faibles revenus ou dotés de ressources limitées soit
prise en compte dans la MGS ».
Dans le même sens, les Modalités proposent de modifier les notes de bas
de page 5 et 6. Ces modifications devront préciser que « […] l'acquisition de
produits alimentaires à des prix subventionnés lorsqu'ils seront d'une manière
générale achetés auprès de producteurs ayant de faibles revenus ou dotés de ressources
limitées dans les pays en développement, avec pour objectif de lutter contre la faim et la
1071
1072
1073
TN/AG/W/4/Rev.4, pp. 42-47.
TN/AG/W/4/Rev.4, p. 42.
Note de bas de page 5.
273
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
pauvreté en milieu rural […] »1074 sera présumée conforme aux dispositions des
paragraphes 3 et 4 de l’AsA et exemptée de l’engagement de réduction.
Soutien du revenu découplé
La plus grande modification envisagée est celle de l’alinéa a) du paragraphe 6
de l’Annexe 2 de l’AsA. Cette modification précise que « le transfert des droits
au soutien du revenu découplé existant entre producteurs ou propriétaires fonciers ne
sera pas exclu, [et une] actualisation exceptionnelle n'est pas exclue, à condition que
les attentes des producteurs et les décisions en matière de production ne soient pas
affectées […] »1075. Autrement dit, le Projet de Modalités voudrait introduire
deux innovations dans le futur AsA :
-
la première innovation consiste à instituer au profit des producteurs ou
propriétaires fonciers le droit de céder le soutien du revenu découplé
auquel ils auraient droit. Les Modalités ne disent cependant pas si ces
transferts entre producteurs ou propriétaires fonciers seront gratuits ou
à titre onéreux ;
-
la deuxième innovation est relative à l’un des critères utilisés pour
déterminer le droit à bénéficier des versements au titre du paragraphe
6.a) de l’Annexe 2 de l’AsA. Ainsi, la période de base utilisée par un
Membre pour le calcul du soutien découplé qu’il accorde pourrait, sous
les conditions précisées dans le projet de modification, être actualisée.
Cette disposition gagnerait à être précisée, en particulier parce qu’elle
pourrait permettre à certains Membres d’accroître le niveau de leurs
soutiens découplés.
Par ailleurs, le Projet de Modalités indique que « rien n'empêchera les
Membres qui n'ont pas eu recours auparavant à ce type de versement, et n'ont donc
pas présenté de notification, et qui ne peuvent pas établir une période de base
antérieure faute de données, d'établir une période de base appropriée qui, à condition
qu'elle ne soit pas fondée sur une utilisation de facteurs ou une production future,
n'aura pas à être fondée sur des résultats antérieurs déterminés préexistants, mais qui
sera fixe et invariable et sera notifiée »1076. Cette proposition de modification
présente un intérêt particulier pour les PED n’ayant pas notifié de soutien
découplé, et doit s’interpréter comme s’appliquant essentiellement à ces pays.
Il s’agit aussi d’une dérogation importante à l’article 7.2.b) qui dispose que
« dans les cas où il n'existera pas d'engagements en matière de MGS totale dans la
Partie IV de la Liste d'un Membre, celui-ci n'accordera pas de soutien aux
producteurs agricoles qui excède le niveau de minimis pertinent indiqué au paragraphe
4 de l'article 6 ».
1074
1075
1076
274
TN/AG/W/4/Rev.4, p. 42.
TN/AG/W/4/Rev.4, p. 43.
Idem.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
Versements (effectués, soit directement, soit par une participation financière de
l'État à des programmes d'assurance-récolte) à titre d'aide en cas de catastrophes
naturelles
La principale modification porte sur l’alinéa a) du paragraphe 8, les alinéas b)
et d) n’étant modifiés que sommairement. En matière de catastrophe naturelle
et « dans le cas des pays en développement Membres, des versements à titre d'aide en
cas de catastrophes naturelles pourront être accordés aux producteurs lorsque la perte
de production sera inférieure à 30 pour cent de la production moyenne des cinq années
précédentes ou d'une moyenne triennale basée sur les cinq années précédentes »1077. De
même, dans les cas de destruction d'animaux ou de récoltes visant à combattre
ou à prévenir des maladies, ou des infestations par des parasites, des
organismes porteurs de maladies ou des organismes pathogènes, la perte de
production pourra être inférieure aux 30 pour cent de la production moyenne
des cinq années précédentes ou d'une moyenne triennale basée sur les cinq
années1078.
Aide à l'ajustement des structures fournie au moyen d'aides à l'investissement
(paragraphe 11) et Versements au titre de programmes d'aide régionale
(paragraphe 13).
Les modifications portent sur les paragraphes 11 et 13 de l’Annexe 2 de l’AsA.
L’on se réfèrera utilement aux modifications du paragraphe 6 (soutien au
revenu découplé).
2
Les subventions à l’exportation
De l’élimination prochaine des subventions à l’exportation
D’entrée de jeu, les Membres précisent que les Modalités n’avaient pas pour
objectif de modifier les engagements des Membres au titre des articles 8 et 10.1
de l’Accord sur l’agriculture1079. Cette précision apportée, les Modalités
proposent de nouveaux engagements aux Membres.
Il s’agirait pour les pays développés d’éliminer leurs possibilités restantes
d'octroi de subventions à l'exportation inscrites dans les Listes pour la fin de
20131080. Cette élimination se ferait de la façon suivante1081 :
-
une réduction de [50] pour cent des engagements en matière de
dépenses budgétaires pour la fin de 2010, par tranches annuelles égales
1077
TN/AG/W/4/Rev.4, p. 44.
1078
Idem.
1079
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 160.
1080
Ibid., paragraphe 162.
Ibid.
1081
275
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
à compter de la date d'entrée en vigueur, les autres engagements en
matière de dépenses budgétaires étant réduits à zéro par tranches
annuelles égales de manière à ce que toutes les formes de subventions à
l'exportation soient éliminées pour la fin de 2013 ;
-
les niveaux des engagements en matière de quantités étant appliqués à
titre de statu quo du début jusqu'à la fin de la période de mise en œuvre
aux niveaux des quantités moyens effectifs durant la période de base
2003-2005. En outre, pendant toute la période de mise en œuvre, aucune
subvention à l'exportation ne sera appliquée pour de nouveaux marchés
ou pour de nouveaux produits.
Le délai pour l’élimination des subventions à l’exportation serait fixé fin
20161082 pour les PED qui continueront de bénéficier des dispositions de
l’article 9.41083 de l’AsA jusqu’en 20211084.
Les crédits à l'exportation, les garanties de crédit à l'exportation et les programmes
d'assurance
L’Annexe J des Modalités traite des crédits à l'exportation, des garanties de
crédit à l'exportation et des programmes d'assurance. Cette annexe est un
projet de révision de l’article 10.2 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay qui engageait les Membres à œuvrer à l'élaboration de disciplines
convenues au niveau international pour régir l'octroi de crédits à l'exportation,
de garanties de crédit à l'exportation ou de programmes d'assurance. Aux
termes de l’Annexe J, les crédits à l'exportation, de garanties de crédit à
l'exportation ou de programmes d'assurance sont qualifiés de "soutien au
financement à l’exportation".
La règlementation proposée comporte d’abord une définition de ce
soutien. Il s’agit1085 :
-
du soutien financier direct, comprenant des crédits/un financement
direct, un refinancement et un soutien de taux d'intérêt ;
-
de la couverture du risque, comprenant une assurance ou réassurancecrédit à l'exportation et des garanties de crédit à l'exportation ;
-
des accords de crédit de gouvernement à gouvernement couvrant les
importations de produits agricoles en provenance du pays créancier, et
1082
Ibid., paragraphe 163.
1083
« Pendant la période de mise en œuvre, les pays en développement Membres ne seront pas tenus
de contracter des engagements pour ce qui est des subventions à l'exportation énumérées aux
alinéas d) et e) du paragraphe 1 ci-dessus, à condition que celles-ci ne soient pas appliquées d'une
manière qui reviendrait à contourner les engagements de réduction ».
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 164.
TN/AG/W/4/Rev.4, Annexe J, paragraphe 1.
1084
1085
276
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
qui pourraient prévoir qu’une partie ou la totalité du risque serait prise
en charge par les pouvoirs publics du pays exportateur ; et
-
de toute autre forme de soutien du crédit à l'exportation par les
pouvoirs publics, direct ou indirect, y compris la facturation différée et
la couverture du risque de change.
En outre, le soutien au financement à l’exportation ne sera accordé que
dans le respect de certaines modalités et conditions, à savoir la limitation du
délai de remboursement qui se saurait dépasser 180 jours et la garantie de
l’autofinancement des programmes1086. Une flexibilité sera accordée aux
PED1087. Elle consistera en une période de mise en œuvre plus longue pour
l’application du délai maximal de remboursement. S’agissant de
l’autofinancement, cette période de mise en œuvre sera de [50] pour cent plus
longue pour les pays en développement Membres.
Les entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles
Cette question est traitée dans l’Annexe K des Modalités qui propose
l’introduction d’un article 10 bis dans l’Accord sur l’agriculture. La définition
des entreprises commerciales d'État exportatrices a été simplifiée du fait du
renvoi au Mémorandum d'Accord sur l'interprétation de l'article XVII du
GATT de 1994. Aux termes de ce Mémorandum, on entend par Entreprises
d’Etat les « Entreprises gouvernementales et non gouvernementales, y compris les
offices de commercialisation, auxquelles ont été accordés des droits ou privilèges
exclusifs ou spéciaux, y compris des pouvoirs légaux ou constitutionnels, dans
l'exercice desquels elles influent, par leurs achats ou leurs ventes, sur le niveau ou
l'orientation des importations ou des exportations ».
La question de fond qui s’est posée à leur sujet est celle de savoir si le
pouvoir de monopole de ces entreprises serait interdit ou simplement soumis à
des disciplines. Pour l’heure, les Modalités proposent une élimination des
subventions à l’exportation accordées à une entreprise d’État exportatrice de
produits agricoles1088, l'élimination du financement par les pouvoirs publics des
entreprises commerciales d'État exportatrices de produits agricoles1089, des
garanties des pouvoirs publics contre les pertes1090, et l’élimination pour 2013
des pouvoirs de monopole d'exportation de produits agricoles en ce qui
concerne ces entreprises1091. Les entreprises d’État exportatrices de produits
agricoles d’un pays en développement Membre pourront préserver leur
1086
1087
Ibid., paragraphe 3.
Ibid., paragraphe 4.
1088
TN/AG/W/4/Rev.4, Annexe K, paragraphe 3 a i).
1089
Ibid., paragraphe 3 a ii).
Ibid., paragraphe 3 a iii).
Ibid., paragraphe 3 a iv).
1090
1091
277
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
monopole à condition que ce monopole ne soit pas incompatible avec les
dispositions des accords de l’OMC1092.
L’aide alimentaire
L’aide alimentaire est discutée dans l’Annexe L des Modalités. Il s’agit d’un
projet de révision de l’article 10.4 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle
d’Uruguay. Il était reproché à cette disposition d'être insuffisante et d'offrir
aux Membres la possibilité de contourner leurs engagements au titre de
l’Accord sur l’agriculture.
