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chapitre M-13.1, r. 1

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ANALYSED’IMPACTRÉGLEMENTAIRE
Modificationsdu
Règlementsurlepétrole,legaz
natureletlesréservoirssouterrains
(chapitreM‐13.1,r.1)
Ministèredel’Énergieetdes
Ressourcesnaturelles
Juillet2016
SOMMAIRE
Considérant les travaux d’exploration et d’exploitation d’hydrocarbures anticipés
en 2016-2017 au Québec, les résultats des études environnementales
stratégiques (EES) globale et propre à l’île d’Anticosti et l’analyse du cadre
réglementaire actuellement applicable aux activités d’exploration et d’exploitation
d’hydrocarbures en vertu de la Loi sur les mines (chapitre M-13.1), le ministère
de l’Énergie et des Ressources naturelles (MERN) se doit d’apporter certaines
modifications au Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs
souterrains (ci-après appelé « Règlement »), notamment au regard des activités
de forage, de modification, de complétion, de fermeture, de restauration et de
réaménagement de sites.
Les présentes modifications règlementaires constituent une mise à niveau du
Règlement à l’égard de certaines activités menées à des fins d’exploration et
d’exploitation d’hydrocarbures en milieu terrestre, particulièrement en ce qui a
trait aux activités de stimulation physique (fracturation hydraulique) et de
stimulation chimique (nettoyage et stimulation par acidification). Elles permettront
ainsi d’établir les conditions visant à garantir la sécurité des personnes et des
biens ainsi que la protection de l’environnement lors de la réalisation des travaux
d’exploration pétrolière et gazière, non seulement sur l’île d’Anticosti et en
Gaspésie, mais aussi sur l’ensemble du territoire québécois.
Ces modifications permettront d’assurer un encadrement réglementaire adéquat,
strict et rigoureux jusqu’à ce qu’une loi propre aux hydrocarbures, telle qu’elle a
été annoncée dans la Politique énergétique 2030, soit sanctionnée par
l’Assemblée nationale du Québec. Elles permettront également à l’industrie de
disposer de règles claires et uniformisées pour certaines activités, lui permettant
une meilleure planification dans la poursuite de ses travaux.
Finalement, les coûts annuels supplémentaires estimés par entreprise et
associés aux modifications proposées par rapport aux dispositions actuelles
seraient de 11 499 $ la première année des travaux et de 6 130 $ pour toute
année subséquente nécessaire.
2
1. DÉFINITION DU PROBLÈME
Le 13 février 2014, le précédent gouvernement a annoncé qu'une entente était
intervenue avec Pétrolia et Corridor Resources, les détenteurs de permis de
recherche à l'île d'Anticosti, de même qu'avec la société française
Maurel & Prom et Ressources Québec, filiale d’Investissement Québec. Cette
entente crée la société Hydrocarbures Anticosti, S.E.C. et prévoit le financement
et la réalisation d’un programme d'exploration visant à déterminer le potentiel
pétrolier de l'île d'Anticosti. Ce programme comporte deux phases. La première
inclut la réalisation de douze sondages stratigraphiques, lesquels ont été
effectués en 2014 et en 2015, ainsi que trois forages avec fracturation prévus en
2016 et 2017. Le programme d’exploration de la deuxième phase sera déterminé
ultérieurement en fonction des résultats obtenus dans le cadre de la première
phase.
Le 30 mai 2014, considérant le contexte entourant la mise en valeur des
hydrocarbures au Québec, le gouvernement a présenté son plan d’action sur les
hydrocarbures, dans lequel il a notamment annoncé la réalisation de
deux évaluations environnementales stratégiques (EES), une globale sur la
filière des hydrocarbures incluant le transport et une autre propre à
l’île d’Anticosti.
Les objectifs de ces EES sont, entre autres, de définir les conditions et exigences
pour une mise en valeur des hydrocarbures de façon sécuritaire, considérant les
caractéristiques du milieu, de même que l’adaptation de mesures de suivi et
d’encadrement adéquates et nécessaires aux travaux d’exploration et d’exploitation
pouvant notamment utiliser les techniques de fracturation hydraulique. Les études
réalisées dans le cadre des travaux du chantier sur les aspects techniques et
rendues publiques au cours de l’année 2015 ont entre autres permis d’établir les
principaux risques et enjeux techniques associés aux phases d’exploration et
d’exploitation des hydrocarbures et de déterminer les bonnes pratiques à appliquer.
