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Les acteurs non étatiques et le processus préparatoire du Sommet
mondial sur la société de l'information
ROISSARD DE BELLET, Marc
Abstract
Consacré au Sommet mondial sur la société de l'information et à son processus préparatoire,
conduit entre avril 2002 et décembre 2003, cet article examine de l'intérieur les mécanismes
de participation de l'approche multipartite de ce Sommet, dont la direction exécutive avait été
confiée à l'UIT. L'implication directe de l'auteur dans ces réunions a permis de recueillir les
documents, les avis des experts mais aussi des témoignages directs concernant la
participation des acteurs non étatiques à ce processus.
Reference
ROISSARD DE BELLET, Marc. Les acteurs non étatiques et le processus préparatoire du
Sommet mondial sur la société de l'information. In: Boisson de Chazournes, L. & Mehdi, R. Une
société internationale en mutation : quels acteurs pour une nouvelle gouvernance ?.
Bruxelles : Bruylant, 2005. p. 3-17
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:22620
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
[ Downloaded 27/06/2016 at 11:13:02 ]
3
1. 1. 4.
LES ACTEURS NON ÉTATIQUES
ET LE PROCESSUS PRÉPARATOIRE
DU SOMMET MONDIAL SUR LA SOCIÉTÉ
DE L’INFORMATION
Marc ROISSA RD DE BELLET
Introduction
Le Sommet Mondial sur la Société de l’information (SMSI) s’est
tenu à Genève en décembre 2003. Au lendemain de cet événement, il est
particulièrement intéressant de revenir sur les modalités de participation
des acteurs non étatiques tout au long du processus préparatoire et d’en
analyser le déroulement. En effet, menée sur près de dix-huit mois, cette
phase préparatoire apparaît comme déterminante, tant en raison de sa
durée que du nombre de ses réunions, durant laquelle le cadre et les
pratiques d’un tel Sommet sont posés. Dans ce contexte, il convient de
souligner que notre institut, l’Institut européen de l’Université de
Genève, a été accrédité auprès du Secrétariat exécutif du SMSI en tant
qu’entité de la société civile. Grâce à ce statut pour le moins original,
nous avons donc été en mesure de suivre, dès le début et jusqu’à leur
terme, les différentes étapes de cette phase de préparation. De la sorte,
nous avons pu expérimenter, très concrètement et de l’intérieur, les
modalités de participation des acteurs non étatiques à ce processus ainsi
qu’au Sommet.
En guise de préambule, nous présenterons de brèves indications
méthodologiques. En premier lieu, de nombreux documents ont été
étudiés, issus des réunions officielles et de celles des acteurs non
étatiques. Cette approche a été complétée par des entretiens avec des
responsables de l’organisation et d’autres acteurs, côtoyés durant les
séances1. Cette étude se base donc partiellement sur nos propres
expériences au sein du processus. Une démarche empirique a permis de
1 Une présence continue sur les lieux des réunions nous a permis de recueillir bon
nombre de témoignages pour mieux comprendre les mécanismes à l’œuvre dans la
préparation du SMSI. Tout en respectant l’anonymat de ces personnes, nous tenions à
les remercier de leur aide et de leur disponibilité, qui ont rendu possible la rédaction de
cet article en janvier 2004.
4
mieux mesurer l’effectivité des discours et des pratiques, le statut d’observateur nous ayant mis en position de prendre en considération le décalage, parfois marqué, existant entre les premiers et les secondes. D’autant
plus que des changements significatifs ont été apportés durant les
semaines précédant le Sommet, entre autres pour notre problématique,
changements émanant notamment des rencontres informelles (voir infra).
- Brève présentation du Sommet Mondial sur la Société de
l’Information
Avant d’étudier le rôle des acteurs non étatiques dans le processus préparatoire, il nous faut brièvement présenter le SMSI. Ce dernier
n’a pas réussi à obtenir ni une visibilité importante, ni un impact médiatique significatif2. Pourtant, depuis le début de l’année 2002, les textes officiels le présentaient comme le « premier sommet d’un nouveau type »,
basé sur une approche multipartite (« multistakeholder approach »)3.En
outre, il a été abondamment souligné que ce Sommet serait le premier à
se dérouler en deux phases, l’une à Genève et la seconde à Tunis en
novembre 2005. Ces deux villes ont la caractéristique de représenter un
pays du Nord et un pays du Sud. Pour sa part, la phase genevoise s’est
articulée autour de l’adoption par les chefs d’États et de gouvernements
présents d’une Déclaration de principes et d’un Plan d’action4. À
l’origine, la première référence écrite à ce Sommet remonte à 1998,
lorsqu’une résolution de la Conférence de plénipotentiaires de l’Union
internationale des télécommunications (UIT), lui fut consacrée5. Par la
suite, cette voie fut régulièrement confirmée, notamment par des
Résolutions du Conseil de l’UIT en 2000 et 2001. Enfin, le Sommet fut
2 Pour la présentation officielle du Sommet, de ses thèmes et de ses objectifs, se reporter
aux publications des organisateurs, accessibles sur le site du Secrétariat exécutif
http://www.itu.int/wsis/. Même pendant le Sommet le retentissement médiatique a été
peu spectaculaire. Cette relative discrétion était probablement liée à une participation
moindre des chefs d’État et de gouvernement, seuls une quarantaine d’entre eux ayant
finalement fait le déplacement alors que la présence d’une soixantaine avait été envisagée peu auparavant.
3 L’un des premiers documents issus du Secrétariat exécutif est tout à fait significatif de
cette aspiration. Intitulé « Participation du secteur privé, de la société civile et d’autres
acteurs », Document W SIS/PC-1/DOC/3-f, 21 mai 2002, il mettait en avant cette approche pluri-acteurs et allait jusqu’à envisager leur participation sur la base de nouvelles pratiques, qui n’ont finalement pas été mises en œuvre pendant le processus préparatoire. Tout au long de celui-ci, cette présentation n’en est pas moins revenue de
manière récurrente.
4 Intitulée « Sommet mondial de la société de l’information », A /RES/56/183, la résolution adoptée par l’Assemblée Générale des Nations Unies le 21 décembre 2001, qui a
lancé les bases du Sommet, évoquait déjà ces deux textes, repris ensuite dans l’un des
premiers documents du processus préparatoire, « Thèmes proposés pour le Sommet et
résultats possibles », Document W SIS/PC-1/DOC/4-F, 31 mai 2002.