Pour mieux encadrer la fourniture de l’aide alimentaire, l’approche
actuelle consiste à distinguer deux types d’aides alimentaires. D’abord une
aide alimentaire d'urgence qui serait rangée dans une "catégorie sûre" et qui
serait régie par des disciplines moins strictes1093. Les situations d’urgence sont
celles déclarées comme telles ou qui feraient l'objet d'un appel par les
Organisations internationales compétentes notamment l'ONU, le Programme
alimentaire mondial et la Croix-Rouge. Ensuite, une deuxième catégorie
constituée des autres aides qui seraient alors soumises à une règlementation
plus stricte pour éviter qu’elles ne permettent aux Membres de contourner
leurs engagements au titre des accords de l’OMC.
La règlementation prévoit que les transactions au titre de l’aide alimentaire
doivent être déterminées par les besoins, s’effectuer sous forme de dons, et les
produits agricoles fournis à titre d'aide alimentaire ne seront pas réexportés
sous quelque forme que ce soit1094. Par ailleurs, la fourniture de l'aide
alimentaire devra tenir compte des conditions du marché local pour les mêmes
produits ou les produits de remplacement. Ainsi, les Membres s'abstiendront
de fournir une aide alimentaire en nature dans les situations où cela causerait,
ou dans les cas où l'on pourrait raisonnablement prévoir que cela causerait, un
effet défavorable sur la production locale ou régionale des mêmes produits ou
des produits de remplacement1095.
De façon générale, les négociations du Cycle de Doha tiennent compte de
la situation particulière des pays en développement à qui il est accordé un
traitement spécial et différencié.
1092
Ibid., paragraphes 5 et 6.
1093
TN/AG/W/4/Rev.4, Annexe L, paragraphes 6-12.
1094
Ibid., paragraphe 2.
Ibid., paragraphe 3.
1095
278
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
§2 : Le traitement spécial et différencié pour les PED
Les négociations actuelles sur l’agriculture ont d’abord été menées dans le
cadre du processus de réforme de l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture du
Cycle d’Uruguay. Elles ont ensuite pris une plus grande ampleur avec le
Programme de Doha pour le Développement adopté le 14 novembre 2001.
L’intitulé de ce programme met le développement au cœur du Cycle de Doha.
Cela s’est traduit par l’introduction dans les négociations du concept de
Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (A) d’une part, et de celui de produits
spéciaux (B) d’autre part.
A. La mise en place du Mécanisme de Sauvegarde Spéciale
(MSS)
Le processus de tarification des obstacles non tarifaires qui a été entrepris au
cours du Cycle d’Uruguay avait amené les Membres à introduire dans
l’Accord sur l’agriculture une clause de sauvegarde spéciale pour l'agriculture.
La justification d’une telle clause tenait au fait que les Membres craignaient
que la conversion de tous les obstacles en droit de douane n’expose leurs
producteurs locaux à une trop grande concurrence extérieure. Étant liée à la
tarification, cette clause excluait, de fait, la plupart des PED qui avaient opté
pour des taux plafonds plutôt que de recourir à la tarification. Les
négociateurs envisagent donc d’introduire dans l’Accord sur l’agriculture un
nouveau mécanisme de sauvegarde spéciale dont seuls les PED seront les
bénéficiaires (1). Aussi importe-t-il d'étudier les conditions de recours à ce
nouveau mécanisme (2).
1.
Aperçu général du nouveau mécanisme de sauvegarde spéciale
Les Modalités envisagent d’instituer un Mécanisme de Sauvegarde Spéciale
(MSS) qui sera à l’image de la clause de sauvegarde spéciale (SGS), à la
différence fondamentale que ce mécanisme ne pourra être utilisé que par les
pays en développement1096. La philosophie qui fonde la SGS a inspiré le MSS.
Par conséquent, il permettra à un Membre d'augmenter temporairement les
droits applicables à ses produits agricoles au-dessus des niveaux consolidés1097
en cas d’augmentation soudaine du volume des importations ou si les prix à
l’importation tombent en dessous des seuils de déclenchement1098. Il s’agit donc
d’un nouveau système de sauvegarde qui ne pourra pas être utilisé
1096
1097
1098
Accord cadre de juillet 2004, WT/L/579, paragraphe 42.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphes 132s.
Ibid., paragraphe 133.
279
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
cumulativement avec l’un des systèmes de sauvegarde que sont la SGS,
l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes.
2.
Les conditions de recours au MSS
Le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale (MSS) ne pourra être utilisé que si
certaines conditions sont remplies. Comparativement aux conditions prévues
pour le recours à la SGS, celles du MSS sont plus souples. Pour la SGS,
l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay exigeait que i) le
produit pour lequel la clause était invoquée ait été soumis au processus de
tarification ; ii) le produit ait été désigné dans la Liste du Membre comme un
produit pour lequel il s’est réservé le droit de recourir à la clause ; iii) et que les
critères relatifs au seuil de déclenchement ait été réunis.
Pour l’application du MSS, il ne sera pas nécessaire au PED qui voudrait y
faire recours de désigner les produits concernés, puisque, a priori, il peut être
utilisé pour tous les produits agricoles et pour toutes les lignes tarifaires1099. De
plus, il n’est pas nécessaire que le produit concerné ait été soumis au processus
de tarification du Cycle d’Uruguay. Les critères de déclenchement devront
cependant être remplis. Les Modalités retiennent deux seuils de
déclenchement, l’un fondé sur le volume, et l’autre, sur le prix. Le seuil de
déclenchement fondé sur le volume serait constitué de la moyenne des
importations pendant la période précédente de trois ans1100. Quant au seuil
fondé sur le prix, le prix de déclenchement serait égal à 85 pour cent de la
valeur unitaire c.a.f. mensuelle moyenne du produit concerné pour la période
de trois ans la plus récente précédant l'année d'importation pour laquelle des
données sont disponibles1101.
Pour le MSS fondé sur le volume, les seuils de déclenchement et les
mesures correctives proposées seraient1102 :
-
dans les cas où le volume des importations pendant une année excédera
110 pour cent mais n'excédera pas 115 pour cent des importations de
base, le droit additionnel maximal qui pourra être imposé en sus des
tarifs appliqués n'excédera pas 25 pour cent du tarif consolidé courant
ou 25 points de pourcentage, le chiffre le plus élevé étant retenu ;
-
dans les cas où le volume des importations pendant une année excédera
115 pour cent mais n'excédera pas 135 pour cent des importations de
base, le droit additionnel maximal qui pourra être imposé en sus des
1099
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 132.
1100
Idem.
Ibid., paragraphe 135.
Ibid., paragraphe 133.
1101
1102
280
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
tarifs appliqués n'excédera pas 40 pour cent du tarif consolidé courant
ou 40 points de pourcentage, le chiffre le plus élevé étant retenu ;
-
dans les cas où le volume des importations pendant une année excédera
135 pour cent des importations de base, le droit additionnel maximal
qui pourra être imposé en sus des tarifs appliqués n'excédera pas
50 pour cent du tarif consolidé courant ou 50 points de pourcentage, le
chiffre le plus élevé étant retenu ;
-
dans les cas où, d'un point de vue formel, ces seuils de déclenchement
pourraient être atteints, mais où le niveau absolu des importations sera
manifestement négligeable par rapport à la production nationale et à la
consommation intérieure, des mesures correctives ne seraient pas
appliquées.
Pour le MSS fondé sur le prix, la mesure corrective consisterait en un droit
additionnel qui n'excédera pas 85 pour cent de la différence entre le prix à
l'importation de l'expédition concernée et le prix de déclenchement1103.
Dans tous les cas, le MSS fondé sur le volume pourra être maintenu pour
une période maximale de 12 mois à compter de l'invocation initiale de la
mesure, à moins qu'il s'agisse d'un produit saisonnier, auquel cas le MSS
s'appliquera au maximum pendant six mois1104. Quant à la mesure corrective
au titre du MSS fondé sur les prix, elle s'appliquera expédition par
expédition1105. Ainsi que nous l’avons discuté plus haut, le Mécanisme de
Sauvegarde Spéciale pour l’agriculture fut l’un des points de blocage et
explique en partie l’échec des négociations intenses de juillet 2008. Rappelons
brièvement que le MSS fut la cause d’une forte tension entre les États-Unis et
l’Inde, les premiers soutenant que le recours au MSS devrait être restreint et lié
à l'abaissement des tarifs par rapport aux niveaux antérieurs au Cycle de
Doha, tandis que le second voudrait que le MSS soit plus souple et plus facile à
utiliser, avec des seuils de déclenchement plus bas et des relèvements tarifaires
plus marqués1106. Le blocage était lié à la question de savoir si un seuil de
déclenchement additionnel était nécessaire pour limiter les cas dans lesquels le
MSS relèverait les tarifs au-delà des taux antérieurs au Cycle de Doha, et, dans
l'affirmative, quel devrait être le niveau de ce seuil1107. Les Modalités de juillet
2008 avaient, entre autres, pour objectif de parvenir à un consensus sur ces
questions. Malheureusement, les Membres n’ont pas réussi à rapprocher leurs
positions, provoquant l’échec des négociations.
1103
1104
1105
Ibid., paragraphe 135.
Ibid., paragraphe 140.
Ibid., paragraphe 136.
1106
http://www.wto.org/french/tratop_f/agric_f/guide_agric_safeg_f.htm
1107
Ibid.
281
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
Outre le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale, les Modalités prévoient
d’introduire dans le traitement spécial et différencié le concept de produits
spéciaux au bénéfice des pays en développement.
B.
Le traitement des produits spéciaux
L’introduction dans les négociations et dans les Modalités du concept de
"produits spéciaux" est sans aucun doute la manifestation de la volonté des
Membres de l’OMC de tenir compte de la situation particulière des PED. Ce
concept occupe une place importante dans le traitement spécial qu’envisage de
mettre sur pied les négociations du Cycle de Doha. À ce titre, il importe, d’une
part, de déterminer les produits spéciaux (1) et, d’autre part, de discuter le
traitement que les Modalités proposent de réserver auxdits produits (2).
1.
La détermination des produits spéciaux
La détermination des produits spéciaux ne pose pas de difficulté a priori. Les
Modalités ont, en effet, prévu qu’il reviendra à chaque pays en développement
Membre de déterminer lui-même les produits auxquels il entend donner le
caractère de "spécial"1108. La détermination des produits spéciaux ne se fera pas
dans l'arbitraire pour autant. Elle devra se fonder sur des critères, à savoir les
critères de la sécurité alimentaire, de la garantie des moyens d'existence et du
développement rural. Donnés comme tels, ces critères sont, à notre sens, des
plus ambigus car renvoyant à des concepts difficiles à cerner et non définis. À
titre d’exemple, si la sécurité alimentaire est un concept discuté et réglementé
dans les négociations du Cycle de Doha, ceux de la garantie des moyens
d’existence et du développement sont vagues. Ces critères sont donc
potentiellement conflictuels. Les négociateurs sont sans doute conscients de
cette situation, et tentent de clarifier la situation en soumettant la
détermination des produits spéciaux à un certain nombre d’indicateurs.
Ces indicateurs sont consignés dans l’Annexe F des Modalités du
6 décembre 2008. À titre illustratif, il est prévu que le produit spécial devra :
-
être un aliment de base ou faire partie de l'assortiment alimentaire de
base du pays en développement Membre […] ou devra représenter une
part notable de l'apport nutritionnel ou calorique de la population ;
-
être transformé dans une proportion relativement faible dans le pays en
développement Membre par rapport à la moyenne mondiale ; ou devra
contribuer dans une proportion relativement élevée à la valeur ajoutée
dans les zones rurales, dans une région donnée ou au niveau national,
1108
282
Ibid., paragraphe 129.
Section 2 : Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du Cycle de Doha en matière agricole
du fait de ses liens avec des activités économiques rurales non agricoles,
y compris l'artisanat et l'industrie familiale ou toute autre forme de
valeur ajoutée rurale ;
-
participer dans une proportion notable aux recettes douanières
agricoles du pays en développement Membre.