Actuellement, l’encadrement des activités d’exploration et d’exploitation
d’hydrocarbures au Québec est défini au regard des responsabilités du MERN
dans la Loi sur les mines du Québec et dans le Règlement sur le pétrole, le gaz
naturel et les réservoirs souterrains. Ce cadre législatif et réglementaire ne
considère pas les nouvelles technologies et méthodes utilisées par l’industrie et
c’est pourquoi la mise en place d’un nouveau cadre législatif et réglementaire est
requise.
Cependant, d’ici l’adoption et la mise en œuvre d’une nouvelle loi sur les
hydrocarbures, tel qu’il a été annoncé dans la Politique énergétique 2030, et afin
de traiter le type d’activités pétrolières et gazières envisagées en 2016 et 2017
sur l’île d’Anticosti et ailleurs au Québec, notamment en Gaspésie, le
gouvernement se doit d’apporter certaines modifications au Règlement afin de
mettre à niveau l’encadrement nécessaire pour ces activités. Si le gouvernement
n’intervient pas, il ne disposera pas des outils nécessaires pour assurer la
3
sécurité du public, la protection de l’environnement et l’application de bonnes
pratiques pour certains types d’activités d’exploration et d’exploitation pétrolière
et gazière, notamment en ce qui concerne les stimulations physiques et
chimiques.
Ces nouvelles exigences s’inspirent des bonnes pratiques observées ailleurs et
mentionnées dans plusieurs études réalisées dans le cadre des EES.
2. PROPOSITION DU PROJET
Le MERN propose donc d’approuver le projet de règlement modifiant le
Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs souterrains. Basée sur
les bonnes pratiques identifiées dans le cadre des travaux des EES, la mise à
niveau des conditions, obligations et exigences techniques associées aux permis
de forage, de complétion et de modification de puits, aux autorisations de
fermeture temporaire et définitive de puits et à la restauration et au
réaménagement des sites permettra d’augmenter la sécurité des personnes et
des biens et la protection de l’environnement. Ces modifications réglementaires
permettront d’assurer un encadrement réglementaire adéquat, strict et rigoureux
pour ce type d’activités, et ce, jusqu’à ce qu’une loi propre aux hydrocarbures,
également annoncée dans le Plan d’action gouvernemental sur les
hydrocarbures, soit sanctionnée par l’Assemblée nationale du Québec.
De manière globale, les modifications réglementaires proposées permettront de
mettre à niveau :
 les conditions et obligations inhérentes aux activités de forage;
 les conditions et obligations inhérentes aux activités de complétion en
fixant notamment des conditions pour les travaux par stimulation physique
(fracturation) et pour les travaux par stimulation chimique (nettoyage et
stimulation par acidification);
 les conditions et obligations inhérentes aux activités de modification;
 les conditions et obligations inhérentes aux activités de fermeture;
 la reddition de comptes permettant de s’assurer que les aspects
techniques et les bonnes pratiques sur la base desquels un permis a été
délivré ont été appliqués de façon stricte et rigoureuse.
Outre ce qui précède, dorénavant, le titulaire d’un permis de recherche de
pétrole, de gaz naturel et de réservoirs souterrains qui présente une demande
visant la réalisation d’activités de forage, de complétion, de modification ou de
fermeture de puits devra transmettre au MERN, outre les programmes
techniques de travaux présentant des exigences rehaussées, les documents
suivants :
 un plan d’aménagement des sites;
4
 un plan d’atténuation démontrant que les travaux prévus tiennent compte
de l’harmonisation des usages du territoire et minimisent les perturbations
pour les communautés locales et l’environnement;
 un calendrier de la circulation routière engendrée par l’exécution des
travaux prévus, y compris le volume de camionnage lourd ainsi qu’une
carte indiquant les itinéraires prévus;
 une évaluation des risques associés aux travaux prévus et un plan de
gestion de ces risques;
 un plan de mesures d’urgence présentant les mesures de prévention et
d’intervention en cas d’accident ou d’incendie;
 un plan de relations publiques pour les communautés locales couvrant
toute la période des travaux;
 un plan de restauration et de réaménagement des sites.
Au regard des autres aspects (exigences territoriales et financières), les
modifications réglementaires ont pour but :
 d’ajouter de nouvelles distances séparatrices et de réviser à la hausse
certaines d’entre elles par rapport au règlement actuel;
 de réviser à la hausse l’assurance responsabilité civile et d’inclure
l’obligation pour un titulaire de détenir une assurance pollution, une
assurance contrôle de puits et une assurance excédentaire de type
« parapluie »;
 de réviser les garanties d’exécution, abolissant le maximum de 150 000 $
en faveur d’un pourcentage correspondant à 10 % du coût estimé des
travaux, et de les réviser lors de chacune des phases subséquentes au
forage;
 d’ajouter, dans le règlement, des exigences permettant d’appliquer les
dispositions de la Loi sur les mines au regard de la restauration et du
réaménagement des sites, lesquelles comprennent, entre autres, le dépôt
d’une garantie pour cette phase des travaux.
