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Chronique de jurisprudence de l`année 2015

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JURIDIQUE
Analyse
FRANCE CHARBONNEL,
avocate, cabinet Seban et associés
1er janvier 2015
Les nouvelles
dispositions du code
de l’expropriation,
issues de l’ordonnance
du 6 novembre 2014 et
du décret n° 2014-1635
du 26 décembre 2014,
sont entrées en vigueur
le 1er janvier 2015.
Constitutionnalité
Le Conseil
constitutionnel a
déclaré l’ancien article
L.13-14 (actuel L.322-1)
et l’article L.331-3,
dans sa nouvelle
rédaction, conformes
à la Constitution.
Conséquences
La cour d’appel doit
se prononcer sur
les conséquences
de la résolution
d’un acte habilitant
un concessionnaire
à recourir
à l’expropriation.
Expropriation
Chronique de jurisprudence
de l’année 2015
L
a jurisprudence récente en
matière d’expropriation pour
cause d’utilité publique, toujours riche, est marquée par
l’entrée en vigueur des dispositions issues de la nouvelle codification du
code de l’expropriation, tant dans sa partie
législative que réglementaire
PHASE ADMINISTRATIVE
ENQUÊTES PUBLIQUE ET PARCELLAIRE
Publicité de l’avis d’enquête publique
Le juge administratif a appliqué la jurisprudence « Danthony » (1) aux règles de
publicité de l’avis d’enquête publique prévues à ­l’ancien article R.11-4 du code de
l’expro­priation (nouvel art. R.112-14). Ainsi,
la méconnaissance des règles précises de
publication d’un avis d’ouverture d’enquête
publique fixées à l’article susvisé (dans deux
journaux régionaux ou locaux diffusés dans
tout le département concerné, huit jours
au moins avant le début de l’enquête et
­rappelé dans les huit premiers jours ­suivant
le début de celle-ci), n’emporte pas néces-
sairement l’annulation de l’arrêté déclaratif
d’utilité publique.
En effet, dans la mesure où cet avis était
accessible dans le département, compte
tenu notamment de sa diffusion sur
­internet et surtout eu égard à l’ampleur
modeste du projet (une parcelle), la méconnaissance de ces règles de publicité n’a pas
eu pour effet de nuire à l’information des
personnes intéressées et n’a pas été de
nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête. Par conséquent, l’irrégularité de la publicité de cet avis ne constitue
pas nécessairement un vice de procédure
justifiant l’annulation de la décision prise
à l’issue de l’enquête (2).
Contenu de l’estimation
sommaire des dépenses
La cour administrative d’appel de Paris a eu l’occasion de
se prononcer à nouveau sur
le moyen très controversé,
tiré de ­l’insuffisance d’une
estimation sommaire des
dépenses ­figurant dans un
dossier d’enquête publique.
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La Gazette - 1er août 2016
Pour rappel, la jurisprudence n’était pas
constante et ce moyen d’illégalité pouvait
être accueilli tant favorablement que défavorablement par certaines juridictions, et
notamment par cette même cour (3).
Or en 2015, deux décisions dans le même
sens ont été rendues sur ce sujet. D’abord,
la cour d’appel de Paris a annulé un jugement du tribunal administratif (TA) de
Melun, en ce qu’il considérait que la
construction de logements et de bureaux,
pour lesquels il n’est pas établi qu’ils seront
édifiés par un promoteur ayant vocation à
être intégralement rémunéré par le produit
de leur vente, devait figurer dans l’estimation sommaire des dépenses (4).
Ensuite, le tribunal administratif de
Melun a également jugé en ce sens, et dans
des termes identiques à ceux de l’arrêt susvisé. Il en résulte que « pour l’appréciation
de l’utilité publique d’une ZAC doivent être
seules prises en compte les dépenses correspondant à l’acquisition et à l’équipement
des terrains destinés ensuite à accueillir
les constructions faisant l’objet du programme de cette zone, qu’il s’agisse de bâtiments édifiés par des promoteurs privés,
ou d’équipements collectifs réalisés par la
collectivité publique pour lesquels la commune est maître d’ouvrage » (5).
Contenu du dossier d’enquête
publique
L’omission de la mention relative à l’existence d’une étude d’impact dans les arrêtés
d’ouverture des enquêtes publiques et les
avis au public, n’est pas de nature à vicier
la procédure. Le juge a effectivement relevé
qu’en l’absence d’autres circonstances,
et dans la mesure où ce document fait
partie du dossier d’enquête et a pu être
consulté par le public, cet oubli ne justifie
pas ­l’annulation de l’acte attaqué, contrairement à ce que les juges
d’appel avaient considéré (6).