5 Adoptée à Minneapolis, la Résolution 73 chargeait le Secrétaire général de l’UIT
« d’inscrire la tenue d’un sommet mondial sur la société de l’information à l’ordre du
jour du Comité administratif de coordination de l’Organisation des Nations Unies ».
5
officiellement lancé par l’Assemblée générale de l’ONU, lorsque celle-ci
adopta la Résolution 56/183 et en confia l’organisation à l’UIT6.
Ce bref rappel historique est important, car il met en évidence
que la conception du Sommet est antérieure à deux événements majeurs,
plus récents, ayant eu des répercussions importantes sur le déroulement
du processus préparatoire. D’une part, il s’agit des conséquences des
attentats du 11 septembre 2001, notamment avec la réaffirmation de la
prééminence du rôle de l’État au sein du système international. D’autre
part, le secteur des télécommunications a traversé, depuis près de trois
ans, une profonde crise économique. Elle se trouve à l’origine d’une
onde de choc qui toucha des entreprises jusque là en pleine expansion,
ces dernières ayant été contraintes de se restructurer et de limiter
drastiquement leurs investissements. À des niveaux différents, ces deux
événements ont certainement induit une reconfiguration des rôles des
divers participants au Sommet tels qu’ils avaient été initialement conçus.
Dans les faits, le processus préparatoire du SMSI débuta à
Genève, en juillet 2002, avec la tenue du premier Comité de préparation
(Prepcom). Ce dernier réunissait l’ensemble des États membres des
Nations Unies et il était ouvert aux acteurs non gouvernementaux. Lors
de cette première session, ce Comité adopta son règlement intérieur et
procéda à l’élection de ses instances exécutives, dont celle de son
Président, M. Adama Samassakou, ancien Ministre de l’éducation du
Mali, qui joua un rôle important durant tout le processus préparatoire.
Formellement, le processus avait connu une première manifestation en avril 2002, lors de la Conférence régionale africaine de Bamako.
Cette réunion mit d’emblée en relief la démarche prévue par les organisateurs, qui avaient planifié le processus à trois niveaux : des
consultations nationales, cinq Conférences régionales et trois Comités de
préparation7 .
L’enchaînement de ces différentes réunions avait été pensé
comme susceptible d’impliquer un plus grand nombre de participants de
types variés, notamment lors des Conférences régionales décentralisées.
En effet, ces dernières virent l’arrivée de nouveaux acteurs nationaux, ou
régionaux, du secteur privé comme de la société civile. Absents lors des
Comités de préparation, ils participèrent aux travaux plus informels des
6 Elle fut confirmée l’année suivante par la Résolution « World Summit on the Information Society », A /RES/57/238, adoptée par l’Assemblée générale le 20 décembre 2002.
7 Ce schéma fut substantiellement modifié par la lenteur des travaux. En effet, trois
journées thématiques furent tout d’abord ajoutées en septembre 2002. Puis, en juillet
2003, une réunion intersession de quatre jours se tint au siège de l’UNESCO. Quant au
troisième Comité de préparation, qui devait initialement clore le processus en septembre, il a dû se tenir en trois sessions en raison de la complexité des négociations et
se terminer la veille du Sommet.
6
Conférences, où des percées procédurales8 eurent lieu. Il avait
probablement été envisagé que ces percées serviraient de précédent et
déclencheraient des synergies inclusives lors des Prepcom, qui sont des
réunions plus formelles.
- Les observateurs
Hormis les délégations gouvernementales, les acteurs concernés
par ce processus sont de trois types, tous regroupés sous le qualificatif
d’observateurs9. Tout d’abord, les organisations internationales sont impliquées, si elles le souhaitent et conformément à la Résolution 56/183,
par le biais du Comité d’organisation de haut niveau du Sommet
(HLSOC). En outre, les plus actives d’entre elles peuvent participer aux
travaux des réunions préparatoires, soit en transmettant des contributions
écrites10, soit en prenant la parole avec les autres observateurs durant les
séances plénières. Pour sa part, le secteur privé est également représenté
de deux manières au sein du SMSI. De façon structurelle tout d’abord,
puisque les entreprises privées, membres de secteur de l’UIT, peuvent
faire partie du «ITU Council Working Group», chargé de la contribution
substantielle de l’UIT au Sommet11. De plus, dès la conception de ce
dernier, le secteur privé a été étroitement associé à ses préparatifs. Ainsi,
le « Coordinating Committee of Business Interlocutors » (CCBI) fut créé
pour assurer la liaison entre les organisateurs du Sommet et les représentants du secteur privé. Cette instance est placée sous la direction de la
Chambre Internationale de Commerce.
Toutefois, ces mesures de coordination n’ont guère été suivies
d’effets quantitatifs majeurs. En effet, lors des trois réunions du Comité
8 A titre d’exemple, on peut mentionner l’élection du Bureau de la Conférence de Bamako. Trois représentants de la société civile et deux représentants du secteur privé figuraient ainsi parmi les quinze membres élus de cette instance, voir le « Rapport de la
Conférence régionale africaine pour le SMSI », Document W SIS/PC-1/DOC/7-F, 5
juin 2002. Brièvement mentionnée pour le Comité de préparation (cf. note 4), cette option fut écartée avant même le Prepcom 1. Néanmoins, lors de la Conférence régionale
paneuropéenne de Bucarest, elle fut reconduite avec l’inclusion d’un membre du secteur privé et d’un autre de la société civile dans le Bureau de la Conférence. Toutefois,
cette mesure avait une portée symbolique, puisque ce Bureau ne s’est jamais réuni.
9 In « Report by the Chairman of Subcommittee 1 on rules of Procedure », W SIS/PC1/DOC/9-E, 4 juillet 2002, dont l’annexe 2 concerne les arrangements pour la participation des Organisations non gouvernementales (ONG) et du secteur privé.
10 Voir Document W SIS/PC-1/CONTR/1-E, 14 juin 2002, qui est une compilation des
contributions écrites présentées par dix organisations internationales, membres du
HLSOC. Dans cet article, nous nous concentrerons sur le secteur privé et la société civile et ne mentionnerons que succinctement le rôle différent des organisations internationales, notamment de par leur inclusion dans le HLSOC et des conséquences en découlant.