3. ANALYSE DES OPTIONS NON RÉGLEMENTAIRES
Les options non réglementaires telles que des séances d’information, des
comités de suivi, des mécanismes favorisant la transparence et la sensibilisation
ne pourraient garantir une exploration et une exploitation sécuritaires.
La révision du cadre réglementaire permettra d’assurer la sécurité des biens, des
personnes, la protection de l’environnement et la récupération optimale des
hydrocarbures, puisque tous les travaux ont fait ressortir l’importance pour le
Québec de fixer des règles claires basées sur les bonnes pratiques de l’industrie,
au regard de ce type d’activités.
5
4. ÉVALUATION DES IMPACTS
4.1. Description des secteurs touchés
Le secteur d’activités touché par le projet de modification du Règlement est celui
de l’exploration et de l’exploitation de pétrole, de gaz naturel et de réservoirs
souterrains.
Bien que les modifications réglementaires proposées s’inscrivent directement
dans le cadre des travaux d’exploration prévus en 2016 et 2017 sur
l’île d’Anticosti, elles disposent de la portée nécessaire pour s’appliquer à toute
autre activité exploratoire similaire sur le territoire québécois, notamment en ce
qui concerne les travaux envisagés en Gaspésie.
Actuellement au Québec, les activités de mise en valeur des hydrocarbures en
milieu terrestre se concentrent en Gaspésie et sur l’île d’Anticosti et de façon
plus marginale dans le Bas-Saint-Laurent. Depuis 2010, aucune activité de mise
en valeur n’a été menée dans les basses-terres du Saint-Laurent. Actuellement,
347 droits de recherche sont en vigueur au Québec et les activités qui y sont
menées consistent surtout en des travaux d’exploration et d’acquisition de
connaissances géoscientifiques, lesquels génèrent quelques dizaines d’emplois
et quelques millions de dollars par année en dépenses. Ces activités sont
menées par environ 25 sociétés différentes, qui sont principalement des PME
québécoises (sociétés juniors). La société d’État Ressources Québec, filiale
d’Investissement Québec, est également une partenaire minoritaire dans
plusieurs projets ou sociétés actives au Québec.
Cependant, dans les États où des activités de production commerciale
d’hydrocarbures ont lieu, on observe que les entreprises de petite taille sont
rares et que ce sont souvent de grandes entreprises qui développent les projets
(sociétés majeures). Sur cette base, il est permis de croire que des entreprises
de plus grande taille pourraient vouloir s’établir au Québec, particulièrement pour
y développer des projets de production d’hydrocarbures.
4.2. Coûts pour les entreprises
a) Coûts directs liés à la conformité aux normes
Les présentes modifications règlementaires confirment et maintiennent la prise
en compte et l’application par l’industrie des bonnes pratiques reconnues
nationalement et internationalement relativement à la sécurité des personnes et
des biens, à la protection de l’environnement et à la récupération optimale de la
ressource, et ce, pour les nouvelles activités telles la stimulation physique par
fracturation hydraulique et la stimulation chimique. Ces bonnes pratiques
évolueront dans le temps à la lumière des avancées technologiques, de
l’évolution de l’industrie et des observations effectuées dans d’autres États.
6
En conséquence, aucun coût lié à la conformité aux normes n’est associé aux
présentes modifications règlementaires. Il importe également de rappeler que les
spécifications de ces bonnes pratiques sont souvent établies de manière
indépendante par divers organismes de normalisation entourant l’industrie, dont
une présentation plus complète peut être trouvée dans les rapports des travaux
en cours entourant la réalisation des EES sur les hydrocarbures1.
b)
Coûts liés aux formalités administratives
Les sommes présentées dans cette section constituent une évaluation des coûts
additionnels que devront assumer les entreprises. Elles sont liées à l’application
de nouvelles formalités administratives qu’entraînera la mise en place de
l’encadrement règlementaire afférent.
