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10120/1/16 REV 1 fra/AA/pad 1 DRI L`accord interinstitutionnel

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Conseil de
l'Union européenne
Bruxelles, le 21 juin 2016
(OR. en)
10120/1/16
REV 1
CODEC 869
POLGEN 58
INST 263
AG 9
PE 72
INF 109
NOTE
Origine:
la présidence
Destinataire:
Comité des représentants permanents/Conseil
Objet:
Mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer"
Améliorer la transparence
L'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" souligne l'engagement pris par les institutions
d'assurer une plus grande transparence du processus législatif et contient un certain nombre de
dispositions susceptibles de contribuer à la réalisation de cet objectif.
En vue de la session du Conseil des affaires générales du 24 juin 2016, les délégations trouveront en
annexe une note de la présidence sur la mise en œuvre de l'accord interinstitutionnel en ce qui
concerne la transparence.
Le Comité des représentants permanents est invité à recommander au Conseil d'approuver
l'approche proposée dans la note précitée.
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ANNEXE
NOTE DE LA PRÉSIDENCE
Améliorer la transparence
L'accord interinstitutionnel "Mieux légiférer" souligne l'engagement pris par les institutions
d'assurer une plus grande transparence du processus législatif et contient un certain nombre de
dispositions susceptibles de contribuer à la réalisation de cet objectif.
Il est possible de rendre le processus législatif plus transparent et plus compréhensible en
communiquant plus activement sur les différentes étapes de ce processus et sur ses résultats. La
traçabilité du processus législatif permet aux citoyens ou groupes de citoyens de mieux le
comprendre. Les annonces communes faisant état de l'issue positive des négociations législatives
peuvent constituer un pas supplémentaire vers une communication plus active. Tous ces éléments
sont essentiels et méritent d'être sérieusement pris en compte.
L'AII offre au moins trois moyens de parvenir à des améliorations tangibles:
-
une base de données commune sur l'état d'avancement des dossiers législatifs;
-
un registre commun des actes délégués;
-
une plus grande transparence du processus de trilogue (qu'il convient d'assurer sans en
entraver l'efficacité).
La présidence propose au Conseil de saisir cette occasion et d'adopter l'approche exposée ci-après,
notamment dans la perspective des discussions futures qui doivent se tenir avec les deux autres
institutions.
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ANNEXE
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1.
Base de données commune sur l'état d'avancement des dossiers législatifs
Point 39: "Afin de permettre de retracer les différentes étapes du processus législatif, les trois
institutions s'engagent à déterminer, au plus tard le 31 décembre 2016, comment développer des
plateformes et des outils à cet effet, le but étant de créer une base de données commune sur l'état
d'avancement des dossiers législatifs."
La première étape pour créer une base de données commune consiste à évaluer les instruments
existants sur le plan technique. Les services concernés des trois institutions ont déjà entamé les
travaux à cet égard. Bien qu'elle soit essentiellement d'ordre technique, cette évaluation exige une
vision claire de l'objectif final à atteindre. Or, la disposition qui figure dans l'AII revêt plutôt un
caractère général à cet égard. Le Conseil devrait donc définir des orientations politiques pour guider
les travaux afin que l'objectif d'amélioration de la transparence puisse être réellement atteint. Cela
est d'autant plus important que la création de la base de données répond à une demande que
le Conseil a formulée lors de la négociation de l'AII, en mettant l'accent sur la traçabilité et
l'exigence de convivialité pour les utilisateurs.
Les travaux devraient donc commencer sur la base des orientations suivantes:
-
la base de données des dossiers législatifs devrait viser à clarifier le processus et indiquer
l'état d'avancement réel des travaux (sans préjudice des règles et politiques appliquées par
chaque institution en matière de publication de documents), et ne pas se limiter à une simple
liste de documents qui laisserait à l'utilisateur la tâche ardue de les attribuer aux différentes
étapes du processus;
-
à cette fin, les étapes à retracer ne devraient pas se limiter aux étapes formelles indiquées à
l'article 294 du TFUE. Elles devraient en revanche mettre en évidence le processus législatif,
tel qu'il se déroule en pratique (pour la procédure législative ordinaire, par exemple,
l'obtention des mandats au Parlement et au Conseil ou la phase de trilogue);
-
la présentation générale des dossiers devrait être conviviale, attrayante sur le plan visuel et
permettre une navigation aisée, en particulier pour les utilisateurs ayant une connaissance
moindre de l'UE et de sa procédure législative ordinaire.
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2.
Registre commun des actes délégués
Point 29: Les trois institutions s'engagent à établir, au plus tard pour la fin 2017 et en étroite
collaboration, un registre fonctionnel commun des actes délégués, présentant les informations
d'une manière bien structurée et conviviale, afin d'accroître la transparence, de faciliter la
planification et de permettre de retracer tous les stades du cycle de vie d'un acte délégué.