À
NOTER
L’omission de la mention
relative à l’existence
d’une étude d’impact
dans les arrêtés
d’ouverture des enquêtes
publiques et les avis au
public, n’est pas de nature
à vicier la procédure.
LA DÉCLARATION
D’UTILITÉ PUBLIQUE (DUP)
Arrêtés de DUP
et de cessibilité
L’ensemble formé par
un arrêté déclarant un
immeuble insalubre à titre
irrémédiable et l’arrêté
JURIDIQUE
déclarant d’utilité publique l’acqui­sition
de cet immeuble et prononçant sa cessibilité, constitue une opération complexe.
En conséquence, un requérant est recevable à exciper de l’illégalité d’un arrêté
déclarant un immeuble insalubre à titre
irrémédiable, dans le cadre d’un recours
dirigé à l’encontre d’un arrêté de DUP et/
ou de cessibilité (7).
Abrogation d’une DUP
Un arrêté déclaratif d’utilité publique
ne présente pas le caractère d’un acte
réglementaire, il constitue un acte sui
­generis. Par conséquent, les dispositions
de ­l’article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 relatives à l’obligation pesant sur les autorités
administratives d’abroger tout règlement
illégal ou sans objet ne sont pas invocables
à ­l’encontre d’un arrêté de DUP ou d’une
décision de refus d’abroger un tel arrêté (8).
RÉSOLUTION D’UNE CONVENTION
DE CONCESSION D’AMÉNAGEMENT
ET EXPROPRIATION
Par un arrêt du mois de décembre 2015, le
Conseil d’Etat a d’abord rappelé le principe
selon lequel un arrêté déclarant cessibles
des parcelles nécessaires à la réalisation
d’une zone d’aménagement concerté (ZAC)
n’identifiant pas expressément le concessionnaire chargé de cet aménagement, et
bénéficiaire à ce titre de l’expropriation,
doit être annulé par voie de conséquence de
l’annulation ou de la résolution de la convention de concession (9). Surtout, il précise que
cette annulation n’est encourue que dans
l’hypothèse où la personne bénéficiaire de
l’expropriation a perdu rétroactivement
sa qualité de concessionnaire. Ainsi, ni la
résiliation de la convention, ni l’annulation
de la délibération autorisant la signature de
la convention de la concession ou la décision de signer, ni une injonction de saisir
le juge du contrat en application de l’article
L.911-1 du code de justice administrative,
n’emportent par voie de conséquence
­l’annulation d’un arrêté de cessibilité désignant le bénéficiaire de l’expropriation (10).
La cour d’appel de renvoi doit se prononcer
prochainement sur les conséquences de la
résolution d’un acte administratif habilitant
un concessionnaire à recourir à l’expropriation, sur la procédure judiciaire de fixation
des indemnités d’expropriation (11).
RÉFÉRENCES
Code de l’expropriation (C. expro.), art. L.15-2,
L.223-2, L 321-1, L.331-3, R.112-14, R.223-1
et s., R.311-26.
ABSENCE D’OBLIGATION POUR LE JUGE
ADMINISTRATIF DE NOTIFIER LES DÉLAIS
DE L’ANCIEN ARTICLE L.12-5
Des expropriés ont reproché au tribunal
administratif de ne pas avoir mentionné
dans son jugement annulant un arrêté de
cessibilité, les délais et voies de recours
prévus à l’ancien article L.12-5 du code de
l’expropriation, leur permettant de faire
constater le défaut de base légale d’une
ordonnance d’expropriation (nouveaux
art. L.223-2 et R.223-1 et s.).
Les juges du second ressort ont alors
affirmé que le juge administratif n’a pas à
notifier aux requérants qu’ils disposent
d’un délai de deux mois pour saisir le juge
de l’expropriation aux fins de constatation
de la perte de base légale de l’ordonnance
portant transfert de propriété.
L’absence de cette mention dans un jugement annulant un arrêté de cessibilité ne
constitue ni une irrégularité dudit jugement ni une violation de l’article 13 de la
Convention européenne de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales (12).
PHASE JUDICIAIRE
QPC
A la fin de l’année 2014, la cour de cassation a transmis au Conseil constitutionnel une nouvelle question prioritaire
de ­constitutionnalité (QPC) portant sur
­l’article L.15-2, dans sa nouvelle rédaction
issue de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013
(nouvel art. L.331-3) (13).
