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9165/16 ADD 2 nn DG G 1B Les délégations trouveront ci

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Conseil de
l'Union européenne
Bruxelles, le 19 mai 2016
(OR. en)
9165/16
ADD 2
EF 125
ECOFIN 439
DELACT 83
NOTE DE TRANSMISSION
Origine:
Pour le Secrétaire général de la Commission européenne,
Monsieur Jordi AYET PUIGARNAU, Directeur
Date de réception:
Destinataire:
18 mai 2016
Monsieur Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Secrétaire général du Conseil
de l'Union européenne
N° doc. Cion:
SWD(2016) 156 final
Objet:
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document:
RÈGLEMENT DÉLÉGUÉ DE LA COMMISSION complétant le règlement
(UE) nº 600/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne
les définitions, la transparence, la compression de portefeuille et les
mesures de surveillance relatives à l'intervention sur les produits et aux
positions
Les délégations trouveront ci-joint le document SWD(2016) 156 final.
p.j.: SWD(2016) 156 final
9165/16 ADD 2
nn
DG G 1B
FR
COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.5.2016
SWD(2016) 156 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT
accompagnant le document:
RÈGLEMENT DÉLÉGUÉ DE LA COMMISSION
complétant le règlement (UE) nº 600/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce
qui concerne les définitions, la transparence, la compression de portefeuille et les
mesures de surveillance relatives à l'intervention sur les produits et aux positions
{C(2016) 2860 final}
{SWD(2016) 157 final}
FR
FR
1.
INTRODUCTION
La directive MiFID II et le règlement MiFIR
La présente analyse d’impact concerne les actes délégués de la directive «MiFID II» et
du règlement «MiFIR».
La directive MiFID I est entrée en vigueur en 2007. Elle a permis de renforcer la
concurrence et l'intégration en ce qui concerne les marchés réglementés et les actions. La
crise financière et les évolutions des marchés qui ont suivi ont cependant clairement
montré que le champ d'application de cette directive n'était plus suffisant et qu'il était
nécessaire de renforcer davantage la protection des investisseurs. C'est pourquoi ce
champ d'application a été élargi avec MiFID II et MiFIR, pour y faire entrer d'autres
instruments financiers et plates-formes de négociation. Afin d'uniformiser le cadre
réglementaire, il englobe à présent des acteurs du marché et des activités qui n'étaient pas
réglementés par MiFID I. MiFID II et MiFIR visent à accroître la convergence des
pratiques en matière de surveillance dans l’ensemble du marché unique.
Pour résumer, l'objectif primordial de MiFID II et MiFIR est de permettre aux marchés
financiers de servir l’économie ainsi que de rendre ces marchés plus sûrs et plus
transparents afin de soutenir l'emploi et la croissance et de renforcer la confiance des
investisseurs.
2.
QUESTIONS DE PROCEDURE ET CONSULTATION DES PARTIES INTERESSEES
Au printemps 2014, la Commission européenne a sollicité l’avis technique de l’Autorité
européenne des marchés financiers (AEMF) et de l’Autorité bancaire européenne (ABE).
L’avis technique fourni par l'AEMF et l'ABE repose sur des consultations publiques que
ces autorités ont menées pendant 3 mois, ainsi que sur des auditions et des discussions
approfondies avec les autorités nationales de surveillance. La Commission a consulté le
groupe d’experts du comité européen des valeurs mobilières, des experts désignés par les
États membres, ainsi que les membres de la commission ECON du Parlement européen
au sujet de cet avis technique. En outre, les services de la Commission ont organisé de
nombreuses réunions bilatérales avec les parties intéressées.
Le travail d’analyse d’impact a été dirigé par un groupe de pilotage interservices
composé de représentants de 11 services et directions générales de la Commission.
3.
EXPOSÉ DU PROBLÈME
La directive MiFID II et le règlement MiFIR s'attaquent aux lacunes dans trois domaines
clés:
(1)
les exigences de transparence sont étendues aux instruments assimilés à des
actions et aux instruments autres que des actions ainsi qu'aux acteurs du marché
qui n’étaient auparavant pas soumis à la réglementation ou seulement dans une
moindre mesure;
2
(2)
intégration du marché: les exigences sont modifiées afin de mettre les différentes
plates-formes de négociation sur un pied d'égalité et de tenir compte des
évolutions technologiques;
(3)
la protection des investisseurs est renforcée, notamment en instaurant un régime
plus strict en matière d'avantages incitatifs, des mécanismes supplémentaires de
sauvegarde des actifs des clients, des règles relatives à la gouvernance des
produits et des pouvoirs d'intervention.