11 Consulter le rapport du Secrétaire général de l’UIT, Document W SIS/PC-1/DOC/8-E,
26 juin 2002, qui détaille cette possibilité. Notons aussi que certaines associations du
secteur privé sont accréditées en tant qu’entités de la société civile.
7
de préparation, les entreprises ont été relativement peu présentes12. Les
représentants du secteur privé firent d’ailleurs état d’un intérêt très mesuré des entreprises à l’égard du processus. En outre, durant le deuxième
Comité de préparation de février 2003, la représentante principale du
CCBI fit explicitement part de son inquiétude et de ses critiques par
rapport au peu d’implication octroyé, selon elle, au secteur privé13.
Quant à la société civile, sa structuration et sa coordination ont
été plus chaotiques, notamment en raison de l’hétérogénéité et de la
quantité des associations et organisations accréditées pour le Sommet et
son processus préparatoire14. Les bases de cette structuration furent
lancées dès le Prepcom 1, en juillet 2002, pour adopter leurs formes
quasi définitives en février 2003, au lendemain du deuxième Comité de
préparation15. Dès lors et jusqu’au terme du processus préparatoire, la
Division Société civile du Secrétariat exécutif16 du SMSI a eu pour
interlocuteurs trois instances principales. Tout d’abord, la Plénière de la
12 Ce ne fut pas le cas de certaines réunions régionales. Ainsi, la Conférence de Bucarest
était plus orientée qu’un Prepcom vers des applications concrètes. A ce titre, elle présentait plus d’attraits pour les entreprises nationales ou régionales qui y étaient largement représentées.
13 Elle fit graduellement part de cet état d’esprit. Après avoir mentionné que bon nombre
de représentants du secteur privé avaient déjà quitté le Prepcom, elle considéra que
« There has been no proper acknowledgement of Business’ input in this process ». Le
texte de ses interventions figure dans Coordinating Committee of Business Interlocutors’ interventions by Ms. A yesha Hassan, International Chamber of Commerce, ICC
Department of Policy and Business Practices, 4 mars 2003. Quelques semaines plus
tard, le CCBI rédigea un rapport exclusivement consacré aux règles de procédures. Il y
réitérait ses positions critiques, demandant notamment la présence des membres du
secteur privé pour les réunions des groupes de travail, in « WSIS CCBI input on Rules
and Procedures for the Summit and Preparatory process », 23 juin 2003. L’ensemble
des textes du CCBI relatifs au processus préparatoire se trouve sur le site
http://www.iccwbo.org/home/e_business/wsis.asp ; ceux relatifs au Sommet figurent
sur le site http://businessatwsis.net/realindex.php .
14 A titre indicatif, mentionnons les chiffres avancés par le communiqué de presse de
l’UIT au terme du Prepcom 2. Sur une participation totale de 1.535 personnes, un peu
moins de 400 représentaient la société civile et les ONG, 60 le secteur privé, environ
200 les organisations internationales et près de 900 pour les délégations gouvernementales.
15 Il convient de souligner l’impressionnant travail d’auto-organisation du segment de la
société civile ayant pris part au processus préparatoire. Ce travail évolua à chaque
étape du processus. Dans cette organisation, le e-mail a joué un rôle prépondérant, suscitant l’émergence de nouveaux réseaux liés par des échanges extrêmement denses.
Ainsi, une liste générale fut créée pour les entités ayant participé à la Plénière de la Société civile du premier Prepcom. Par la suite, cette liste fut parfois appelée la « Plénière
virtuelle ». En outre, deux autres listes furent progressivement mises en place par le
groupe « Contenus et thèmes », leur objectif étant la rédaction de documents. De
même, des listes plus spécifiques ont été constituées pour les groupes de travail. Enfin,
grâce à une équipe de « monitoring », les travaux des deux derniers Prepcoms pouvaient être suivis sur un site Internet.
16 Au sein du Secrétariat exécutif, cette division est celle qui comprend le plus de postes
de travail. Elle a déployé une activité intense tout au long de cette période. Pour de
plus amples informations, consulter son site http://www.geneva2003.org/
wsis/indexb01.htm .
8
société civile qui est ouverte à l’ensemble des participants. Lors des trois
Comités de préparation, sa composition maximale a oscillé entre 100 et
200 personnes. En second lieu, le groupe « Contenu et thèmes » chargé
de rédiger les apports de la société civile, tant sous forme de textes
propres que d’amendements aux textes officiels. Enfin, le Bureau de la
Société civile a été créé en février 2003, création qui eut un impact
certain17. Chargé des questions procédurales, il sert notamment d’interface entre les organisateurs du Sommet et les entités de la société civile
qui y participent. Ce Bureau est constitué d’une vingtaine de représentants des « familles » d’acteurs composant la société civile, s’inspirant de
ce qui avait été appliqué en 2002, lors du Sommet de Johannesbourg18.
Le degré d’interaction
On le constate, ces trois types d’acteurs non étatiques sont extrêmement diversifiés, comme le sont leurs structures, leurs positions et
leurs intérêts. Ces derniers sont même souvent antagonistes, surtout entre
le secteur privé et la société civile19. Toutefois, il est intéressant de relever que la majorité des observateurs a exprimé, certes à des degrés divers
et avec une tonalité différente, ses frustrations à l’égard des modalités de
participation aux négociations durant le processus préparatoire. Durant le
deuxième Comité de Préparation, il est même arrivé que ces frustrations
soient concomitantes. Ce fut le cas, le 25 février 2003, lorsque l’ensemble des observateurs eut la mauvaise surprise commune d’avoir à quitter
la salle des négociations. Ces dernières se poursuivirent dans un large
groupe de travail intergouvernemental, auquel l’accès leur fut refusé en
raison de l’ampleur des blocages, notamment à leur égard (voir infra).
Néanmoins, ce dépit clairement marqué ne fut alors qu’un éphémère lien
entre eux, le décloisonnement étant de très brève durée, les acteurs
reprirent rapidement leurs positions respectives.