On retiendra, sur la base des indicateurs de l’Annexe F, que le critère de
détermination des produits spéciaux se fonde essentiellement sur l’importance
des produits concernés dans la nutrition des populations des PED, au taux de
transformation desdits produits dans les PED, et des recettes douanières que
ces produits procurent aux PED.
Il s’agit là, comme leur nom l’indique, d’indicateurs. Ils précisent
d’avantage les critères de détermination des produits spéciaux. Mais pour
l’essentiel, ces critères restent insuffisants et devront être précisés au cours des
négociations à venir.
2.
Le traitement tarifaire des produits spéciaux
Lorsque les différents critères et indicateurs auront permis à un PED de
déterminer ses produits spéciaux, ces produits bénéficieront ipso facto d’un
traitement tarifaire différent des autres produits. Il s’agit d’une dérogation à la
réduction envisagée dans les Modalités. Sur cette base, les PED pourront
choisir [12] pour cent de lignes tarifaires comme produits spéciaux, lesquels
seront soumis à un abaissement moyen global de [11] pour cent1109. Dans tous
les cas, [5] pour cent de ces lignes tarifaires ne feront l’objet d’aucun
abaissement1110.
Une flexibilité supplémentaire est accordée aux petites économies
vulnérables qui pourront choisir d’appliquer à la fois la formule étagée
modérée prévue à leur intention et le pourcentage autorisé pour les produits
spéciaux1111. Ils pourront par ailleurs renoncer à ce cumul et opter pour un
abaissement moyen global de [24] pour cent1112. Dans cette hypothèse, les
lignes tarifaires qui auront été ainsi choisies ne seront pas soumises à un
quelconque abaissement tarifaire minimal, ni à être guidées par les
indicateurs1113.
Le concept des produits spéciaux est une source de tensions en pays
développés et pays en développement. Il constitue, avec le mécanisme de
sauvegarde spéciale pour l’agriculture, l’une des causes de l’échec des
1109
1110
1111
1112
1113
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 129.
Idem.
TN/AG/W/4/Rev.4, paragraphe 130.
Ibid.
Ibid.
283
Chapitre 2 : Le Programme de réforme de l‘agriculture
négociations de juillet 2008. Les pays développés se méfient du concept de
produits spéciaux, particulièrement parce que, à l’étape actuelle des
négociations, les Membres PED n’ont pas encore dévoilé leurs listes de
produits spéciaux. Par conséquent, les pays développés ne peuvent pas se faire
une idée de l’importance commerciale des produits que les PED pourraient
désigner comme spéciaux.
Les discussions se poursuivent sur cette question et les diverses
consultations ont permis aux Membres de présenter des contributions
analytiques portant sur « des questions telles que la contre-vérification à l'aide du
volume et des prix, la saisonnalité, le MSS fondé sur les prix, les flexibilités pour les
petites économies vulnérables (PEV) et l'approche au prorata. »1114. Comme le
rappelle le Président WALKER, les discussions sont bloquées sur ces
questions. Pour aller au-delà, il est nécessaire que « les Membres s'engagent à
"résoudre les problèmes" en vue d'élaborer un mécanisme pouvant servir à faire face à
des poussées perturbatrices des importations sans qu'il y ait désorganisation du
commerce induit par la demande. »1115. Tout comme en 2008, il n’est pas possible
pour l’instant de parvenir à un Accord sur le MSS.
1114
TN/AG/26, paragraphe 30.
1115
Ibid., paragraphe 35.
284
Conclusion
Au bout de cette étude, il n’est pas inutile de rappeler ici l’essentiel de nos
discussions. Ainsi que nous l’annoncions, le premier Titre de notre travail a
consisté à analyser les règles du GATT de 1947 pour voir si l’Accord général
reconnaissait à l’agriculture un caractère particulier. Cette étude nous a permis
de constater qu’aucune disposition ne permet de dire que l’Accord général
reconnaissait un caractère particulier à l’agriculture. Autrement dit, les
principes de base du GATT de 1947 (protection douanière exclusive, le
principe de non-discrimination, etc.) s’appliquaient pleinement au secteur
agricole. Certaines exceptions de l’Accord général (article XI :2 sur les
restrictions quantitatives, article XVI :3 sur les subventions) nous ont, par
moment suggéré qu’au fond, les Parties Contractantes avaient peut être voulu,
reconnaître par ces exceptions, un certain particularisme à l’agriculture. Mais
réflexions faites, rien dans la lettre de l’Accord général ne permet d’étayer cette
hypothèse. La jurisprudence n’a pas non plus permis de tirer une telle
conclusion, même si, par ailleurs, elle a, de façon générale, comblé les lacunes
de l’Accord Général ainsi que nous l’avons relevé dans ce premier Titre.
Le deuxième Titre de notre travail est une étude de l’Accord sur
l’agriculture de 1995. L’adoption même d’un accord spécifique à l’agriculture
nous a semblé être le premier élément de reconnaissance du caractère
particulier de l’agriculture. L’étude de cet Accord nous a permis de relever que
les Parties Contractantes du GATT en lançant les négociations sur l’élaboration
d’un Accord sur l’agriculture avaient voulu « réintégrer » l’agriculture dans le
système du GATT par le biais d’une libéralisation de ce secteur. Au lieu d’une
réintégration, les règles qui ont été adoptées à l’issue du Cycle d’Uruguay ont
plus que jamais fait de l’agriculture est secteur spécifique dans le système
commercial multilatéral. Plusieurs éléments nous ont permis de soutenir cette
hypothèse. Il s’agit notamment des règles sur l’accès aux marchés (qui sont
très différentes de celles régissant les produits industriels), des règles sur les
subventions, des dispositions sur la sécurité alimentaire et sur
l’environnement. Il nous a semblé néanmoins que cette reconnaissance du
caractère particulier de l’agriculture ne l’a été que « pu bout des lèvres ». En
effet, les règles sur la sécurité alimentaire, la protection de la santé et de
l’environnement ne traduisent pas à la satisfaction la volonté des Etats de
défendre certains objectifs légitimes.
Le troisième Titre de notre thèse était initialement destiné à l’étude du
nouvel Accord sur l’agriculture qui allait être adopté à l’issue du Cycle de
Doha. Nous ambitionnions de voir dans quelle mesure cet Accord prendrait en
285
Conclusion
compte les critiques qui ont été formulées à l’encontre de l’AsA de 1995.
Malheureusement, le Cycle de Doha qui devait s’achever en 2005 n’a pas
encore abouti. Il est d’ailleurs bloqué depuis un bon bout de temps et il est
hasardeux de prévoir la fin de ce Cycle. Finalement, le contenu du Titre 3 de la
thèse a donc fondamentalement changé. Faute d’Accord à étudier, nous nous
sommes donné pour mission d’analyser les propositions des Membres. Cette
analyse nous a d’abord conduit à regrouper les Membres en trois groupes, et
ceci, en fonction de positions défendues dans les négociations en cours. Cette
classification est complexe, d’une part, parce qu’un même Membre de l’OMC
peut appartenir à plusieurs Groupes à la fois et, d’autre part, parce que les
positions des membres peuvent évoluer considérablement au cours des
négociations au gré des intérêts à défendre, rendant du même coup certaines
classifications discutables. Cette analyse nous a ensuite amené à faire le point
des négociations en cours, l’objectif étant de déceler et d’apprécier les grandes
lignes du prochain Accord sur l’agriculture. De cet exercice, nous retenons
qu’une grande convergence s’est faite sur un certain nombre de questions,
notamment sur l’accès aux marchés (formules de réductions, les contingents
tarifaires, les crêtes tarifaires, la simplification des droits de douane, etc.), sur
les soutiens internes et les subventions. Il reste cependant une forte divergence
entre les Membres (ou certains Membres) sur certaines autres questions,
notamment l’accès aux marchés, (sur les thèmes des produits spéciaux,
produits sensibles et le Mécanisme de Sauvegarde Spéciale).
Les principaux résultats et propositions auxquelles nous sommes parvenus
au terme de cette étude se résument ainsi qu’il suit :
1. Sur l’accès aux marchés :
-
nous proposons la création d’une catégorie de produits essentiels qui
sera la fusion des deux concepts que sont les « produits sensibles » et les
« produits spéciaux ». Cette catégorie de produits essentiels serait
divisée en quatre groupes et contiendrait un nombre limité de produits.
Ces groupes seraient ouverts aux Membres en fonction de leur niveau
de développement. Ces produits du premier groupe seraient soumis à
un droit de douane nul, alors que ceux des autres groupes seraient
soumis à des droits de douanes réduits.
2. Sur les soutiens internes
-
286
nous proposons une refonte des trois boîtes de soutiens internes et une
nouvelle classification en deux catégories : le soutien interne exempté et
le soutien interne non exempté. Cette approche a l’avantage de la
simplicité et permettrait de résoudre par la même occasion les
difficultés liées à l’élaboration des critères de la boîte verte et de la boîte
bleue. Elle aurait également l’avantage de traiter en une fois et de façon
transparente des considérations autres que d’ordre commercial ou de la
Conclusion
multifonctionnalité de l’agriculture. Ainsi, la catégorie du soutien
exempté que nous proposons pourrait contenir notamment certaines
aides des boîtes vertes et blues actuelles, et ce, sur la base de critères
plus stricts que ceux contenus dans l’actuel AsA ;
-
nous notons que l’AsA du Cycle d’Uruguay a amorcé un processus de
réduction des niveaux de soutien interne. Les règles du nouvel AsA
devraient approfondir ce processus. Cependant, la méthode de calcul
de la base des nouvelles réductions telle que proposée dans les
Modalités, à y voir de plus près, permettra plutôt aux Membres
d’augmenter leurs possibilités d’octroyer des aides. Nous proposons
par conséquent une modification de la méthode de calcul de la base des
nouvelles réductions.
3. Sur les subventions à l’exportation :
-
nous notons qu’une convergence s’est faite entre les Membres pour la
suppression de telles subventions pour fin 2013 et nous en appelons à
l’effectivité de cette suppression à l’échéance convenue. Nous
apprécions également les propositions qui ont été faites dans les
Modalités et qui vont dans le sens d’une définition du « financement à
l’exportation ». Nous proposons que, de façon plus générale, la
définition de la subvention à l’exportation soit modifiée (article 1.e et
article 9 AsA) pour tenir compte du soutien interne octroyé à des
produits qui seront exportés ;
-
par ailleurs, nous proposons que pendant toute la période qui sera
nécessaire à leur suppression, les Membres qui octroient de telles
subventions offrent une compensation aux autres membres. Cette
compensation pourrait consister en une réduction supplémentaire des
droits de douane sur les produits subventionnés.
4. Sur l’aboutissement des négociations du Cycle de Doha :
-
en tant que partisan du multilatéralisme, nous estimons que l’échec de
ce Cycle va affaiblir dangereusement l’OMC en tant qu’institution, et
accélérer par la même occasion la conclusion d’accords bilatéraux dans
la négociation desquels les pays pauvres ne font malheureusement pas
le poids face aux pays riches. Nous émettons donc le vœu que les
négociations du Cycle de Doha aboutissent le plus rapidement possible
sur un nouvel AsA.
La mise en œuvre du calendrier initial adopté à la Conférence ministérielle
de Doha devait aboutir à la conclusion des négociations du Cycle de Doha et à
l’adoption d’un Accord révisé sur l’agriculture en 2005. Cette date sera
repoussée à 2006 lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong.