Dans ces domaines, de nombreuses dispositions de la législation de niveau 1 doivent être
précisées par la législation de niveau 2 afin qu'elles soient transposées et appliquées de
façon précise et ne donnent pas lieu à des interprétations divergentes qui conduiraient à la
coexistence de différents régimes de protection des investisseurs, de transparence du
marché et d’intégration du marché.
Certaines des questions à régler au niveau 2 sont considérées comme cruciales, car les
choix effectués à ce niveau détermineront si les objectifs de MiFID II et MiFIR pourront
être atteints de manière efficiente et effective. Ces questions sont exposées en détail dans
l’analyse d’impact. En ce qui concerne les autres questions, soit elles ne devraient pas
avoir d'impact significatif, soit les délégations de pouvoir prévues à leur égard dans la
directive MiFID II et le règlement MiFIR ne laissent que peu de latitude. Ces autres
questions sont succinctement examinées en annexe.
Sauvegarde des actifs des clients: La directive MiFID II impose aux entreprises
d’investissement de prendre des dispositions adéquates pour sauvegarder les droits de
propriété et les autres droits des investisseurs sur les titres et les fonds que ceux-ci leur
confient. Toutefois, une très grande imprécision subsiste quant aux modalités pratiques
de cette sauvegarde, ce qui pourrait créer des disparités licites ou illicites, volontaires ou
involontaires, entre États membres et entre entreprises d’investissement, en matière de
protection des investisseurs. Les investisseurs pourraient ne pas avoir connaissance de
ces disparités et de leurs conséquences, et donc fonder leurs décisions sur des hypothèses
erronées. Les entreprises d’investissement pourraient réduire la protection des
investisseurs, par exemple en réutilisant les actifs des clients sans leur consentement ou
sans qu'ils comprennent pleinement l'incidence que cela risque d'avoir sur leurs droits.
Avantages incitatifs, amélioration de la qualité: En principe, la directive MiFID II
interdit aux entreprises d’investissement qui fournissent des conseils indépendants ou des
services de gestion de portefeuille d’accepter et de conserver des avantages incitatifs.
Dans tous les autres cas, les avantages incitatifs peuvent être autorisés à la condition
qu'ils soient déclarés et destinés à améliorer la qualité des services fournis au client et
qu'ils ne nuisent pas au respect, par l'entreprise d’investissement, de son obligation d'agir
d’une manière honnête, équitable et professionnelle qui serve au mieux les intérêts de ses
clients.
Sans d'autres orientations, les pratiques divergentes risquent de perdurer et la directive
d'être contournée, ce qui aurait des effets préjudiciables pour les investisseurs. Les
entreprises d’investissement risquent d'avoir tendance à favoriser les produits ou services
qui leur permettent d'obtenir les avantages incitatifs les plus élevés, même s'il ne s'agit
pas du meilleur choix pour l’investisseur.
Marchés liquides: La définition ou le classement en tant que «marché liquide» dans le
cadre de MiFID II/MiFIR a plusieurs conséquences: diverses restrictions en ce qui
concerne le prix auquel une transaction négociée peut être exécutée; des limites
3
quantitatives quant au volume total de négociation bénéficiant de la dérogation relative
au prix de référence; et des obligations d'offre de prix pour les internalisateurs
systématiques. L’exigence principale est de publier, de manière régulière et continue, des
offres de prix fermes pour les instruments pour lesquels il existe un marché liquide. Des
interprétations divergentes pourraient conduire à des disparités d'application entre les
États membres et avoir des répercussions négatives sur le régime de transparence
applicable aux actions, aux fonds indiciels cotés et aux instruments financiers similaires.
Si les règles applicables aux différents instruments variaient sans raison valable, la
transparence en pâtirait. Cela pourrait conduire à des différences de prix injustifiées en
fonction des acteurs et nuire à l’intégration et à l'intégrité des marchés.