Parmi les principales sources de ce dépit des observateurs, on
trouve les Règles de procédure du Comité de Préparation, mais également celles du Sommet, et les modalités dans lesquelles ces textes ont
17 Notons que cette création a, entre autres, retenu l’attention du Panel d’experts désignés par Kofi Annan pour une évaluation générale des relations entre l’ONU et la Société civile, voir le rapport de John Clark et Zehna Aydin, « UN System and Civil Society- an Inventory and Analysis of Practices », Background paper for the SecretaryGeneral’s Panel of Eminent Persons on United Nations Relations with Civil Society,
May 2003.
18 Le site internet de la Division Société civile détaille la composition de ce Bureau.
19 En matière d’accès universel, de droits de propriété intellectuelle, de biens publics, de
logiciels libres, de financements, etc, les positions sont difficilement conciliables entre
le secteur privé et la société civile. Pour une analyse de ces thèmes, se reporter au dernier Annuaire suisse de politique de développement, Société de l’information et coopération internationale : développement.com, vol. 22, n° 2, Genève, IUED, 2003.
9
été adoptés (voir infra)20. Entre les deux phases du SMSI, un examen
systématique de l’ensemble de ces règles de procédure devra être
entrepris, en analysant tant la lettre de ces dernières que la pratique en
ayant découlé. Cependant, certains constats peuvent déjà être esquissés.
Ainsi, il paraît indéniable que des avancées participatives ont bien pris
place durant les dix-huit mois du processus. Toutefois, ce fut parfois au
prix d’une fuite en avant consécutive aux effets d’annonce des textes
initiaux. Des propos tout aussi lyriques s’étant perpétués tout au long du
processus préparatoire (voir infra), ils ont suscité des attentes auxquelles
les réalités interétatiques des négociations, les traditions diplomatiques,
ainsi que la virulence des clivages relatifs aux thèmes concernés,
n’étaient pas en mesure de répondre favorablement. Dans ce contexte, un
exemple apparaît emblématique de la dimension « décalée » de cette
situation, exemple lié à l’examen des deux textes adoptés par le Sommet,
la Déclaration de principes et le Plan d’action. Leurs ébauches ont été
examinées lors des deuxième et troisième Comités de préparation par un
groupe de travail constitué à cette fin. Lors du Prepcom 2, l’accès aux
séances de ce groupe fut dans un premier temps refusé aux observateurs,
ce qui a créé des tensions certaines. Puis, au dernier jour de ce groupe de
travail, ils furent autorisés à assister aux délibérations finales21.
Les ébauches des documents étaient alors à un stade très peu
avancé, il a donc été décidé de convoquer, pour le mois de juillet 2003,
une réunion supplémentaire au siège de l’UNESCO. Cette réunion faisait
partie intégrante du mécanisme intersessionnel créé par le Bureau pour
sortir de l’impasse à la fin du Prepcom 222. Durant cette étape parisienne,
les grippages intergouvernementaux persistèrent et de petits groupes ad
hoc furent instaurés pour tenter de les surmonter. Ces groupes travaillèrent de manière tout à fait informelle et sans règle commune, situation
20 Pour les réactions critiques du secteur privé, voir la note 13, ainsi que la lettre du 18
septembre 2003, intitulée « Full Engagement in Prepcom 3 is key towards a successfull
WSIS », transmise au Bureau du SMSI. Le CCBI y faisait part, dans des termes très
explicites, de son mécontentement à l’égard de la procédure suivie pour les Groupes de
travail. Quant à la société civile, ses critiques véhémentes débutèrent dès juillet 2002,
notamment lors de la Conférence de presse du 5 juillet concluant le Prepcom 1. Elles
furent ensuite constantes et débouchèrent, le 14 novembre 2003, sur le « Civil Society
Statement at the end of Preparatory process for the WSIS ». Ce texte tirait un constat
d’échec, en annonçant le refus d’endosser les documents officiels. De même, il entérinait l’arrêt des apports aux documents intergouvernementaux et la rédaction d’un document autonome. De la sorte, le consensus revendiqué par les organisateurs était fortement remis en question. Sur les attentes et les critiques de la société civile, consulter
l’article de Sean O’Siochru et Bruce Girard, « La société civile enlisée dans le système », in Société de l’information et coopération internationale : développement.com,
op.cit., pp. 207-218.
21 Se référer au « Report of the second meeting of the preparatory Committee of the
WSIS », Document W SIS/PC-2/12(REV .1)-E, 28 February 2003.
22 Sur cette période, voir le Rapport du Président du Comité de préparation : « Report on
the Preparatory Process from Prepcom-2 to Prepcom-3 », Document W SIS/PC3/DOC/4-E, 20 august 2003.
10
qui permit à certains observateurs de s’y faufiler. Ces derniers étant
fréquemment des spécialistes à l’expertise reconnue, ils purent participer
de manière effective à ces travaux officieux. Deux mois plus tard, lors du
Prepcom 3, la Plénière du Comité de préparation accepta officiellement
la participation des observateurs au groupe de travail reconstitué, en se
fondant sur ce « précédent » parisien. Cette participation se faisait essentiellement par le biais d’interventions orales, situées le plus fréquemment
en début de séance23. Toutefois, cette mesure avait une portée limitée. En
effet, la composition du Groupe de travail étant quasiment la même que
celle de la Plénière, seules des déclarations générales y étaient présentées, tandis que les vraies négociations avaient été dirigées vers des
groupes ad hoc, groupes ouverts aux États intéressés. Pour leur part, les
observateurs ne furent habilités à y participer que sur des bases restrictives et peu inclusives, n’étant autorisés qu’à présenter très sommairement- en deux ou trois minutes- leurs observations spécifiques. Puis, ils
étaient contraints de quitter la salle de réunion, dix minutes après le
début de la séance. Ils n’étaient donc pas en mesure d’assister, même de
manière passive, aux discussions. Cette situation a directement été
génératrice de tensions et de ressentiments pour les observateurs24.