Malheureusement, les négociations ont été plus difficiles que les Membres ne
287
Conclusion
l’avaient prévu, et l’échéance de 2006 ne fut pas non plus respectée. Il n’est pas
osé de dire que, pour l’heure et dans le contexte actuel des négociations, un
Accord sur l’agriculture reste improbable. Aussi, seules les Modalités de
décembre 2008 donnent une idée de ce que pourrait être le nouvel Accord sur
l’agriculture. Les Membres avaient espéré faire une grande avancée lors de la
semaine de négociations tenues à Genève du 21 au 30 juillet 2008. Cette
semaine d’intenses discussions s’est terminée sur un échec, principalement à
cause de l’opposition entre les États-Unis, la Chine et l’Inde sur la question des
produits spéciaux.
L’on espérait que la septième Conférence ministérielle qui s’est tenue à
Genève du 30 novembre au 02 décembre 2009 relancerait les négociations,
mais elle n’est malheureusement pas parvenue à le faire. Tel n’était d’ailleurs
pas l’objectif de cette Conférence ministérielle, puisque Pascal LAMY
prévenait dans un rapport présenté au Conseil Général le 17 novembre 2009
que « la Conférence ministérielle à venir ne serait pas une session de négociation, mais
offrirait “une tribune permettant aux Ministres de passer en revue le fonctionnement
de l'institution”, y compris le Cycle de Doha, et une occasion unique “d'adresser au
monde un certain nombre de signaux forts en ce qui concerne l'ensemble des questions
traitées par l'Organisation […] »1116.
Les négociations agricoles : où vont-elles ?
L’heure est maintenant venue de s’interroger sur la direction que prennent les
négociations agricoles. La seule réponse officielle que nous ayons à ce jour est
celle du Directeur Général de l’OMC qui dit que « les travaux sur l'agriculture
sont en marche, ont le soutien des Membres et laissent augurer que, si la volonté
politique existe, les modalités pourront être convenues au cours de l'année
prochaine »1117. Une telle réponse n’est pas rassurante. Bien au contraire, elle est
inquiétante et cache mal les énormes difficultés que les Membres de l’OMC
rencontrent dans la poursuite des négociations. En d’autres termes, les
négociations sont dans l’impasse.
Il semble aussi que les négociations agricoles soient dans un tournant
décisif. Le défi qui se présente aux Membres de l’OMC est de réussir une
libéralisation du commerce des produits agricoles qui tienne par ailleurs
compte du caractère particulier de ce secteur. La doctrine économique soutient
qu’une libéralisation du commerce des produits agricoles ne peut être que
bénéfique pour les Membres, en particulier les pays en développement. Cette
doctrine soutient en effet que « le niveau des exportations croît avec l’importance
du degré de la libéralisation. Plus ce degré est élevé, plus l’augmentation des
1116
http://www.wto.org/french/news_f/news09_f/tnc_chair_report_17nov09_f.htm.
1117
Ibid.
288
Conclusion
exportations sera conséquente »1118. Par conséquent, le bien-être des populations
évoluerait positivement avec le degré de libéralisation.
Cette position n’est pas partagée par tous les auteurs. Certains estiment au
contraire que la libéralisation du commerce des produits agricoles ne
bénéficierait qu’à l’Europe et aux États-Unis, et, dans une moindre mesure,
aux pays émergents. Sur la base de schémas techniques que nous ne reprenons
pas ici, ces auteurs expliquent que « le modèle standard montre que la libéralisation
agricole n’a presque aucun impact en Afrique »1119. D’autres auteurs ajouteront
même que « la libéralisation agricole aura des conséquences contrastées pour les pays
en développement et très bénéfiques pour certains pays développés. Elle favorisera
notamment les exportations des grandes puissances agricoles en développement du
groupe de Cairns […], mais certains pays, parmi les plus pauvres, n’y trouveront pas
leur compte »1120.
Nous partageons cette position. S’agissant en particulier des PED, il ne fait
pas de doute que cette catégorie renferme des pays au niveau de
développement différent. Seuls certains d’entre eux bénéficieront utilement
d’une libéralisation du commerce des produits agricoles. Cette approche du
problème est largement admise dans les discussions agricoles qui ont lieu à
l’OMC. Elle explique pourquoi un traitement spécial et différencié est envisagé
pour tenir compte de la situation particulière des membres les plus pauvres ;
elle explique également pourquoi il est important de prendre en compte la
multifonctionnalité de l’agriculture afin de permettre aux Membres de faire
face à des besoins particuliers relevant de considérations autres que d’autre
commercial. Nous insistons sur cet aspect des négociations qui devrait recevoir
un traitement à la hauteur des attentes des Membres de l’OMC.
La multifonctionnalité de l’agriculture est maintenant admise dans le
système commercial multilatéral, même si, pour la désigner, les Membres lui
ont préféré l’expression « considérations autres que d’ordre commercial ». La
difficulté réside dans la traduction de cette multifonctionnalité en normes
juridiques. Le blocage actuel des négociations tire sa source de cette difficulté,
puisque, dans le fond, le désaccord entre l’Inde et les États-Unis vient
indirectement de ce concept. La question qui mérite à présent d’être posée est
celle de savoir si les Membres – en particulier les PED – pourraient accepter un
nouvel Accord sur l’agriculture qui ne ferait pas une grande place à la
multifonctionnalité de l’agriculture. Pour reprendre la théorie de
FROUSSARD, GERARD et PIKETTY, « nier l’exception agricole [est] une voie
1118
1119
1120
HAKIM (B. H.) et al., « L’accès aux marchés peut-il aider l’agriculture africaine ? », Centre Africain
pour les Politiques commerciales, N°26, novembre 2005, p. 9.
FROUSSARD (J.-M.), GERARD (F.) et PIKETTY (M.-G.), Libéraliser l’agriculture mondiale ? Théorie,
modèles et réalités, CIRAD, 2005, p. 101.
BOUËT (A.), BUREAU (J.-Ch.), DECREUX (Y.), et JEAN (S.), « La libéralisation agricole : des effets
ambigus sur les pays en développement», L’Economie Mondiale, 2005, p. 86.
289
Conclusion
imprudente aux conséquences multiples »1121. Comme le reconnaissent ces auteurs,
« cela ne veut pas dire que les politiques agricoles en vigueur actuellement soient très
satisfaisantes ou imperfectibles »1122.
Nous faisons le constat que les négociations sont dans l’impasse,
principalement parce que « les participants se sont plus concentrés sur la
construction d’un commerce libre plutôt qu’équitable »1123. La résistance que les
pays en développement opposent à l’Europe et aux États-Unis traduit leur
détermination à faire prendre leurs préoccupations en compte. Les
négociations pourront se poursuivre et aboutir à un Accord si des concessions
sont faites de part et d’autre. Faire des concessions implique que tous les
Membres doivent se mettre à l’évidence qu’« il n’est donc pas question d’adhérer à
l’idéologie du libre marché à tout crin pas plus qu’à l’argument de la
multifonctionnalité de l’agriculture, ou tout autre argument, qui justifierait tous les
soutiens »1124. À défaut pour les Membres de parvenir à ce consensus, le Cycle
de Doha pourrait finir sur un échec aux graves conséquences.
Il importe cependant de relever que les différentes consultations ont
permis de faire avancer un peu les choses. Ainsi, depuis avril 2009, le
Président WALKER, a tenu des consultations sur les questions figurant entre
crochets ou autrement annotées1125. Le Groupe de négociation a travaillé sur
l’élaboration des modèles de présentation des données requises pour
l’établissement des modalités et des listes d’engagements des Membres1126. Le
Comité a également entamé les discussions sur « les données requises en relation
avec le document TN/AG/W/4/Rev.4, ainsi qu'un processus progressif de
communication et de vérification des données qui doivent, en vertu des dispositions du
document TN/AG/W/4/Rev.4, être annexées aux modalités. »1127. Il appartient
maintenant au nouveau Président des négociations John ADANK,
Ambassadeur de Nouvelle-Zélande, de prendre la relève du Président
WALKER et d’essayer de faire avancer les choses. À l’issue de la réunion du 22
mars 2012, le Président John ADANK a admis que les choses n’avançaient pas
et a déclaré que les négociateurs ont besoin de plus de temps pour réfléchir à
la façon de faire avancer les négociations sur l’agriculture.
1121
FROUSSARD (J.-M.), GERARD (F.) et PIKETTY (M.-G.), op. cit, p. 112.
1122
Idem.
1123
EMMANUEL (P. V.), « Le Cycle de Doha : entre espoirs et échec », in
http://jp.malrieu.free.fr/
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TN/AG/26, paragraphe 1a).
TN/AG/26, paragraphe 1b).
TN/AG/26, paragraphe 1c).
1124
1125
1126
1127
290
Conclusion
Le retour vers le bilatéralisme ?
L’échec des négociations du Cycle de Doha n’est pas une issue envisageable et
envisagée au sein de l’OMC. De ce côté, l’optimisme est omniprésent.
N’empêche que cette éventualité est parfois envisagée par certains Membres
qui s’interrogent alors sur l’orientation qu’ils seraient amenés à donner à leurs
politiques agricoles le cas échéant. Pour nous, il ne fait pas de doute qu’un
échec des négociations du Cycle de Doha lancera une course à la conclusion
d’accords régionaux et bilatéraux. À ce propos, le Commissaire européen aux
affaires économiques, Joaquin Almunia, indiquait que « si le cycle de Doha ne
débouchait pas à court terme sur un succès, l’Union européenne ne pourrait pas rester
les bras croisés pendant que tous les autres cherchent la défense de leurs intérêts à
travers des accords bilatéraux »1128.
A priori, ces accords commerciaux régionaux ou bilatéraux ne sont pas
mauvais en principe. Comme le reconnaît le Directeur Général de l’OMC,
Pascal LAMY, il est même admis que ces accords peuvent compléter le
système commercial multilatéral ; mais ils peuvent également être une source
de perturbation et de difficultés pour les échanges1129. Bien plus, ils peuvent
s’avérer dangereux pour les pays en développement qui n’ont pas toujours les
moyens de négocier des accords bilatéraux équitables face aux pays
développés. En la matière, « tout est pour le mieux si vous vous appelez Brésil,
Chine, Union européenne, Inde ou États-Unis mais, pour le Ghana, le Cambodge ou le
Pérou, le bilatéralisme est loin d’offrir des moyens aussi importants que le
multilatéralisme »1130. Tout est dit. En d’autres termes, les pays en
développement – en particulier les PMA – seront les premiers à souffrir d’une
recrudescence des accords régionaux ou bilatéraux.
Faut-il pour autant que les pays en développement signent un nouvel
Accord sur l’agriculture par défaut ? La question est délicate et les réponses
diverses. Certaines ONG et Organisations paysannes soutiennent que « pas
d’accord vaut mieux qu’un mauvais accord »1131. Mais les choses sont en réalité
plus complexes qu’elles n’y paraissent. L’échec des négociations du Cycle de
Doha signifierait que la règlementation actuelle des subventions agricoles
adoptée à la fin du Cycle d’Uruguay, celle des mesures de soutien interne et de
l’accès aux marchés continuera à s’appliquer. Cela voudrait dire, d’une part,
1128
AREOU (G.), « OMC : Conséquences de la suspension des négociations sur le cycle de Doha », Sentinelle,
8 octobre 2006.
1129
1130
1131
Pascal LAMY, « Accords commerciaux multilatéraux et bilatéraux : amis ou ennemis ? », allocution à la
Conférence annuelle en mémoire de Gabriel Silver, Université de Columbia, New York, 31 octobre
2006.