Extension du régime des internalisateurs systématiques: Le terme «internalisateur
systématique» désigne une entreprise d’investissement qui, de façon organisée,
fréquente, systématique et substantielle, négocie pour compte propre en exécutant les
ordres des clients en dehors d’un marché réglementé, d’un système multilatéral de
négociation ou d’un système organisé de négociation sans exploiter de système
multilatéral. Il n’existe que très peu d’entreprises d’investissement enregistrées en tant
qu’internalisateurs systématiques en vertu de MiFID I. Elles ne représentent pas une part
importante de la négociation d'actions au sein de l’Union. La directive MiFID II
complète la définition qualitative de l’internalisateur systématique par des critères
quantitatifs. Elle étend aussi le régime des internalisateurs systématiques aux instruments
assimilés à des actions et aux instruments autres que des actions. Sans autres
spécifications techniques, cette définition pourrait conduire à des inégalités en termes de
transparence pour les instruments négociés sur différents types de plates-formes
d’exécution. L’intégration et la transparence des marchés pourraient en pâtir. Certains
investisseurs et émetteurs pourraient enregistrer des pertes ou des bénéfices moindres en
raison d’un choix non optimal de produits d’investissement.
Prix des données de marché: Dans l’UE, les données de marché sont parfois fournies à
des prix élevés, en partie parce qu'elles ne sont, pour la plupart, disponibles que par
l'intermédiaire de grands paquets de données. Ces prix élevés créent des obstacles à la
fourniture et à l’utilisation des données de marché et au processus de détermination et de
formation des prix, ce qui pourrait nuire à l’intégration des marchés et à la transparence.
Les investisseurs risquent de faire de moins bons choix en raison du manque
d'informations et/ou du prix élevé de ces informations, et les marchés ne seraient pas
aussi «profonds» qu'ils le pourraient.
Marchés de croissance des PME: La directive MiFID II instaure un label «marché de
croissance des PME» dont peuvent bénéficier les systèmes multilatéraux de négociation
qui remplissent certaines conditions. Elle ne précise cependant pas suffisamment ces
conditions pour garantir que la notion de marché de croissance des PME soit comprise de
la même façon par tous les acteurs du marché. La transparence ainsi que l’intégration et
l’intégrité du marché pourraient en pâtir. Si les marchés de croissance des PME
manquent de transparence ou si la notion même est mal comprise, le risque qu'ils
échouent sera accru. Cela priverait de nombreuses PME de la possibilité de lever des
fonds propres sur des marchés liquides et perpétuerait leur manque d’accès au
financement, avec des effets négatifs sur leurs perspectives de croissance et celles de leur
pays.
Définitions essentielles: En l'état, certaines définitions contenues dans MiFID II et
MiFIR ne seraient pas suffisamment précises pour harmoniser suffisamment les
interprétations et l'application. Dans certains cas, cela pourrait également entraîner des
4
incohérences dans l'application d'autres dispositions du droit de l’Union, ce qui pourrait
entraver le bon fonctionnement des marchés financiers dans l’Union et entraver leur
intégration. Une inefficience des marchés se traduit généralement par moins de liquidité
et de transparence. Cela pourrait avoir des effets dommageables pour les émetteurs et les
investisseurs, car il y aurait une moins bonne adéquation de l'offre et de la demande.
4.
DROIT D'AGIR DE L'UE ET JUSTIFICATION
Le droit d'agir de l’UE découle des différentes délégations de pouvoir prévues par la
directive MiFID II et le règlement MiFIR.
5.
OBJECTIFS
Les objectifs généraux de la directive MiFID II étaient de renforcer la confiance des
investisseurs, de réduire les risques de perturbations des marchés et d'abus de marché, de
diminuer les risques systémiques, d’améliorer l’efficience des marchés financiers et de
limiter les coûts inutiles pour les acteurs du marché. Les objectifs spécifiques des actes
délégués sont liés à ceux de la directive:
– réduire le risque de vente d’instruments financiers inappropriés aux investisseurs de
détail;
– améliorer la protection des actifs des investisseurs lorsque les entreprises placent des
fonds dans les établissements d'un groupe;
– faire en sorte que les prix des données de marché soient fixés selon des conditions
commerciales raisonnables;
– instaurer un label de qualité «marchés de croissance des PME»;
– assurer des conditions égales en matière d’obligations de transparence pour les
différents instruments financiers, marchés et acteurs;
– veiller à ce que les principales définitions soient comprises de manière identique.