Un tel exemple nous semble révélateur des limites de la démarche inclusive revendiquée pour le processus. Elle en est inévitablement
venue à se heurter à des habitudes formelles bien établies, ainsi qu’à des
clivages intergouvernementaux très marqués, tant sur la dimension
procédurale que sur les thèmes du Sommet. Cet ensemble de facteurs
dissuasifs a donc créé un flou ambigu et un décalage certain entre une
rhétorique participative et des réalités qui le furent beaucoup moins. Ce
décalage est d’autant plus regrettable qu’il pourrait bien desservir, voire
masquer partiellement, les avancées modestes qui ont caractérisé ce
processus25. On peut également ajouter à celles-ci26 les brèves rencontres,
23 Notons qu’en raison de leurs horaires, elles se déroulaient le plus souvent devant un
auditoire clairsemé. Dans le même temps, les délégations gouvernementales s’installaient graduellement à leurs places. Pour certaines d’entre elles, la politique de la
chaise vide constituait un moyen de montrer le peu d’intérêt octroyé aux contributions
des observateurs, voire l’opposition à leur présence considérée comme une concession
regrettable.
24 Lors des premières réunions, quelques observateurs purent rester dans la salle mais,
face à la vigoureuse opposition de certaines délégations gouvernementales, il n’en fut
ensuite plus ainsi. A cet égard, se reporter à la forte réaction des représentants du
secteur privé, in « Full engagement in Prepcom 3 is key towards a sucessful WSIS »,
op.cit., « We therefore do not understand and therefore, we object to the decision to
not permit the private sector to remain as observers in the meetings of the Working
Groups ». Quant à la société civile, elle fit part de son mécontentement, entre autres,
dans son communiqué de presse du 26 septembre 2003, intitulé « WSIS Process at
Prepcom 3 ».
25 Tant le secteur privé que la société civile ont fréquemment reconnu ces éléments
positifs, même dans leurs textes les plus critiques comme ceux cités dans la note précédente.
11
organisées depuis le deuxième Comité de préparation, entre le Bureau
intergouvernemental et les instances représentatives du secteur privé et
de la société civile. De même, il faut relever la réduction du nombre des
réunions plénières tenues à huis clos et l’augmentation notable des
interventions orales des observateurs, relatives aux sujets abordés au
même moment par le Groupe de travail, augmentation particulièrement
sensible durant la session de septembre du Prepcom 3.
- La phase finale du processus préparatoire : enjeux pour les
acteurs non étatiques
Durant sa phase finale, caractérisée par la virulence des blocages
intergouvernementaux, le processus préparatoire accusait un retard marqué par rapport aux échéances prévues. Il se reflétait notamment dans le
caractère peu avancé des documents à adopter lors du Sommet, ainsi que
dans la prolongation des travaux du Comité de préparation. En effet, le
Prepcom 3 aurait dû se terminer le 26 septembre 2003, ce qu’il n’a pas
été en mesure de faire. En conséquence, il a repris ses travaux, le 10
novembre, pour une semaine. À l’issue de celle-ci et face à la persistance
des clivages, l’impossibilité de parvenir à un accord a été constatée. Ce
Comité a donc été reconvoqué une troisième fois, à un niveau qualifié de
« high level », pour une session finale les 5 et 6 décembre, à la veille du
Sommet. Cependant, même ce choix suscita de fortes résistances au sein
des délégations gouvernementales. Ces dates n’ont été finalement acceptées par la Plénière du Prepcom du 14 novembre qu’au terme de débats
marathons, entre autres dans le cadre restreint du Bureau intergouvernemental, alors qu’un scénario fort proche avait déjà été proposé sans
succès par cette instance le 26 septembre précédent. Par ailleurs, la
finalisation des documents nécessita également la désignation de la
Confédération helvétique comme facilitateur, rôle que le pays hôte a joué
de manière active tout au long de cette période (voir infra). Cette mesure
avait pour objectif de tenter de résoudre un certain nombre de problèmes
conflictuels, particulièrement dans la Déclaration de principes. Parmi
ceux-ci, on peut mentionner la gouvernance d’Internet, le statut des
médias, la liberté d’expression, le concept de sécurité, les droits de
26 Dans ce contexte, on doit aussi mentionner ce qui a été qualifié de « méthode de
Tokyo » au sein du processus. Lors de la Conférence régionale asiatique de Tokyo, une
percée eut lieu concernant la rédaction de la Déclaration finale. Des observateurs furent informellement associés au groupe, essentiellement composé de délégués gouvernementaux, chargé de rédiger une première version de ce document. Les travaux de ce
groupe terminés, le texte qui en était issu fut transmis au groupe intergouvernemental
qui l’endossa officiellement, sans y apporter de grands changements, et devint la Déclaration finale.
12
propriété intellectuelle, les problèmes de financement et notamment la
création éventuelle d’un Fonds de solidarité numérique27.
Quant aux acteurs non étatiques, les enjeux liés à leur participation étaient de quatre types. En premier lieu, il s’agissait pour eux de
pouvoir rester physiquement présents jusqu’au terme du processus
préparatoire28. En effet, depuis la fin du mois de septembre, l’hypothèse
d’une étape finale fermée aux observateurs est revenue de manière persistante29. Jamais officiellement annoncée, cette menace s’est néanmoins
concrétisée en décembre. Convoquée au siège genevois des Nations
Unies, sous la forme d’un « High level segment », la session des 5, 6 et 9
décembre 2003 a confirmé cette menace. Ainsi, après une brève séance
plénière introductive ouverte, les séances suivantes ont été fermées à la
participation des observateurs, contrairement à ce qui avait été annoncé
jusqu’au dernier jour30. En outre, une orientation nouvelle s’est clairement dégagée dès le mois d’octobre. Placées sous la direction du Président du Comité de préparation31, les consultations informelles se sont
27 Ces thèmes correspondent aux onze groupes ad hoc constitués durant le Prepcom 3.
Ils sont énumérés dans le rapport de cette réunion, Document W SIS/PC-3/12-E, 26
septembre 2003. Pour les plus problématiques, comme le Fonds et la gouvernance
d’Internet, le SMSI n’a en fin de compte pas tranché et a renvoyé les décisions à une
date ultérieure.