Ibid.
FUGEA, « OMC : Pas d’accord vaut mieux qu’un mauvais accord », communiqué de presse,
6 décembre 2005, in http://www.saveurspaysannes. be/m/images/stories//HK-OMC-WTO_
FUGEA_Position_6-12-5.pdf.
291
Conclusion
que les pays développés pourraient continuer à verser à leurs agriculteurs
d’importantes subventions et soutiens internes et, d’autre part, que les
considérations autres que d’ordre commercial (la multifonctionnalité de
l’agriculture) seraient ignorées jusqu’au lancement d’un autre Cycle de
négociations. Une telle issue n’est pas envisageable, ni pour les pays en
développement, ni pour l’OMC qui aura alors échoué en tant que cadre de
négociations multilatérales.
L’on se souvient que l’échec en 1999 de la Conférence ministérielle de
Seattle avait posé la question de la survie de l’OMC. Pascal LAMY, alors
Commissaire européen au commerce, avait estimé ouvertement qu’il fallait
reformer l’OMC1132. Un échec du Cycle de Doha remettra ce débat sur la table.
Cette fois, il ne sera plus question d’une simple réforme de l’OMC, mais de la
survie même de toute l’Organisation.
1132
292
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l’agriculture », in Les initiatives des Pays en Développement pour les futures
négociations commerciales, New York, Nations-Unies, 2000 ;
SREENIVASAN (G.), « L’Entente-Cadre conclue à l’OMC le 1er août 2004 :
comment s’en sort le développement ? », Note d’information du CCCI,
Novembre 2004 ;
STANTON (G.), « L’Agriculture, le commerce et la sécurité alimentaire.
Questions et alternatives concernant les négociations de l’OMC dans la
perspective des pays en développement », in FAO, Rapport et documents de
Colloque, Vol. I, Genève, 23-24 septembre 1999 ;
TANGERMANN (S.), « L’Accord sur l’agriculture de l’Uruguay fonctionne-til ? », in Economie internationale 87 (2001) ;
TAVERNIER (K.), « Groupe de Cairns et pays en développement : alliés ou
adversaires dans les négociations agricoles à l’OMC ? », in Cycle
Comprendre les Agricultures du Monde, avril 2003 ;
TROUVÉ-TEYCHENNÉ (O.), Les négociations OMC dans le domaine de
l’agriculture. Stratégies de négociations, Document de travail, AGRI-136 FR,
Parlement Européen, Luxembourg, septembre 2001, p. 25.
ULMANN (L.), « La prime à l’herbe, une aide à l’agriculture
multifonctionnelle ? », Actes du congrès de la société française d’économie
rurale, mars 2002 ;
WAGNER (A.), « Produits spéciaux, produits sensibles et mécanismes de
sauvegarde », Grain de sel, N°39, Juin-Août 2007, p. 22 ;
WARÊGNE (J.-M.), « La Conférence ministérielle de l'OMC à Doha. Le cycle
du développement », Courrier hebdomadaire, 2001-34/35, n° 1739-1740, p. 2.
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World Trade Law, 1982 ;
300
Bibliographie
ZAMBELLI (M.), « L’amicus curiae dans le règlement des différends de l’OMC.
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ZAMPETI (A.), « The Uruguay Round Agreement on Subsidies : A ForwardLooking Assessment », 29 Journal of Word Trade N°6 (1995) ;
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juillet 2008 pour le Burkina Faso », Centre International pour le Commerce
et le Développement Durable (ICTSD), Genève, septembre 2008, p. 18.
III – Jurisprudence
III.1 – Jurisprudence du GATT de 1947
France-Mesures d'encouragement appliquées à l'exportation de blé et de
farine, Rapport du Groupe spécial, L/924 BISD 7S/49, 21 novembre 1958 ;
CEE-Régime concernant les prix minimaux à l’importation, le certificat et le
cautionnement pour certains produits transformés à base de fruits et
légumes, Rapport du Groupe spécial, L/4687 BISD 25S/68, 18 octobre
1978 ;
Communautés européennes-Restitutions à l’exportation de sucre, Rapport du
Groupe spécial, L/4833 – 26S/317, 6 novembre 1979 ;
Japon-Restrictions à l’importation de certains produits agricoles, L/6253,
2 février 1988 ;
Japon-Commerce des semi-conducteurs, rapport du Groupe spécial, L/6309
BISD 35S/116, 04 mai 1988 ;
Etats-Unis-L’article 337 de la Loi douanière de 1930, Rapport du Groupe
spécial, L/6439 BIDS 36S/345, 07 novembre 1989 ;
Canada-Restrictions à l’importation de crème glacée et de yoghourt, Rapport
du Groupe spécial, L/6568 - 36S/71, 5 décembre 1989 ;
Canada-Restrictions à l'importation de crème glacée et de yoghourt, 1989,
IBDD S36/71 ;
Thaïlande-Restrictions à l’importation et taxes intérieures touchant les
cigarettes, Rapport du Groupe spécial, DS10/R BISD 37S/200,
07 novembre 1990 ;
301
Bibliographie
Etats-Unis-Interdiction des importations de thon et de produits du thon en
provenance du Canada, BISD 29S/91 ;
III.2 – Jurisprudence du GATT/OMC
Japon-Taxes sur les boissons alcooliques, Rapport de l’Organe d’appel,
WT/DS8/AB/R, 4 octobre 1996 ;
États-Unis-Chemises et blouses, WT/DS33/AB/R, 23 mai 1997 ;
Communautés européennes-Régime applicable à l’importation, à la vente et à
la distribution des bananes, Rapport de l’Organe d’appel,
WT/DS27/AB/R, 9 septembre 1997 ;
Communautés Européennes-Mesures concernant les viandes et les produits
carnés, WT/DS26 et 48/AB/R, 16 janvier 1998 ;
CE-Mesures communautaires concernant les viandes et les produits carnés,
AB-1997-4, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 janvier 1998 ;
CE-Matériels
informatiques,
WT/DS68/AB/R, 5 juin 1998 ;
WT/DS62/AB/R,
WT/DS67/AB/R,
Communautés européennes-Mesures affectant l’importation de certains
produits provenant de Volailles, Rapport de l’Organe d’appel,
WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998 ;
Etats-Unis-Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains
produits à base de crevettes, W/DS58/AB/5, 12 octobre 1998 ;
Japon-Mesures visant les produits agricoles, AB-1998-8, WT/DS76/AB/R, 22
février 1999 ;
Canada-Mesures visant l'importation de lait et l'exportation de produits
laitiers, Rapport de l’Organe d’appel, 13 octobre 1999, WT/DS103/AB/R ;
Argentine-Mesures de sauvegarde à l'importation de chaussures, Rapport de
l’Organe d’appel, WT/DS121/AB/R, 14 décembre 1999 ;
Corée-Mesures affectant les importations de viande de bœuf fraîche, réfrigérée
et congelée, Rapport de l'Organe d'appel, 11 décembre 2000 ;
Etats-Unis-Mesures traitant les restrictions à l'exportation comme les
subventions, Rapport du groupe spécial, WT/DS194/R, 23 août 2001 ;
302
Bibliographie
Chili-Système de fourchettes de prix et mesures de sauvegarde appliqués à
certains produits agricoles, Rapport du Groupe spécial, WT/DS207/R,
3 mai 2002 ;
États-Unis-Mesures de sauvegarde définitives à l'importation de tubes et
tuyaux de qualité carbone soudés, de section circulaire, en provenance de
Corée, rapport de l’organe d’appel, 15 février 2002
Chili-Système de fourchettes de prix et mesures de sauvegarde appliqués à
certains
produits
agricoles,
Rapport
de
l’Organe
d’appel,
WT/D207/AB/R, 23 septembre 2002 ;
Etats-Unis-Détermination finale en matière de droits compensateurs
concernant certains bois d'œuvre résineux en provenance du Canada,
WT/DS257/R du 29 août 2003 et WT/DS257/AB/R du 19 janvier 2004 ;
Brésil-Mesures visant la noix de coco desséchée, WT/DS22/AB/R, rapport de
l'Organe d'appel ;
Brésil-Programme de financement des exportations pour les aéronefs, Rapport
du groupe spécial, WT/DS46/R ;
Argentine-Chaussures,
textiles
WT/DS56/AB/R/Corr.1 ;
et
vêtements,
WT/DS56/AB/R,
Thaïlande-Restrictions à l'importation de cigarettes et taxes intérieures
touchant les cigarettes, BISD 37S/200 ;
Etats-Unis-Subventions concernant le coton upland, WT/DS267/AB/R, 3 mars
2005 ;
CE-Subventions à l’exportation de sucre, Rapport de l’Organe d’appel,
WT/DS265/AB/R, 28 avril 2005.
IV – Documents de L’OMC
Doc. MTN.GNG/MA/W/24 du 20 décembre 1993 (Modalités) ;
Doc. SCM/W/89 du 25 avril 1985, "Projet de directives pour l'application du
concept de spécificité dans le calcul du montant d'une subvention autre qu'une
subvention à l'exportation" ;
Submission of the United states on comprehensive Long-Term Agricultural
Reform, Doc n° MTN.GNG./NG5/W/118 ;
OMC, WT/MIN(99)/ST/3, 30 novembre 1999 ;
303
Bibliographie
Doc. G/AG/NG/S/10, 7 juin 2000 (Note du Secrétariat sur les engagements
des Membres) ;
OMC, Les textes juridiques. Résultats des négociations commerciales multilatérales
du Cycle d’Uruguay, OMC 2003 ;
OMC, Déclarations de Doha, OMC 2003 ;
Doc. JOB (04)/54, Communication du Canada du 21 mai 2004 sur la
spécificité ;
OMC, TN/AG/W/4/Rev.4, 0MC, 6 décembre 2008;
OMC, TN/AG/26, OMC 21 avril 2011.
304
Table des matières
Préface
..................................................................................................................VII
Liste des principales abréviations ................................................................................ IX
Sommaire
................................................................................................................... XI
Introduction ..................................................................................................................... 1
Titre 1
Le statut de l’agriculture : Du GATT de 1947 à
l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay ..............11
Chapitre 1
Le traitement juridique de l’agriculture dans leGATT
de 1947 ................................................................................................. 15
Section 1
De l’application à l’agriculture des principes du GATT ........... 16
§1
De la lutte contre le protectionnisme .................................................. 16
A.
Le principe de la protection douanière exclusive ......................... 16
B.
Le principe de l’interdiction des restrictions quantitatives ......... 19
§2
A.
Les exceptions à l’article XI:1 du GATT de 1947 .............................. 23
Les conditions de recours aux restrictions quantitatives ............. 23
1. Les exceptions de l’article XI:2 du GATT .............................................23
2. Les exceptions de l’article XX du GATT. .............................................29
3 L’application non-discriminatoire des restrictions. ............................30
B.
L’interprétation jurisprudentielle des exceptions à
l’article XI:1 GATT ............................................................................. 31
1. L’interprétation jurisprudentielle de « produit de l’agriculture » .... 32
2. L’application jurisprudentielle du concept de la « nécessité ».......... 35
Section 2
§1
A.
Vers la spécialisation de l’agriculture dans le GATT de 1947.. 37
L’autorisation des subventions agricoles dans le GATT ................ 37
L’article XVI : 3 ou la licéité conditionnelle des subventions
agricoles. .............................................................................................. 38
305
Table des matières
B.