La convention d'entente sur les actes délégués 1 prévoit, comme exigence de transparence
supplémentaire, que le registre remplace les boîtes aux lettres électroniques prévues pour la
transmission et la réception de tous les documents relatifs aux actes délégués. Au sein du Conseil,
les préparatifs techniques internes ont commencé avant l'adoption de l'AII, tandis que les
discussions techniques entre le Secrétariat général du Conseil, le Parlement et les services de la
Commission sont en cours.
Le registre aura une double fonction: il renforcera la transparence des actes délégués et servira
d'outil pratique de communication entre les institutions. Il couvrira ainsi l'intégralité du cycle de vie
d'un acte délégué, de sa programmation à son entrée en vigueur, et offrira un aperçu chronologique
de tous les documents se rapportant à cet acte. En outre, à des fins de traçabilité, les utilisateurs
devraient avoir la possibilité de trouver tous les actes délégués relatifs à un même acte de base (que
ces actes délégués aient été adoptés ou qu'ils soient en cours d'élaboration).
Bien que le but recherché soit d'assurer une transparence maximale à l'égard du public, il pourrait
être nécessaire, pour que cette approche intégrée fonctionne en pratique, d'explorer la possibilité de
distinguer une séparation entre un espace public et un espace restreint. Cet espace restreint devrait
toutefois être limité aux besoins opérationnels des institutions.
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Annexe de l'AII, point. II.12.
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3.
Une plus grande transparence du processus de trilogue, qui n'entrave pas son efficacité
Point 38: Les trois institutions veilleront à la transparence des procédures législatives, sur la base
de la législation et de la jurisprudence applicables, y compris le traitement approprié des
négociations trilatérales.
Le Parlement européen et le Conseil sont responsables au premier chef des modalités pratiques de
fonctionnement des trilogues. Le trilogue s'est avéré un instrument efficace pour mener des
négociations interinstitutionnelles complexes dans un laps de temps relativement limité. Lorsque la
législation proposée a une incidence sur les droits des citoyens, des entreprises ou des organisations,
les trilogues suscitent un grand intérêt du public. Afin de répondre aux attentes légitimes du public,
qui souhaite être mieux informé sur ce processus, sans pour autant porter atteinte à la "vigueur" et à
la "souplesse" du trilogue (reconnues dans la déclaration commune sur les modalités pratiques de la
procédure de codécision 2), deux voies pourraient être explorées. La première consisterait à
renforcer la transparence des mandats de négociation (du Conseil). La seconde viserait à améliorer
la communication des résultats des négociations dans le cadre du trilogue et à la rendre plus
proactive.
2
JO L 145 du 30.6.2007, p. 7.
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Mandats de négociation du Conseil
Pour le Conseil, la communication dans le domaine de la procédure législative ordinaire représente
un défi particulier, dans la mesure où le public et les médias s'intéressent davantage aux stades
intermédiaires de la négociation (adoption des mandats et aboutissement des trilogues, pendant
lesquels le Conseil se sent souvent lié par un devoir de discrétion) qu'au stade de l'adoption formelle
d'un acte. À l'inverse, le Parlement européen communique en permanence avec les médias à tous les
stades intermédiaires du processus législatif, ainsi qu'après l'achèvement des trilogues.
Aujourd'hui, les lignes de communication sont de plus en plus floues entre les canaux institutionnels
et les médias sociaux, lesquels devancent de plus en plus les premiers pour fournir des informations
au public. Il serait dans l'intérêt du Conseil de mieux communiquer au public les résultats positifs
obtenus aux stades intermédiaires, par exemple lors de l'adoption d'un mandat de négociation, que
le Conseil pourrait s'efforcer de rendre public, à moins qu'il n'y ait des raisons valables de ne pas le
faire, lorsque la présidence parvient à un accord avec le Parlement européen ou lorsque le Coreper
approuve les résultats des négociations dans le cadre du trilogue. Cela favoriserait également
davantage la traçabilité d'un dossier donné.
Communication active sur les résultats des trilogues
Point 38: Les trois institutions amélioreront la communication à destination du public tout au long
du cycle législatif et, en particulier, elles annonceront de concert la bonne issue du processus
législatif dans le cadre de la procédure législative ordinaire lorsqu'elles seront parvenues à un
accord, par des conférences de presse communes ou tout autre moyen jugé approprié.
L'annonce commune de l'issue positive du processus législatif a été consacrée dans le précédent AII
"Mieux légiférer" et rappelée dans la déclaration commune sur les modalités pratiques de la
procédure de codécision 3. Malgré cela, les communiqués ou conférences de presse communs ne
sont pas fréquents, mais ils pourraient être explorés.
Le Conseil pourrait tenter de parvenir à un accord avec le Parlement européen pour qu'au moins
certaines informations factuelles relatives aux résultats des trilogues puissent être communiquées au
public plus systématiquement et immédiatement après les trilogues finaux. Cette communication
commune et, partant, cohérente, offrirait au public une image plus équilibrée de l'avancement des
négociations.
____________________
3
Point 45.
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