28 La prise en compte de leurs apports thématiques, en réaction aux documents officiels
ou la rédaction de leurs propres textes, est le corollaire de cette présence. A la minovembre, la société civile a décrété qu’elle n’endosserait pas les deux documents issus du Sommet. Elle y a donc présenté sa propre Déclaration, « Shaping Information
Societies for Human Needs », adoptée le 8 décembre 2003. Cette situation a consacré
un statut original pour la société civile, qui s’est voulue à la fois au sein du Sommet et
en dehors. Par ailleurs, la multiplication des sessions du Prepcom 3 a eu une influence
marquée sur le nombre des acteurs de la société civile présents, qui a ainsi chuté de
537 à 149 entre les sessions de septembre et de novembre 2003. Pour celle de décembre, les chiffres ne sont pas encore disponibles mais, comme elle était de facto
fermée, ils ne seraient guère significatifs, d’autant plus que bien des acteurs se trouvaient déjà sur les lieux du Sommet.
29 Lors de la séance plénière du 26 septembre, le Secrétaire général de l’UIT envisagea
que, pour des raisons pratiques et financières, son organisation héberge une réunion
limitée aux chefs de délégations. Ce scénario, qui ne fut alors pas retenu, n’aurait vraisemblablement pas laissé de place aux acteurs non étatiques et présente de fortes ressemblances avec ce qui advint finalement.
30 Relevons que, trois semaines après la fin de cette session, son rapport final n’était
toujours pas disponible.
31 Se reporter à sa lettre du 24 octobre 2003, qui figure sur le site internet du SMSI. Elle
est destinée à informer l’ensemble des participants du Prepcom 3 de l’état des travaux,
notamment de la mise en circulation du « non paper » rédigé sous sa direction. Toutefois, elle n’est pleinement compréhensible qu’aux délégations gouvernementales,
puisqu’elle fait état d’une correspondance et de réunions auxquelles les observateurs
n’ont pas eu accès. Cette situation paradoxale est assez représentative de leur statut,
pour le moins ambigu, au sein du processus préparatoire. Sur ce point, se référer à
l’analyse très critique de la Fondation Heinrich Böll, accréditée au SMSI, qui constate
que « These informal meetings therefore are a clear deviation from the official inclusive approach », in « Non-Paper produced through intransparent mechanisms », 27 octobre 2003. Ce document et les rapports réguliers de cette Fondation sont disponibles
sur son site internet http://www.worldsummit2003.de/en .
13
multipliées, concernant exclusivement les délégations gouvernementales.
L’ensemble des observateurs a été exclu de ces séries de réunions informelles, qui se sont étalées durant deux mois. À la veille du SMSI, elles
connurent une phase extrêmement active, faute d’accord, pour des
médiations de dernière minute.
Le second enjeu d’importance pour l’effectivité de la participation des acteurs non étatiques était lié aux règles de procédure du Sommet. Ces dernières ont été péniblement adoptées en septembre 200332,
alors que jusqu’à l’ouverture du Prepcom 3, elles étaient supposées avoir
été acquises par un « gentle persons agreement »33. Selon celui-ci, elles
étaient censées reproduire les règles de procédure du Comité de préparation. Ce ne fut en définitive pas le cas. On renforça sensiblement la
possibilité de recourir à des séances fermées- en l’absence des observateurs- des différentes instances, Plénières, sous-comités et groupes de
travail. En l’occurrence, il s’agissait là d’un alignement sur les règles du
Sommet sur le développement durable de Johannesbourg. Il n’était ainsi
guère possible de parler d’innovation, concernant la participation des acteurs non étatiques. Ces mesures ne suscitèrent alors pas un grand impact
auprès de ces derniers. Toutefois, face à l’état fort peu avancé des documents jusqu’à la veille du SMSI, il était tout à fait envisageable que des
réunions du Sommet soient consacrées à finaliser des points conflictuels
non résolus. En conséquence, l’accès à ces travaux aurait été impossible
aux observateurs, option qui aurait pu déclencher des réactions virulentes
de la part de certains d’entre eux34. De surcroît, elle aurait porté atteinte
aux conditions de transparence et à l’image inclusive du SMSI.
Le troisième enjeu de cette fin de processus est directement lié
au précédent. En effet, il concernait les modalités pratiques de participation des observateurs au Sommet35, essentiellement des conditions
32 Pour leur contenu, consulter le Document W SIS/PC-3/DOC/11-E, 19 septembre 2003,
qui modifie dans un sens restrictif celles envisagées une semaine plus tôt. Ces modifications sont énumérées dans le Corrigendum 1 to Document W SIS/PC-3/6(Rev.1)-E,
19 septembre 2003.
33 Ces termes ont été employés lors de la séance plénière du 15 septembre, par l’ambassadeur suisse D. Stauffacher, président du Sous-Comité 1 chargé des règles de procédure. Face à la forte opposition ayant remis en cause cet accord, acquis selon lui le
vendredi précédent, il fallut de nombreuses réunions informelles durant la première
semaine pour que finalement cette vision plus restrictive ne l’emporte.
34 Ce scénario a par la suite été confirmé par la « Note d’information à l’intention des
participants au Sommet », Document W SIS-03/GENEV A /A DM/1-F, 27 octobre 2003,
notamment par les rubriques concernant l’instauration de « Laissez-passer spéciaux »,
« d’attributions des places » et « d’accès aux séances plénières » pour les entités accréditées de la société civile et du secteur privé.
35 L’adoption du projet de structure de la phase du Sommet de Genève a également été
l’objet de sérieuses négociations comme en attestent les trois versions successives, élaborées entre le 24 et le 26 septembre. Ce texte envisage également la participation aux
Tables rondes, participation dont les critères de sélection restent flous, voir la version
finale de « Proposed Format of the Geneva Phase of the World Summit on the Information Society », Document W SIS/PC-3/DOC/8 (Rév.2)-E, du 29 septembre 2003.
14
d’accès aux séances plénières. À la fin de la session de septembre du
Prepcom 3, les documents adoptés n’avaient pas statué en la matière.
Néanmoins, des « raisons de places disponibles » étaient déjà évoquées
de manière pour le moins surprenante, ce qui avait pour conséquence
qu’un "nombre limité de participants d’entités de la société civile et du
secteur privé (y compris les membres des Secteurs de l’UIT) accrédités
seront autorisés à participer aux séances plénières »36. Ces réserves
laissaient à penser que, le cas échéant, ces participants régulièrement
inscrits n’auraient pu avoir qu’une possibilité réduite d’accès aux travaux
conclusifs de la phase genevoise du SMSI. Au terme d’un événement de
cette ampleur, il est difficile d’évaluer précisément les conditions effectives d’accès réservées aux observateurs. Toutefois, de telles contraintes
ont été invoquées, principalement lors de la Plénière d’ouverture, pour
adopter des mesures d’accès restrictives. Cette invocation pouvait
ressembler à une échappatoire pour éviter de se positionner clairement
sur la participation des observateurs au Sommet. Dans cette perspective,
c’est la société civile qui était la première concernée, puisqu’elle représentait la majorité de ceux-ci37.