§2
Le critère de l’article XVI:3 du GATT : « la part équitable » ........ 41
Le débat jurisprudentiel sur le critère de la « part équitable du
marché » ................................................................................................... 42
Chapitre 2
Le traitement jurisprudentiel de l’agriculture
dans le GATT de 1947 : le cas de l’Affaire Banane I .................. 47
Section 1
De la genèse de l’Affaire Banane I ................................................ 49
§1
Le régime européen de la banane ....................................................... 49
A.
Aperçu des régimes nationaux d’importation de la banane
avant 1993 ............................................................................................ 49
B.
La mise en place de l’Organisation Commune du Marché de la
Banane par le Règlement CEE n°404/93 ........................................ 52
§2
A.
Les acteurs du conflit et leurs positions ............................................. 54
Les acteurs du conflit de la banane ................................................. 54
1. Les acteurs directs du litige....................................................................54
2. Les acteurs indirects du litige ................................................................55
B.
Les griefs formulés contre le régime européen d’importation de la
Banane57
1. Le Traitement général de la nation la plus favorisée .........................57
2. La protection des concessions tarifaires ...............................................58
3. Les restrictions quantitatives .................................................................59
4. L’application non discriminatoire des restrictions quantitatives .....60
5. Les règles sur le commerce et le développement et sur les
Zones de Libre-échange ..........................................................................60
Section 2
§1
La confirmation jurisprudentielle de l’application à
l’agriculture des règles du GATT de 1947 .................................... 63
Le traitement des contingents tarifaires ............................................. 63
A.
Les arguments des parties ................................................................ 63
B.
L’analyse du Groupe spécial ............................................................ 64
1. De l’existence de mesures restrictives ..................................................64
2. L’exception de l’article XI:2 c) ................................................................65
306
Table des matières
§2
De l’application à l’agriculture de la clause NPF ............................. 68
Titre 2
Le cadre institutionnel et juridique de l’agriculture
dans le GATT/OMC .............................................................71
Chapitre 1
Les règles du Cycle d’Uruguay sur l’accès aux
marchés ............................................................................................... 75
Section préliminaire : De la nécessité et de la place de l’Accord sur
l’agriculture dans le système juridique de l’OMC ..................... 76
§1
Présentation de l’Accord sur l’agriculture ......................................... 76
§2
La surveillance de l’Accord sur l’agriculture .................................... 79
Section 1
§1
A.
Les règles d’accès aux marchés agricoles ...................................... 81
La tarification des mesures non tarifaires et la consolidation
des droits.................................................................................................. 81
Le champ d’application de la tarification ....................................... 82
1. Les mesures soumises à la tarification.................................................. 82
2. Les exceptions à l’obligation de tarification ........................................ 85
B.
§2
A.
De la méthode de la tarification ....................................................... 86
Les engagements de consolidation et de réduction des droits de
douane ...................................................................................................... 88
Mise en pratique de la consolidation et de la réduction des
droits de douane................................................................................. 88
1. Les engagements de consolidation .......................................................88
2. Les réductions progressives des droits de douane .............................89
B.
Section 2
§1
A.
La portée juridique des engagements de consolidation et de
réduction des droits de douane ....................................................... 90
La consécration de la spécificité de l’agriculture dans le
système OMC ..................................................................................... 94
L’institution d’un système de protection conditionnelle pour
l’agriculture ............................................................................................. 94
La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture .................... 94
307
Table des matières
1. Les conditions de recours à la clause de sauvegarde spéciale ..........94
2. Les critères de déclenchement de la clause de sauvegarde
spéciale ......................................................................................................96
B.
De la relation entre l’article 5 de l’AsA, l’article XIX du
GATT et l’Accord sur les sauvegardes............................................ 97
1. Une différence de champs et de conditions d’application ................97
2. Le non cumul de l’article 5 de l’AsA, de l’article XIX du GATT
et de l’Accord sur les sauvegardes ........................................................99
§2
Les contingents tarifaires de l’Accord sur l’agriculture .................. 99
A.
Notion et objectif des contingents tarifaires (accès courant et
accès minimum) ............................................................................... 100
B.
Les méthodes d’administration des contingents tarifaires ........ 102
1. Les principales catégories de méthodes d’administration des
contingents tarifaires ............................................................................ 102
2. La règle de l’administration non discriminatoire des contingents
tarifaires ................................................................................................. 104
§3
Régime juridique des produits agricoles : bilan des ...................... 106
Chapitre 2
La règlementation des subventions dans le droit de l’OMC .. 109
Section 1
L’Accord sur les subventions et les mesures
compensatoires ................................................................................ 110
§1
A.
Règles de base et définition ................................................................ 110
Les éléments de définition de la subvention ................................ 111
1. Contribution financière des pouvoirs publics et avantages
conférés .................................................................................................. 111
2. Le critère de la "spécificité" ................................................................. 114
B.
La classification des subventions ................................................... 117
1. Les subventions prohibées (Boîte rouge) .......................................... 117
2. Les subventions donnant lieu à une action....................................... 120
§2
A.
308
Les mesures compensatoires .............................................................. 122
Les règles de fond des mesures compensatoires ......................... 123
Table des matières
1. Le recours à l'Article VI du GATT de 1994 ....................................... 123
2. Les conditions d'imposition des droits compensateurs .................. 124
B.
La procédure d'application des mesures compensatoires ......... 127
1. La phase de consultation entre les Membres intéressés.................. 128
2. L'imposition et le recouvrement des droits compensateurs ........... 130
Section 2
§1
A.
Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture .. 132
Le démantèlement progressif du soutien interne .......................... 132
La consolidation du soutien interne .............................................. 133
1. Les niveaux de soutien annuels maximum ...................................... 133
2. La méthode de calcul de la MGS (composantes de la MGS) .......... 133
B.
Les engagements de réduction du soutien interne ..................... 136
1. Le champ d’application des réductions ............................................ 136
2. Les exemptions (boîte verte, boîte bleue et soutien de minimis) .. 137
§2
A.
La règlementation des subventions à l’exportation ....................... 141
De la définition des subventions agricoles ................................... 142
1. Détermination des subventions visées .............................................. 142
2. L’absence d’une interdiction de principe des subventions
agricoles ................................................................................................. 144
B.
Les consolidations et les engagements de réduction des
subventions ....................................................................................... 146
1. De la pratique des consolidations et des réductions ....................... 146
2. Institution d’un système anti contournement .................................. 147
Chapitre 3
De la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture ................... 149
Section 1
Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture, le GATT et
l’Accord SMC ................................................................................... 150
§1
Les rapports entre l’Accord sur l’agriculture et le GATT 1994 .... 150
A.
De l’applicabilité du GATT et des Accords de Marrakech ........ 150
B.
De la prédominance de l’Accord sur l’agriculture ...................... 155
309
Table des matières
§2
Les immunités temporaires contre les actions au titre du
GATT et de l’Accord SMC .................................................................. 156
A.
La clause de modération de l’AsA................................................. 156
B.
La portée de l’expiration de l’article 13 de l’AsA ........................ 158
Section 2
De l’appréciation du nouveau régime juridique de
l’agriculture : bilan de la mise en œuvre de l’Accord sur
l’agriculture ...................................................................................... 160
§1
Donner à l’agriculture un statut moins spécifique......................... 160
§2
Bilan de la mise en œuvre de l’Accor sur l’agriculture ................. 162
Titre 3
L’avenir de l’agriculture : les négociations du
Cycle de Doha ...................................................................... 167
Chapitre 1
L’agriculture, un secteur particulier à l’OMC ........................... 171
Section 1
Le concept de la multifonctionnalité de l’agriculture :
éléments de définition ................................................................... 172
§1
Les fonctions non commerciales de l’agriculture ........................... 172
§2
De la justification de l’intervention publique par la
multifonctionnalité............................................................................... 175
A.
Les fondements de l’intervention publique ................................. 175
B.
Les critères de l’intervention publique ......................................... 179
Section 2
§1
Les implications juridiques du concept de
multifonctionnalité dans le GATT/OMC ................................... 184
Le droit du GATT/OMC tient-il compte de la
multifonctionnalité de l’agriculture ? ............................................... 184
A.
La base légale de la multifonctionnalité de l’agriculture
dans le GATT/OMC ........................................................................ 184
B.
Du traitement juridique de la multifonctionnalité dans le
GATT/OMC ..................................................................................... 187
1. La protection de l'environnement et de la santé .............................. 187
2. Le développement et la sécurité alimentaire dans le
GATT/OMC .......................................................................................... 191
310
Table des matières
§2
A.
Des modalités possibles de l’intervention publique ...................... 194
Assurer une flexibilité contrôlée de la protection à la frontière 195
1. De la règlementation de la protection douanière dans le GATT et
dans les négociations du Cycle de Doha ........................................... 195
2. Propositions pour une prise en compte de la Multifonctionnalité
dans les règles d’accès aux marchés .................................................. 197
a) De la création d’une catégorie de « produits essentiels » .......... 197
b) Conditions de recours aux Mécanismes de sauvegarde ............ 200
B.
Vers un nouveau régime des subventions ................................... 203
1. Le traitement des mesures de soutien interne .................................. 203
a) Le traitement des subventions dans les Modalités ..................... 203
b) Nos propositions de réforme du soutien interne ........................ 207
2. L’avenir des subventions à l’exportation .......................................... 215
Chapitre 2
Le Programme de réforme de l’agriculture ................................ 219
Section 1
Le processus de réforme de l’agriculture.................................... 220
§1
A.
Les fondements juridiques de la réforme agricole ......................... 220
Le mécanisme de réforme intégré à l’AsA ................................... 221
1. Le contenu du mandat de l’article 20 de l’AsA ................................ 221
2. De la mise en œuvre de l’article 20 .................................................... 223
B.
La Déclaration ministérielle de Doha............................................ 226
1. La question agricole dans le mandat de Doha ................................. 226
2. Le calendrier des négociations ........................................................... 229
a) La phase des Modalités ................................................................... 229
b) L’étape de Cancún : bilan des négociations ................................. 237
c) L’étape de Hong Kong ou la non-clôture des négociations ...... 238
§2
A.
Les principaux acteurs du Cycle de Doha et aperçu de leurs
positions ................................................................................................. 241
Les pays développés ........................................................................ 242
1. Les États-Unis d’Amérique ................................................................. 242
2. Les Communautés européennes ........................................................ 244
3. Les pays du G-10 .................................................................................. 247
311
Table des matières
B.
Les pays en développement ........................................................... 249
1. Le G-33 et le G-20.................................................................................. 249
2. Le G-90 (Groupe africain, Pays ACP et Pays les Moins Avancés) . 252
3. L’hétérogénéité des Pays en développement ................................... 254
C.
Les pays intermédiaires : le Groupe de Cairns ............................ 256
D.
Présentation synthétique des acteurs des négociations
agricoles ............................................................................................. 258
Section 2
Impact de la multifonctionnalité sur les résultats du
Cycle de Doha en matière agricole .............................................. 259
§1
A.
Le nouveau régime de l’agriculture issu des négociations du
Cycle de Doha ....................................................................................... 259
Les règles de Doha en matière d’accès aux marchés .................. 260
1. Les nouvelles réductions tarifaires .................................................... 260
2. La règlementation des contingents tarifaires ................................... 265
a) L’accroissement des contingents tarifaires et
consolidation des tarifs contingentaires ....................................... 265
b) L’administration des contingents tarifaires ................................. 267
B.