Le Conseil constitutionnel a considéré
que la différence de traitement prévue dans
cet article, consistant à permettre à un
expropriant de solliciter une autorisation
de consigner tout ou partie du montant de
l’indemnité supérieure à ce qu’il avait proposé, selon qu’il existe, ou non, des indices
sérieux laissant présumer qu’en cas
­d’infirmation du jugement fixant le montant des indemnités d’expropriation il ne
pourrait recouvrer tout ou partie des
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La Gazette - 1er août 2016
sommes qui lui seraient dues en restitution,
ne constitue pas une atteinte au principe
d’égalité. Ainsi, l’article L.331-3 du code de
l’expropriation, dans sa nouvelle rédaction,
a été déclaré conforme à la ­Constitution (14).
Une seconde QPC relative à l’ancien
article L.13-14 du code de l’expropriation a
été transmise à la Cour de cassation.
L’expro­prié s’interrogeait sur l’atteinte portée par ces dispositions au droit de la propriété en raison de la présomption de
fraude commençant à courir à compter de
l’ouverture de l’enquête publique, et pendant laquelle les améliorations de toute
nature sont insusceptibles de donner lieu
à indemnités.
La cour n’a pas renvoyé la question au
Conseil des sages. Elle a considéré d’une
part, qu’elle n’était pas nouvelle et, d’autre
part, qu’elle ne présentait pas un caractère
sérieux en ce que cette présomption de
fraude n’était pas irréfragable et qu’elle
était proportionnée au but d’intérêt général tendant à prévenir la spéculation
­foncière.
La Haute Cour a également précisé que
« la possibilité pour l’expropriant de saisir
le juge d’une demande de fixation des
indemnités dues dès l’ouverture de
­l’enquête préalable à la DUP est proportionnée à l’exigence de célérité qui s’attache
à toute opération d’expropriation » (15).
NOTIFICATIONS DES ACTES DE PROCÉDURE
Avis d’ouverture d’enquête parcellaire
Afin de prononcer le transfert de propriété
au profit d’une autorité expropriante, cette
dernière doit notifier ­individuellement,
sous pli recommandé avec accusé de réception, le dépôt du dossier ­d’enquête parcellaire à la mairie, aux propriétaires figurant
sur la liste en application de ­l’article ­R.112-18
du code de l’expropriation. L’ordonnance
d’expropriation doit faire mention de ces
notifications.
Dans cette affaire, la notification individuelle a été considérée par la Cour de
­c assation comme irrégulière au motif
qu’elle devait être effectuée à chacun des
époux propriétaires indivis d’une parcelle
expropriée.
Or l’absence de signature de l’un des
époux, ainsi que celle de la qualité de mandataire du seul signataire, constitue
JURIDIQUE
un vice de forme de nature à entacher
­l’ordonnance d’expropriation de ­nullité (16).
Analyse
uniquement, et si le délai de notification
de trois mois est expiré, la déchéance de
l’appel sera prononcée (18).
Notification des offres d’indemnités
En principe, la notification d’une offre CALCUL DES INDEMNITÉS
d’indemnités doit être faite à chacun des
intéressés susceptibles ­d ’obtenir une Perte de loyers
indemnisation. Pour ce faire, les proprié- La circonstance qu’un exproprié pourtaires et usufruitiers sont notamment rait tirer des revenus d’une indemnité
tenus de faire connaître à l’expropriant les ­d’expropriation perçue ou d’une gestion
fermiers et locataires occupant leur bien, « responsable » de son capital ne constitue
conformément à l’article R.311-1 du code de pas un motif propre à justifier que toute
l’expropriation. Ici, dans la mesure où un perte de revenus serait sans relation directe
propriétaire avait informé l’autorité expro- avec l’expropriation.
priante par courrier de l’existence d’un
Dès lors, la Cour de cassation a confirmé
bail emphytéotique sur la parcelle expro- l’existence d’un lien de causalité entre
priée, la cour de cassation a considéré que la ­l’expropriation et la perte de revenus locacour d’appel ne pouvait, sans
tifs subie pendant le délai
violer les textes applicables,
nécessaire pour acquérir un
À
caractériser la déchéance
autre bien et le donner à bail.