Tous ces objectifs s'inscrivent dans la stratégie globale de stimulation de l’emploi et de la
croissance dans l’Union par un cadre juridique et économique intégré et efficace qui
réserve un traitement équitable à tous les acteurs.
6.
OPTIONS ET INCIDENCES
Sauvegarde des actifs des clients: Lorsqu’une entreprise d’investissement dépose les
fonds de clients auprès de tiers appartenant au même groupe qu’elle, une limite de 20 %
s'appliquera à ces dépôts intragroupe. Elle sera cependant autorisée à dépasser cette
limite si elle est en mesure de démontrer que ce dépassement est proportionné, eu égard à
la nature, à l'étendue et à la complexité de son activité, ainsi qu'au degré de sécurité offert
par les tiers en question. Cette limite de 20 % réduit considérablement le risque de perte
ou de réduction des fonds de clients en cas d’insolvabilité du groupe. Accorder aux
entreprises qui ont un faible solde de fonds de clients la possibilité, à certaines
conditions, de faire détenir ces fonds par d'autres entités du groupe est proportionné dans
la mesure où cela n'expose pas ces fonds à des risques excessifs.
5
Avantages incitatifs: La prestation par des tiers de services de recherche en
investissements ne doit pas être considérée comme un avantage incitatif si elle est
directement payée par l’entreprise d’investissement au moyen de ses ressources propres
ou d’un compte de frais de recherche distinct. Dissocier les paiements pour la recherche
de ceux pour les transactions devrait permettre de les lier non plus au nombre de
transactions mais à la qualité réelle de la recherche. Les investisseurs auraient alors
l'assurance que les obligations d'«exécution au mieux» sont remplies et que leurs
gestionnaires de portefeuille ne multiplient pas les transactions au sein de leur
portefeuille dans le seul but d'obtenir davantage de services de recherche «gratuits».
Amélioration de la qualité: L’option privilégiée distingue des situations dans lesquelles
le bénéfice pour le client est direct et tangible. Elle donne la préférence à des modèles
d'architecture ouverte tout en imposant aux entreprises d’investissement de se concentrer
davantage sur l'intérêt du client lorsqu’elles reçoivent des avantages incitatifs. Elle
favorise la concurrence entre services de qualité, ce qui rend les coûts transparents.
Délimitation des marchés liquides: L’option privilégiée consiste à abaisser les seuils
actuellement en vigueur pour les actions (sauf pour les actions qui sont cotées
uniquement sur des systèmes multilatéraux de négociation, c’est-à-dire principalement
les actions de PME) et à les appliquer cumulativement à toutes les actions. Dans le cas de
figure où un État membre aurait moins de 5 actions liquides dans sa juridiction, il
pourrait désigner jusqu’à 5 actions supplémentaires comme étant liquides. Les critères
applicables aux actions ne seraient pas simplement appliqués aux instruments assimilés à
des actions, mais adaptés en fonction de l'instrument. Cela devrait permettre de faire en
sorte que les PME cotées sur des marchés réglementés ne soient pas touchées.
L’abaissement des seuils se traduit par une plus grande transparence.
Extension du régime des internalisateurs systématiques: L'avis technique de l’AEMF
ne fournissait pas de valeurs ponctuelles mais uniquement des fourchettes pour définir les
seuils correspondant à une «façon fréquente, systématique et substantielle» pour les
instruments autres que des actions ou instruments assimilés. Il a fallu, dans le cadre de
l'analyse d’impact, examiner où fixer les seuils à l'intérieur de ces fourchettes. Utiliser le
milieu de la fourchette fournie permet d'éviter les extrêmes, compte tenu du haut niveau
d'incertitude, et d'assurer la proportionnalité et l’égalité des conditions entre les acteurs
du marché. Cela garantira une transparence et une protection des investisseurs
appropriées et contribuera à la détermination du meilleur prix en réduisant la charge
administrative pour celles des entreprises d’investissement qui auraient à se conformer à
ces règles.
Prix des données de marché: Les plates-formes de négociation seraient tenues de rendre
transparents les prix demandés pour les données de marché et de prévoir des prix basés
sur les coûts. Ces coûts devraient être transparents pour les acteurs du marché ou au
moins pour les autorités compétentes, afin qu'il soit possible de vérifier si les prix sont
raisonnables. Il est essentiel de disposer de critères permettant de déterminer ce qui
constitue des «conditions commerciales raisonnables», afin d’éviter les coûts importants
qu'entraînerait un véritable encadrement des prix, tout en permettant d'appliquer certains
principes directeurs bien définis. Cela encourage les fournisseurs de données à élaborer
de bonnes pratiques et accroît la transparence des marges pratiquées par les vendeurs de
données.