Les règles de Doha en matière de soutien interne et de
subventions à l’exportation ............................................................ 269
1. Le soutien interne ................................................................................. 269
a)
b)
c)
d)
De la réduction des mesures de soutien de la boîte orange ...... 270
De minimis ....................................................................................... 271
Les mesures de la boîte bleue ........................................................ 272
Les mesures de la boîte verte ......................................................... 272
2 Les subventions à l’exportation .......................................................... 275
§2
A.
Le traitement spécial et différencié pour les PED .......................... 279
La mise en place du Mécanisme de Sauvegarde Spéciale
(MSS) .............................................................................................. 279
1. Aperçu général du nouveau mécanisme de sauvegarde spéciale . 279
2. Les conditions de recours au MSS...................................................... 280
B.
Le traitement des produits spéciaux ............................................. 282
1. La détermination des produits spéciaux ........................................... 282
312
Table des matières
2. Le traitement tarifaire des produits spéciaux ................................... 283
Conclusion
................................................................................................................. 285
Bibliographie ................................................................................................................. 293
Table des matières ........................................................................................................ 305
313
Liste des ouvrages
Alberini, Adrien
2010
Le transfert de technologie en droit
communautaire de la concurrence
Mise en perspective avec les règles
applicables aux accords de recherche
et développement, de production
et de distribution
Baddeley, Margareta
1994
L’association sportive face au droit
Les limites de son autonomie
Baddeley, Margareta (éd.)
1999
La forme sociale de l’organisation
­s portive
Questions de responsabilité
Actes de ­la Journée de Droit du sport
de la Faculté de droit de l’Université
de ­Genève 25 mars 1999
Bellanger, François (éd.)
2000
L’Etat face aux dérives sectaires
Actes du colloque du 25 novembre 1999
Bernard, Frédéric
2010
L’Etat de droit face au terrorisme
Bino, Maria-Antonella
2006
Hospitalisation forcée et droits
du malade mental
Etude de droit international et de droit
comparé
CG
Collection
Genevoise
Botoy Ituku, Elangi
2007
Propriété intellectuelle et
droits de l’homme
L’impact des brevets pharmaceutiques
sur le droit à la santé dans le contexte
du VIH / SIDA en Afrique
Cattaneo, Daniele
1992
Les mesures préventives et de
réadaptation de l’assurance-chômage
Prévention du chômage et
aide à la formation en droit suisse, droit
international et droit européen
Chaix, François
1995
Le contrat de sous-traitance
en droit suisse
Limites du principe de la relativité des
conventions
Chappuis, Christine
1991
La restitution des profits illégitimes
Le rôle privilégié de la gestion d’affaires
sans mandat en droit privé suisse
Chatton, Gregor T.
2005
Die Verknüpfung von Handel und
­A rbeitsmenschenrechten innerhalb
der WTO
Politisches Scheitern und rechtliche
­Perspektiven
Chavanne, Sylvie
1993
Le retard dans l’exécution des travaux
de construction
Selon le Code des obligations et la norme
SIA 118
Converset, Stéphanie
2009
Aide aux victimes d’infractions
et ­r éparation du dommage
De l’action civile jointe à l’indemnisation
par l’Etat sous l’angle du nouveau droit
Currat, Philippe
2006
Les crimes contre l’humanité dans le
Statut de la Cour pénale internationale
Défago Gaudin, Valérie
2006
L’immeuble dans la LP : indisponibilité
et gérance légale
Donatiello, Giuseppe
2010
Responsabilité du débiteur :
de la délégation à l’organisation
de l’exécution des obligations
Codifications supranationales récentes
(CVIM, Principes d’UNIDROIT, Principes
­européens) et Code des obligations suisse
Droz, Johan
La substitution dans le contrat
de mandat
2008
Ducrot, Michel
2005
La procédure d’expulsion du locataire
ou du fermier non agricole : quelques
législations cantonales au regard du
droit fédéral
Dunand, Jean-Philippe
2000
Le transfert fiduciaire :
« Donner pour reprendre »
Mancipio dare ut remancipetur
Analyse historique et comparatiste
de la fiducie-gestion
Dupont, Anne-Sylvie
2005
Le dommage écologique
Le rôle de la responsabilité civile en cas
d’atteinte au milieu naturel
Favre-Bulle, Xavier
1998
Les paiements transfrontières
dans un espace financier européen
Fehlbaum, Pascal 2007
Les créations du domaine
de la parfumerie : quelle protection?
Foëx, Bénédict Le contrat de gage mobilier
1997
Gafner d’Aumeries, Sonja
1992
Le principe de la double incrimination
En particulier dans les rapports d’entraide
judiciaire internationale en matière
pénale entre la Suisse et les Etats-Unis
Garibian, Sévane
2009
Le crime contre l’humanité au regard
des principes fondateurs de l’Etat
­moderne
Naissance et consécration d’un concept
Garrone, Pierre
1991
L’élection populaire en Suisse
Etude des systèmes électoraux
et de leur mise en œuvre sur le plan
­fédéral et dans les cantons
Gerber, Philippe
1997
La nature cassatoire du recours
de droit public
Mythe et réalité
Gonin, Luc
2011
L’obsolescence de l’Etat moderne
Analyse diachronique et contextuelle
à l’exemple de l’Etat français
de Gottrau, Nicolas
1999
Le crédit documentaire et la fraude
La fraude du bénéficiaire,
ses conséquences et les moyens
de protection du donneur d’ordre
Grant, Philip
2000
La protection de la vie familiale et
de la vie privée en droit des étrangers
Grodecki, Stéphane
2008
L’initiative populaire cantonale
et municipale à Genève
Guibentif, Pierre
1997
La pratique du droit international et
communautaire de la sécurité sociale
Etude de sociologie du droit de la
coordination, à l’exemple du Portugal
Gutzwiller, Céline
2008
Droit de la nationalité et fédéralisme
en Suisse
Hack, Pierre
2003
La philosophie de Kelsen
Epistémologie de la Théorie pure du droit
Henzelin, Marc
2000
Le principe de l’universalité en droit
pénal international
Droit et obligation pour les Etats
de poursuivre et juger selon le principe
de ­l’universalité
Hottelier, Michel
1990
L’article 26 CEDH et l’épuisement des
voies de recours en droit fédéral suisse
Hottelier, Michel
1995
Le Bill of Rights et son application
aux Etats américains
Etude de droit constitutionnel des
Etats-Unis avec des éléments comparatifs
de droit suisse
Issenhuth-Scharly, Ghislaine
2009
Autonomie individuelle et biobanques
Etude de droit comparé (droit européen,
droit français, droit suisse)
Jeanneret, Yvan
2002
La violation des devoirs en cas
d’accident
Analyse critique de l’article 92 LCR
Jeandin, Nicolas
Le chèque de voyage
1994
Jung, Anne
2008
Jeremy Bentham et les mesures
de sûreté en droit actuel :
Suisse et ­B elgique
Junod Moser, Dominique
2001
Les conditions générales à la croisée
du droit de la concurrence et du droit
de la consommation
Etude de droit suisse et de droit européen
Junod, Valérie
Clinical drug trials
Studying the safety and efficacy
of new pharmaceuticals
2005
Kastanas, Elias
1993
Les origines et le fondement
du contrôle de la constitutionnalité
des lois en Suisse et en Grèce
Lampert, Frank
2000
Die Verlustverrechnung von
juristischen Personen im Schweizer
Steuerrecht unter besonderer
Berücksichtigung des DBG und StHG
Languin, Noëlle/Liniger, Miranda/ 1994
Monti, Brigitte/Roth, Robert/Sardi,
­Massimo/Strasser, François Roger
La libération conditionnelle :
risque ou chance?
La pratique en 1990 dans les cantons
­romands
Languin, Noëlle/Kellerhals, Jean/ 2006
Robert, Christian-Nils
L’art de punir
Les représentations sociales d’une
« juste » peine
Lempen, Karine
2006
Le harcèlement sexuel sur le lieu
de travail et la responsabilité civile
de l’employeur
Le droit suisse à la lumière de la critique
juridique féministe et de l’expérience
états-unienne
Manaï, Dominique 1999
Les droits du patient
face à la médecine contemporaine
Mandofia Berney, Marina
1993
Vérités de la filiation et procréation
­a ssistée
Etude des droits suisse et français
Marchand, Sylvain
1994
Les limites de l’uniformisation
­matérielle du droit de la vente
­i nternationale
Mise en œuvre de la Convention des
­Nations Unies du 11 avril 1980 sur la
vente internationale de marchandises
dans le contexte juridique suisse
Martenet, Vincent
L’autonomie constitutionnelle
des ­cantons
Morand, Charles-Albert (éd.) 1995
Aménagement du territoire
et protection de l’environnement :
la simplification des procédures
Morand, Charles-Albert (éd.) 1996
La pesée globale des intérêts
Droit de l’environnement
et de l’aménagement du territoire
Moreno, Carlos
2002
Legal Nature and Functions of the
Multimodal Transport Document
Morin, Ariane
2002
La responsabilité fondée
sur la confiance
Etude critique des fondements d’une
innovation controversée
Oberson, Xavier 1991
Les taxes d’orientation
Nature juridique et constitutionnalité
Ordolli, Stiliano
2008
Histoire constitutionnelle de l’Albanie
des origines à nos jours
1999
Papaux van Delden, Marie-Laure 2002
L’influence des droits de l’homme
sur l’osmose des modèles familiaux
Marti, Ursula
2011
Das Vorsorgeprinzip im Umweltrecht
Am Beispiel der internationalen,
europäischen und schweizerischen
Rechtsordnung
Pavlidis, Georgios
2012
Confiscation internationale:
instruments internationaux, droit de
l’Union européenne, droit suisse
Morand, Charles-Albert (éd.)
1991
Les instruments d’action de l’Etat
Peter, Henry 1990
L’action révocatoire dans les groupes
de sociétés
Morand, Charles-Albert (éd.)
1992
Droit de l’environnement :
mise en œuvre et coordination
Pont Veuthey, Marie-Claire Le pouvoir législatif
dans le canton du Valais
Morand, Charles-Albert (éd.)
1992
La légalité : un principe à géométrie
variable
1992
Rohmer, Sandrine
2006
Spécificité des données génétiques
et protection de la sphère privée
Les exemples des profils d’ADN dans
la procédure pénale et du diagnostic
génétique
Sambuc Bloise, Joëlle
2007
La situation juridique des Tziganes
en Suisse
Analyse du droit suisse au regard
du droit international des minorités
et des droits de l’homme
Scartazzini, Gustavo
1991
Les rapports de causalité dans le droit
suisse de la sécurité sociale
Avec un aperçu des différentes théories
de la causalité
Schneider, Jacques-André
1994
Les régimes complémentaires
de retraite en Europe : Libre circulation
et participation
Etude de droit suisse et comparé
Schröter, François Les frontières de la Suisse :
questions choisies
2007
Soma, Abdoulaye 2009
Droit de l’homme à l’alimentation
et sécurité alimentaire en Afrique
Stieger-Chopard, Arlette 1997
L’exclusion du droit préférentiel de
souscription dans le cadre du capital
autorisé de la société anonyme
Etude de droit allemand et de droit suisse
Tanquerel, Thierry 1996
Les voies de droit des organisations
écologistes en Suisse et aux Etats-Unis
Tevini Du Pasquier, Silvia 1990
Le crédit documentaire en droit suisse
Droits et obligations de la banque
mandataire et assignée
Tornay, Bénédicte 2008
La démocratie directe saisie par le juge
L’empreinte de la jurisprudence
sur les droits populaires en Suisse
Trigo Trindade, Rita 1996
Le conseil d’administration
de la société anonyme
Composition, organisation et
responsabilité en cas de pluralité
d’administrateurs
Voïnov Kohler, Juliette
2006
Le mécanisme de contrôle du respect
du Protocole de Kyoto
sur les changements climatiques :
entre diplomatie et droit
Vulliéty, Jean-Paul
1998
Le transfert des risques dans la vente
internationale
Comparaison entre le Code suisse des
Obligations et la Convention de Vienne
des Nations Unies du 11 avril 1980
Werly, Stéphane 2005
La protection du secret rédactionnel
Wisard, Nicolas 1997
Les renvois et leur exécution en droit
des étrangers et en droit d’asile
Zellweger, Tobias 2008
Les transports collectifs de personnes
dans l’agglomération francogenevoise : Etude de droit ­t ransfrontalier
Recueils de textes
(anciennement « Série rouge »)
Auer, Andreas/Flückiger, Alexandre/ 2007
Hottelier, Michel (éd.)