Enfin, le dernier enjeu majeur résidait dans l'impact des tables
rondes du SMSI. Poursuivant la pratique illustrée lors des Sommets de
Johannesbourg et de Monterrey, ces tables rondes sont supposées
constituer un lieu d’échanges entre les chefs d’État et les acteurs non
étatiques. Toutefois, les critères de sélection des observateurs sont restés
flous38. Comme les personnes choisies devaient occuper des postes
exécutifs, cela a été plus aisé pour le secteur privé de désigner ses représentants, souvent des chefs de grandes entreprises, que pour les organisations de la société civile. Par ailleurs, il faut relever une autre voie
mise en œuvre par les organisateurs pour associer les acteurs non étatiques aux activités extérieures, mais liées au SMSI. Il s’agit de la multiplication des « événements du Sommet », illustrée tant par leur foisonnement que par la diversité des termes employés pour les qualifier39.
36 Ibid. Le document régissant ces aspects fut rendu public à la fin du mois d’octobre,
sous le titre « Note d’information à l’attention des participants du Sommet », op. cit.
37 Pour la Plénière d’ouverture, 600 laissez-passer spéciaux furent répartis, de façon
assez aléatoire, parmi les 3000 participants de la société civile.
38 L’annexe 2 du « Proposed Format… », op. cit., consacrée aux Tables rondes décrète
que le choix des conférenciers issus du secteur privé et de la société civile sera effectué
« through their self-organizing mechanisms, in coordination with the Secretary-General of the Summit », termes également utilisés pour la désignation de leurs orateurs lors
des Plénières du Sommet. Dans les deux cas, les bases de cette coordination apparaissent peu claires. Alors qu’une liste d’orateurs a été remise à la fin novembre 2003 à M.
Utsumi par les instances de la société civile, le choix final n’en a que très relativement
tenu compte. De plus, seules trois des quatre tables rondes prévues ont eu lieu.
39 Une terminologie anglo-saxonne très diversifiée a été retenue. Elle évoquait les « side
events », « parallel events », « surroundings events » et les « events in relation with the
Summit ». Les diverses manifestations ont atteint une proportion impressionnante,
puisque 297 « Summit events » ont été comptabilisés. Les 18 rapports conclusifs de
15
Cette diversification semble avoir représenté un moyen pour les
organisateurs de mettre en relief la participation de nombreux acteurs,
plus spécialement issus de la société civile, dont la variété et la quantité
étaient ainsi soulignées. Durant les trois jours du Sommet, une grande
visibilité a été octroyée à cette mise en évidence. Dans ce cadre,
différentes instances et institutions comme l’UIT, le Secrétariat exécutif
et le Secrétariat du pays hôte ont pris la responsabilité de telle ou telle
manifestation, en collaboration avec divers acteurs concernés40.
Ces événements ont-ils été d’effectives contributions au Sommet, ou n’ont-ils constitué que des palliatifs à une vraie implication des
observateurs ? Un des éléments de réponse à cette question réside dans la
volonté de la Confédération helvétique de réussir ce Sommet, premier
qu’elle organise depuis son adhésion à l'ONU en 200241. Dans cette
perspective, les autorités fédérales ont développé ce qui pourrait avoir
constitué une stratégie de contournement des obstacles à une plus large
participation des acteurs non étatiques. Afin d’assurer la réussite du
SMSI, le pays hôte a tenu à en faire une plate-forme d'idées et un lieu
d'interaction entre les différents acteurs. Dès lors, les organisateurs
suisses ont défendu avec opiniâtreté l'idée d'une approche multipartite42,
dont la reconnaissance assurerait une visibilité certaine à la phase
genevoise du SMSI. L’accent a donc été placé sur les partenariats et sur
les projets concrets, axes privilégiés des événements du Sommet, soulignant cette interaction. Toutefois, l’impact de l’événement passé, cette
ceux prévus dans le cadre du Sommet ont été présentés lors la Plénière de clôture du
SMSI.
40 Citons notamment la plate-forme « ICT4D », organisée par la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral suisse des Affaires étrangères, qui
associa un grand nombre d’ONG, les manifestations de l’UNESCO, ainsi que le World
Electronic Medias Forum. Se tenant un peu avant le Sommet, mentionnons le colloque
organisé par le CERN ou le Sommet mondial des villes et des pouvoirs locaux tenu à
Lyon.
41 Comme exemple de ces activités diplomatiques, se référer notamment au discours
tenu, le 31 mai 2003, par le Conseiller fédéral, Moritz Leuenberger, lors de la Soirée
suisse en l’honneur des chefs d’État et de gouvernement des pays invités au Sommet
du G8 d’Evian. Dans son allocution, il reprenait l’invitation lancée à ses invités par le
Président de la Confédération, Pascal Couchepin, « d’adhérer au Groupe des Présidents, the Friends of the Summit » ; consulter également le Bulletin, publié tout au
long de l’année 2003 par le Bureau du Délégué du Conseil fédéral suisse pour le
SMSI.
42 Cette position est illustrée par le récent texte du responsable de la Communication du
Secrétariat exécutif suisse, intitulé « Les « events » du Sommet », paru dans Infosociety.ch Newsletter, n° 36, novembre 2003. De plus, une plate-forme suisse a été créée
au printemps 2003. Elle réunit les représentants de gouvernement, du secteur privé et
de la société civile, transposition au niveau helvétique de l’approche multipartite. Enfin, il faut souligner que la délégation suisse a été l’une des rares qui ait toujours inclus, durant le processus préparatoire, des membres de la société civile et du secteur
privé. Sur ces deux points, lire l’article de Chantal Peyer, collaboratrice d’une ONG et
membre de la délégation officielle de la Suisse au SMSI, « Des résultats mi-figue miraisin », in Politorbis, 3/2003, n° 34, pp. 22-24.