NOTER
des droits des locataires à
Elle confirme ainsi que
être indemnisés au titre de
­l’octroi de cette indemnité
Le juge de l’expropriation
­l’expropriation de la parcelle
accessoire répare un préjun’est pas tenu par
qu’ils occupaient (17).
dice direct et certain causé
les constatations ou les
par l’expropriation, conforconclusions d’un expert :
Mémoires d’appel
mément à ­l’article L.321-1 du
il doit prendre en compte
l’ensemble des
Par deux arrêts, la cour
code de l’expropriation (19).
observations qui lui sont
­d ’appel de Rennes a été
soumises pour apprécier
amenée à rappeler le prinIndemnité d’occupation
la valeur d’un bien.
cipe selon lequel, en matière
Le locataire commercial d’un
d’expropriation, la transmisbien exproprié ne doit une
sion par voie électronique des mémoires est indemnité d’occupation à l’expropriant qu’à
incompatible avec l’article R.13-49 (nouvel compter de la date de la prise de possession
art. R.311-26) du code de l’expropriation du bien par ce dernier, en l’espèce à la date
relatif aux modalités de notification des de consignation de ­l’indemnité, et non à
mémoires d’appel. Ainsi, pour satisfaire aux la date de la notification de l’ordonnance
exigences de ce texte, et comme ­l’assistance ­d’expropriation (20).
d’un avocat n’est pas obligatoire et que les
parties sans avocat n’ont pas accès au réseau ESTIMATION DE LA VALEUR D’UN BIEN
privé virtuel des avocats (RPVA), il convient
de procéder aux notifications des mémoires Conclusions d’un expert
d’appel par courriers recommandés avec Le juge de l’expropriation n’est pas tenu
accusés de réception.
par les constatations ou les conclusions
Par conséquent, en cas de notification d’un expert, et il doit prendre en compte
d’un mémoire d’appel par voie électronique l’ensemble des observations qui lui sont
(1) CE, 23 décembre 2011, req. n° 335033.
(2) CE, 7 octobre 2015, req. n° 380156.
(3) CAA de Paris, 10 décembre 2013, Jolly c/SEM ville
de Vincennes, req. n° 13PA00711 et n° 13PA01967 ;
CAA de Paris, 11 avril 2013, req. n° 12PA02353.
(4) TA de Melun, 4 juillet 2013, n° 1107347/4 et CAA de Paris,
2 mars 2015, req. n° 13PA03637.
(5) TA de Melun, 25 septembre 2015, n° 1402176, n° 1402437
et n° 1403346.
(6) CE, 27 février 2015, req. n° 382502.
(7) CE, 20 mars 2015, req. n° 371895.
(8) CE, 7 octobre 2015, req. n° 373160.
(9) CE, 26 février 2014, req. n° 360820.
(10) CE, 11 décembre 2015, req. n° 372521.
(11) Cass., 3e civ., 12 juin 2014, n° 13-17.702.
(12) CAA de Nantes, 27 novembre 2015, req. n° 14NT01652.
(13) Cass., 3e civ., 18 décembre 2014, QPC n° 14-40.046.
(14) CC, 13 février 2015, QPC n° 201-451.
(15) Cass., 3e civ., 25 juin 2015, n° 15-40013.
50
La Gazette - 1er août 2016
soumises pour apprécier la valeur d’un
bien. Il s’agissait dans cette affaire du calcul
de la superficie d’un bien exproprié pouvant être retenu eu égard notamment aux
coefficients de pondération pratiqués (21).
Termes de référence
Le juge de l’expropriation doit citer les
éléments sur lesquels il fonde son estimation. Un arrêt d’appel confirmant le montant d’une indemnité fixée en première
instance, sans aucune explication sur
la méthode d’évaluation retenue et sans
aucune référence à un élément de comparaison permettant de déterminer la valeur
retenue du bien exproprié, est dépourvu
de base légale et encourt l’annulation (22).
La troisième chambre civile rappelle
qu’en dépit de la faculté de solliciter des
termes de référence en application de
­l’article L.135 B du livre des procédures
­fiscales, et donc de la possibilité de disposer
des actes allégués par le commissaire du
gouvernement, les expropriés sont en droit
d’en demander la communication directement à ce dernier.
Ainsi, même si ces actes sont « librement
accessibles », le refus de transmission des
références citées par le commissaire du
gouvernement constitue une atteinte au
principe du contradictoire et justifie une
annulation (23). l
(16) Cass., 3e civ., 7 avril 2015, n° 14-16447.
(17) Cass., 3e civ., 28 janvier 2015, n° 13-11 884.
(18) CA de Rennes, 20 février 2015, RG 13/07222
et 19 juin 2015, RG 14/00357.
(19) Cass., 3e civ., 7 avril 2015, n° 13-27547.
(20) Cass., 3e civ., 20 mai 2015, n° 14-10813 et 14-10922.
(21) Cass., 3e civ., 15 octobre 2015, n° 14-24488.
(22) Cass., 3e civ., 10 décembre 2015, n° 14-25450.
(23) Cass., 3e civ., 10 décembre 2015, n° 14-24462
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