Marchés de croissance des PME: L'option privilégiée laisse le soin aux opérateurs des
marchés de croissance des PME (sous la supervision de leur autorité compétente
nationale) de définir leurs propres règles d’admission et de communication
6
d'informations. Cette option est la moins coûteuse pour les opérateurs de systèmes
multilatéraux de négociation, et elle maximise les chances que les marchés existants
adoptent ce label. Compte tenu de la diversité des modèles d’exploitation des systèmes
multilatéraux de négociation spécialisés dans les PME qui existent dans l’Union, et pour
assurer le succès de la nouvelle catégorie de marché de croissance des PME, il convient
de laisser aux marchés de croissance des PME une latitude suffisante d'appréciation du
caractère approprié des émetteurs susceptibles d'être admis en leur sein.
Définitions clés: Les options retenues pour ces définitions reposent sur des concepts
clairs afin d’éviter une insécurité juridique et une divergence d'interprétation entre les
différents marchés et pays. Elles tiennent compte des particularités de certains marchés et
produits ou instruments financiers dans le but de limiter les coûts de mise en conformité
pour les acteurs du marché concernés, sans pour autant compromettre la réalisation des
objectifs exposés ci-dessus.
1) Définition de la négociation à haute fréquence: Un participant ou un membre d’une
plate-forme de négociation qui a l’infrastructure requise et qui soumet en moyenne au
moins 4 messages par seconde pour l'ensemble des instruments sur une plate-forme ou
qui négocie 2 messages par seconde pour un instrument particulier sur une plate-forme
serait considéré comme ayant un «taux intrajournalier de messages élevé». Cette option
ne limite pas la définition à un seul instrument et évite les mesures relatives qui
pourraient conduire à ce que la même fréquence de négociation du même instrument soit
classée de manière différente sur différentes plates-formes de négociation.
2) Définition des contrats de change au comptant par rapport aux contrats dérivés de
change: Les contrats de change ayant une date de règlement au-delà de T+2 seraient
considérés comme des contrats dérivés de change et donc comme des instruments
financiers entrant dans le champ d’application des dispositions de la directive MiFID II.
Pour faire en sorte que cette définition ne recouvre pas les contrats qui, de par leur
nature, constituent des paiements plutôt que des instruments financiers, un certain
nombre de critères seraient établis.
3) Définition des contrats dérivés sur matières premières: Le but essentiel est de définir
les contrats sur les produits énergétiques de gros qui «doivent être réglés par livraison
physique» (C6) ainsi que les contrats sur matières premières «à des fins commerciales»
(C7). Par conséquent, les contrats dérivés visés à la section C, point 6), de l’annexe I de
la directive MiFID II (les «contrats C6») «doivent être réglés par livraison physique»
s’ils contiennent notamment des dispositions garantissant que les parties au contrat ont en
place des dispositifs proportionnés leur permettant d’effectuer ou de prendre livraison de
la matière première sous-jacente. Les autres contrats dérivés sur matières premières
seront considérés comme des instruments financiers au sens de C7 s’ils sont standardisés
et négociés; cependant, les contrats à terme fermes physiques utilisés en agriculture ne
devraient pas entrer dans ces définitions.
7.
CHOIX DE L'INSTRUMENT JURIDIQUE POUR TOUTES LES MESURES DE NIVEAU 2
Le principal objectif des mesures de niveau 2 est de préciser les dispositions de la
directive MiFID II et du règlement MiFIR afin d’assurer une mise en œuvre et une
application cohérentes dans tous les États membres. Il importe de veiller à ce que les
objectifs de niveau 1 puissent être atteints. L'instrument juridique le plus à même
d'assurer une telle cohérence est le règlement. Un règlement garantit une harmonisation
7
complète, assure aux parties prenantes une sécurité juridique totale et permet
l’intégration du marché.
8.
CONTRÔLE ET ÉVALUATION
L’analyse d’impact de la proposition de directive MiFID II de la Commission a déjà
établi un programme de contrôle détaillé qui devrait fournir des indicateurs et des
informations pour le réexamen des dispositions de niveau 1 comme de niveau 2.
8
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