16
démarche encourt le risque d’apparaître comme une grande exposition,
substitut à une réelle participation des acteurs non étatiques.
- Conclusion
Le processus préparatoire du SMSI a donc oscillé entre une
présentation aux accents parfois lyriques, considérant entre autres que
« le Sommet ouvre des horizons nouveaux en inaugurant une approche
multipartenariat »43, et des réalités bien plus terre à terre. Ces dernières
ont fréquemment été confirmées par des pratiques basées sur des contacts informels, tenant plus du lobbying44 que d’une réelle participation
des acteurs non étatiques aux négociations. De surcroît, les objectifs
initiaux ont été confrontés à une série d’éléments incontournables,
notamment liés à la multiplicité et à la virulence des antagonismes
interétatiques sur une aussi large palette thématique45. En outre, les
ambitions visant une réelle participation des acteurs non étatiques ont
visiblement été affectées par les bouleversements intervenus après le 11
septembre 2001, ainsi que par la crise économique ayant touché le
secteur des télécommunications. Ces deux éléments ont accentué le
décalage existant entre la conception et la réalisation du processus
préparatoire et du Sommet lui-même.
Ainsi, durant une phase initiale incluant les deux premiers
Comités de préparation, la problématique de la participation des « observateurs » a été très aiguë et prégnante, comme en atteste notamment le
rapport final du Prepcom 246. Puis, dans une seconde phase, ce thème a
été supplanté par les conflits et les blocages du processus de négociation.
43 Ces termes figurent dans le communiqué de presse de l’UIT, 26 septembre 2003. Pour
d’autres propos enthousiastes, voir notamment l’article de Marc Furrer, directeur de
l’Office fédéral de la Communication et à ce titre chef de la délégation suisse pendant
le processus préparatoire, in Infosociety.ch Newsletter, juin 2003, n°31, « SMSI 03 :
un sommet qui relie les hommes », dans lequel il parle « d’un nouveau type de sommet ». Dans un discours intitulé « Le SMSI : une multitude de défis », 17 octobre
2003, A. Clerc, directeur de la Division Société civile du Secrétariat exécutif, évoquait
pour sa part, de manière quelque peu excessive, un Sommet tripartite au « caractère
totalement innovant » avec « l’implication des nouveaux partenaires dans les processus
décisionnels ».
44 Dès le Prepcom 2, les contacts informels et le lobbying ont été bien plus présents dans
les textes du CCBI, mais aussi durant les réunions de la société civile. Notons qu’en
date du 26 novembre 2003, le CCBI a envoyé à tous les gouvernements une lettre présentant ses priorités au sein du SMSI.
45 Les titres de la presse suisse romande, seule à avoir suivi quasi quotidiennement la
dernière phase, sont symptomatiques de ces dernières tensions : « A trois semaines de
l’ouverture, le Sommet mondial de l’information court à l’échec », in Le Temps , 15
novembre 2003 ; « Le Sommet de l’Information au bord du gouffre », in La Tribune de
Genève, 11 novembre 2003.
46 « Report of the second meeting of the preparatory Committee of the WSIS », Document W SIS/PC-2/12(REV .1)-E, 28 February 2003. Les articles 27 et 28 du document
soulignent l’absence de consensus sur ce sujet. L’article 27 est révélateur de l’ampleur
des clivages, lorsqu’il observe que « Le Sous-Comité a pris note du rapport de la Présidence du groupe de travail, mais n'a pas pu parvenir à un accord sur la recommanda-
17
Néanmoins, cette dimension participative aurait pu revenir au premier
plan, durant le SMSI, si des mesures trop contraignantes avaient été
prises, notamment le recours à des séances fermées. Pour la suite du
SMSI, il faudra également étudier les réactions des observateurs à
l’égard des deux textes approuvés par le Sommet. Dans quelle mesure
leurs arguments ont-ils été pris en compte et quelles en seront les
conséquences et les applications47 ? Au terme de la phase genevoise, on
peut d’ores et déjà constater que les organisateurs ont renoncé à faire
endosser les deux documents aux observateurs, comme cela avait parfois
été envisagé. En effet, la société civile a présenté sa propre Déclaration
et le secteur privé a montré de sérieuses réserves à l’égard des deux
textes du Sommet48.
En fin de compte, il convient de s’interroger sur le devenir des
avancées issues de ce processus, avancées qui concernent la participation
des acteurs non étatiques. Certes modestes, elles n’en ont pas moins été
reconnues par la grande majorité d’entre eux. Seront-elles poursuivies
durant les deux années de phase de préparation de la partie tunisienne du
SMSI, qui se tiendra en novembre 2005 ? Qu’en sera-t-il des modes de
coopération entre les ONG et les autorités de Tunisie, modes problématiques, voire potentiellement conflictuels ?
Enfin, au-delà du cas spécifique du SMSI, quelle continuité
pourrait-elle être donnée à cette expérience et aux premiers pas effectués
dans ce contexte ? Même si le mot de précédent semble à nos yeux
excessif, il est indéniable que l’on a assisté à une cristallisation de pratiques dignes d’intérêt. Ces dernières pourraient-elles être reprises dans un
cadre permanent, ou tout au moins d’une durée plus significative, qui
permettrait leur consolidation et leur amélioration par rapport à cette
expérience ? Le cas échéant, le processus préparatoire du SMSI apparaîtrait alors comme un premier pas, susceptible d’aboutir à une implication et à une participation plus substantielles des acteurs non étatiques au
système international.
tion c) concernant les contributions des observateurs ». Pour sa part, l’article 28 réaffirme le quasi monopole intergouvernemental des textes pris en considération pour les
négociations, ce qui n’était pas le cas dans les délibérations du groupe de travail à
l’origine de cette démarche.
47 A cet égard, le secteur privé est nettement moins prétérité par la non prise en compte
de ses apports. En effet, il entretient de bons contacts avec de nombreuses délégations
gouvernementales qui, comme le soulignent les textes du CCBI, ont repris certaines de
ses thèses dans leurs textes.
48 Se reporter au discours de Richard McCormick, « Final Business Statement-WSIS
Geneva », 12 décembre 2003, ainsi qu’à l’interview du 2 décembre, de Maria Cattaui,
Secrétaire générale de la CIC, intitulée « What Business wants », figurant tous deux
sur le site du CCBI.
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