Les droits de l’homme et la constitution. Etudes en l’ honneur du Professeur
Giorgio Malinverni
Auer, Andreas/Delley, Jean-Daniel/ 2001
Hottelier, Michel/Malinverni, Giorgio (éd.)
Aux confins du droit
Essais en l’honneur du
Professeur Charles-Albert Morand
Cassani, Ursula/Roth, Robert/
Sträuli, Bernhard (éd.)
2009
Montrer la justice, penser le droit pénal
Colloque en l’honneur du Professeur
Christian-Nils Robert
Chappuis, Christine/
2006
Foëx, Bénédict/Thévenoz, Luc (éd.)
Le législateur et le droit privé
Colloque en l’honneur du professeur
Gilles Petitpierre
Dufour, Alfred/Rens, Ivo/ 1998
Meyer-Pritzl, Rudolf/
Winiger, Bénédict (éd.)
Pacte, convention, contrat
Mélanges en l’honneur du Professeur
Bruno Schmidlin
Flückiger, Alexandre (éd.)
2010
Emouvoir et persuader pour
promouvoir le don d’organes ?
L’efficacité entre éthique et droit
Foëx, Bénédict/Jeandin, Nicolas (éd.)2011
Le Code de procédure civile
Aspects choisis
Foëx, Bénédict/Hottelier, Michel/
2007
Jeandin, Nicolas (éd.)
Les recours au Tribunal fédéral
Foëx, Bénédict/Thévenoz, Luc (éd.) 2000
Insolvence, désendettement
et redressement
Etudes réunies en l’honneur de Louis
Dallèves, Professeur à l’Université de
Genève
Hottelier, Michel (éd.)
2011
Albert Cohen
L’écrivain au service de l’Etat de droit
Actes du colloque organisé le 18 février
2011 par la Faculté de droit et la Fondation Mémoire Albert Cohen
Kellerhals, Jean/Manaï, Dominique/ 2002
Roth, Robert (éd.)
Pour un droit pluriel
Etudes offertes au Professeur
Jean-François Perrin
Knapp, Blaise/Oberson, Xavier (éd.) 1997
Problèmes actuels de droit
économique
Mélanges en l’honneur du Professeur
Charles-André Junod
Reymond, Jacques-André De l’autre côté du miroir
Etudes récentes
1998
Schönle, Herbert 1995
Droit des obligations et droit bancaire
Etudes
Thévenoz, Luc/Reich, Norbert (éd.) 2006
Droit de la consommation/
Konsumentenrecht/Consumer Law
Liber amicorum Bernd Stauder
Ouvrages collectifs
Présence et actualité de la constitution
dans l’ordre juridique
Mélanges offerts à la Société suisse
des juristes pour son congrès 1991
à Genève. 1991
Problèmes actuels de droit fiscal
Mélanges en l’honneur du Professeur
Raoul Oberson 1995
Trigo Trindade, Rita/Peter, Henry/
Bovet, Christian (éd.)
2009
Economie Environnement Ethique
De la responsabilité sociale et sociétale
Liber Amicorum Anne Petitpierre-Sauvain
Droit civil
Baddeley, Margareta (éd.) 2007
La protection de la personne
par le droit
Journée de droit civil 2006 en l’honneur
du Professeur Martin Stettler
Baddeley, Margareta/
2009
Foëx, Bénédict (éd.)
La planification du patrimoine
Journée de droit civil 2008 en l’honneur
du Professeur Andreas Bucher
Perrin, Jean-François/
Chappuis, Christine
Droit de l’association
3e édition
2008
Démocratie directe
Arx, Nicolas von Ähnlich, aber anders
Die Volksinitiative in Kalifornien
und in der Schweiz
2002
Auer, Andreas (éd.) 1996
Les origines de la démocratie directe
en Suisse / Die Ursprünge der
schweizerischen direkten Demokratie
Auer, Andreas (éd.) 2001
Sans délais et sans limites?
L’initiative populaire à la croisée
des chemins
Ohne Fristen und Grenzen?
Die Volksinitiative am Scheideweg
Auer, Andreas/
2001
Trechsel, Alexander H.
Voter par Internet?
Le projet e-voting dans le canton
de ­Genève dans une perspective
socio-politique et juridique
Delley, Jean-Daniel (éd.) 1999
Démocratie directe et politique
étrangère en Suisse/
Direkte Demokratie und
schweizerische Aussenpolitik
Schuler, Frank 2001
Das Referendum in Graubünden
Entwicklung, Ausgestaltung, Perspektiven
Trechsel, Alexander/Serdült, Uwe 1999
Kaleidoskop Volksrechte
Die Institutionen der direkten
Demokratie in den schweizerischen
Kantonen 1970–1996
Trechsel, Alexander
2000
Feuerwerk Volksrechte
Die Volksabstimmungen in den
schweizerischen Kantonen 1970–1996
Droit et Histoire
(anciennement « Droit et Histoire »,
« Les grands jurisconsultes »
et « Grands textes »)
Dufour, Alfred/Roth, Robert/ 1994
Walter, François (éd.)
Le libéralisme genevois, du Code civil
aux constitutions (1804–1842)
Dufour, Alfred (éd.)
Hommage à Pellegrino Rossi
(1787–1848)
Genevois et Suisse à vocation
­européenne
1998
Dufour, Alfred (éd.)
Rossi, Pellegrino
Cours d’histoire suisse
2001
Dufour, Alfred 2003
L’histoire du droit entre philosophie
et histoire des idées
Dunand, Jean-Philippe Keller, Alexis (éd.)
Stein, Peter
Le droit romain et l’Europe
Essai d’interprétation historique,
2ème édition
2004
Hottelier, Michel (éd.)
2010
Fazy, James
De l’intelligence collective des sociétés
Cours de législation constitutionnelle
Manaï, Dominique Eugen Huber
Jurisconsulte charismatique
1990
Monnier, Victor (éd.) Bonaparte et la Suisse
Travaux préparatoires de l’Acte
de Médiation (1803)
(Préfacé par Alfred Kölz)
2002
Monnier, Victor
2003
Bonaparte, la Suisse et l’Europe
Colloque européen d’histoire
constitutionnelle pour le bicentenaire
de l’Acte de médiation (1803–2003)
Dufour, Alfred/Monnier, Victor (Ed.) 2011
La Savoie, ses relations avec
Genève et la Suisse
Actes des journées d’étude à l’occasion
du 150e anniversaire de l’Annexion
de la Savoie à la France organisées à
Genève, les 4 et 5 novembre 2010
Quastana, François/ 2008
Monnier, Victor (Ed.)
Paoli, la Révolution Corse
et les Lumières
Actes du colloque international
organisé à Genève, le 7 décembre 2007
Reiser, Christian M. 1998
Autonomie et démocratie
dans les communes genevoises
Schmidlin, Bruno/ 1991
Dufour, Alfred (éd.)
Jacques Godefroy (1587–1652)
et l’Humanisme juridique à Genève
Actes du colloque Jacques Godefroy
Winiger, Bénédict 1997
La responsabilité aquilienne romaine
Damnum Iniuria Datum
Winiger, Bénédict La responsabilité aquilienne
en droit commun
Damnum Culpa Datum
2002
Droit de la propriété
Foëx, Bénédict (éd.)
Droit de superficie et leasing
immobilier
Deux alternatives au transfert
de propriété
Hottelier, Michel/ Foëx, Bénédict (éd.)
L’aménagement du territoire
Planification et enjeux
2001
Hottelier, Michel/ 1999
Foëx, Bénédict (éd.)
Les gages immobiliers
Constitution volontaire et réalisation
forcée
2011
Foëx, Bénédict /
2009
Hottelier, Michel (éd.)
La garantie de la propriété
à l’aube du XXI e siècle
Expropriation, responsabilité de l’Etat,
gestion des grands projets et protection
du patrimoine
Foëx, Bénédict /
2007
Hottelier, Michel (éd.)
Servitudes, droit de voisinage,
responsabilités du propriétaire
immobilier
Hottelier, Michel/ 2005
Foëx, Bénédict (éd.)
Protection de l’environnement
et immobilier
Principes normatifs et pratique
jurisprudentielle
Hottelier, Michel/ 2003
Foëx, Bénédict (éd.)
La propriété par étages
Fondements théoriques et questions
pratiques
Droit administratif
Bellanger, François/ Tanquerel, Thierry (éd.)
Les contrats de prestations
Tanquerel, Thierry/
Bellanger, François (éd.)
L’administration transparente
2002
2002
Droit de la
responsabilité
Chappuis, Christine/ 2005
Winiger, Bénédict (éd.)
Le préjudice
Une notion en devenir
(Journée de la responsabilité civile 2004)
Chappuis, Christine/ 2007
Winiger, Bénédict (éd.)
Les causes du dommage
(Journée de la responsabilité civile 2006)
Chappuis, Christine/ 2009
Winiger, Bénédict (éd.)
La responsabilité pour l’information
fournie à titre professionnel
(Journée de la responsabilité civile 2008)
Chappuis, Christine/ 2011
Winiger, Bénédict (éd.)
La preuve en droit de la responsabilité
civile
(Journée de la responsabilité civile 2010)
Etier, Guillaume
2006
Du risque à la faute
Evolution de la responsabilité civile
pour le risque du droit romain au droit
commun
Winiger, Bénédict (éd.)
2008
La responsabilité civile européenne
de demain
Projets de révision nationaux et
principes européens
Europäisches Haftungsrecht morgen
Nationale Revisions­entwürfe und
­europäische Haftungsprinzipien
(Colloque international à l’Université
de Genève)
Winiger, Bénédict
La responsabilité aquilienne
au 19 ème siècle
Damnum iniuria et culpa datum
2009
Droit international
Daboné, Zakaria
2012
Le droit international public relatif aux
groupes armés non étatiques
Zouré, Théophane Noël
2012
Le commerce des produits agricoles
dans le droit de l’OMC
L’agriculture est un sujet majeur dans les négociations multilatérales de l’OMC. Du GATT au Cycle de Doha, les enjeux ont
constamment évolué. Les négociations actuelles se focalisent sur
la multifonctionnalité, concept qui reconnaît à l’agriculture, outre
la fonction de production d’aliments, des fonctions sociales et
environnementales. Le défi de l’OMC consiste à l’intégrer à son
système normatif.
Le présent ouvrage analyse le régime juridique du commerce des
produits agricoles à la lumière du GATT, de l’Accord sur l'Agriculture et des propositions des Membres et peint les grandes lignes
du futur Accord sur l’agriculture. L’auteur y défend une conception simple de l’agriculture. Il soutient que ce secteur est particulier et que le futur Accord devrait donner plus de flexibilité aux
Membres de l’OMC dans la conduite de leurs politiques agricoles
nationales.
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