Ces coûts sont associés :
 à
l’augmentation des exigences en matière de responsabilité
environnementale, notamment pour les assurances (responsabilité civile,
pollution, contrôle de puits, assurance excédentaire [de type « parapluie »]);
 aux responsabilités et la solvabilité des entreprises;
 aux relations avec les communautés;
 à la mise en place d’un encadrement technique strict inspiré des bonnes
pratiques;
 aux autorisations « par phase » d’un projet;
 à des mesures favorisant la récupération optimale de la ressource.
L’estimation des coûts afférents aux modifications proposées est présentée dans
le tableau ci-dessous.
Coûts liés aux formalités administratives d’un
titulaire de permis de forage, de complétion
ou de modification de puits à la suite de
l’adoption du projet de modification
réglementaire2, 3
Éléments de l’arrêté ministériel de 2014,
notamment :
 Plan d’atténuation
1
Année
d’implantation
Années
subséquentes
(coûts
récurrents
annuels par
entreprise)
11 499 $
6 130 $
Voir notamment l’étude GTEC03 « Meilleures pratiques – Travaux de recherche et d’exploitation des hydrocarbures –
Forage en milieu terrestre » et GTEC04 « Meilleures pratiques – Gestion des équipements de surface, gestion des
rejets de forage, réutilisation et élimination des eaux » accessibles sur le site gouvernemental
http://hydrocarbures.gouv.qc.ca. 2
Afin d’estimer ces coûts, un nombre d’heures a été évalué et multiplié par un salaire horaire moyen de 59 $, lequel
représente la rémunération horaire moyenne, au Canada, en 2015, des employés du secteur de l’extraction, de
l’exploitation en carrière et de l’extraction de pétrole et de gaz (Statistique Canada, tableau CANSIM 281-0036, SCIAN
21). Plusieurs des coûts calculés représenteraient des heures-personnes pour les employés des compagnies. Par
ailleurs, les coûts présentés sont des estimations, ils doivent être interprétés comme ordre de grandeur et pourraient
varier grandement en fonction de l’ampleur des projets.
3
Pour une description détaillée du calcul sous-tendant ces coûts liés aux formalités administratives, se référer à
l’annexe 1 de la présente analyse d’impact règlementaire. 7
 Plan de protection des forêts contre le feu
 Calendrier de circulation routière
engendrée par les travaux
 Rapport d'inspection annuel certifié par un
ingénieur
 Assurance (responsabilité civile, pollution,
contrôle de puits, assurance excédentaire
[de type « parapluie »])
Total des coûts liés aux formalités
administratives
11 499 $
6 130 $
Précisions ayant été apportées par l’arrêté ministériel de juillet 2014
Le 30 juin 2014, un arrêté ministériel a été édicté et a établi les conditions et
obligations auxquelles sont subordonnés les travaux de recherche de pétrole, de
gaz naturel et de réservoirs souterrains sur les terrains de l’île d’Anticosti qui sont
réservés à l’État.
Cet arrêté prescrit des conditions et obligations spécifiques pour la réalisation de
sondages stratigraphiques. Il intègre des formalités qu’on retrouve dans les
présentes modifications règlementaires. Ces principaux éléments sont
l’obligation pour le promoteur de transmettre au ministre les documents suivants:




c)
un programme détaillé des travaux qu’il prévoit réaliser;
un plan d’atténuation démontrant que les travaux qu’il prévoit réaliser tiennent
compte de l’harmonisation des usages du territoire et minimisent les
perturbations pour les communautés locales et l’environnement;
un plan de mesures d’urgence et un plan de protection des forêts contre le
feu;
un calendrier de la circulation routière engendrée par l’exécution des travaux;
Coûts liés aux manques à gagner
Le présent règlement n’occasionnera pas de manque à gagner pour les
entreprises visées.
d)
Synthèse des coûts pour les entreprises
Au final, les coûts annuels supplémentaires par entreprise qu’engendrerait
l’adoption du projet de modification réglementaire, par rapport aux dispositions
actuelles, seraient de 11 499 $ la première année des travaux et de 6 130 $
pour toute année subséquente nécessaire.
8
4.3. Avantages du projet
Les présentes modifications règlementaires constituent une mise à niveau du
Règlement à l’égard de certaines activités menées à des fins d’exploration et
d’exploitation d’hydrocarbures en milieu terrestre, particulièrement en ce qui a
trait aux activités de stimulation physique (fracturation hydraulique) et de
stimulation chimique (nettoyage et stimulation par acidification). Elles permettront
ainsi d’établir les conditions visant à garantir la sécurité des personnes et des
biens ainsi que la protection de l’environnement lors de la réalisation des travaux
d’exploration pétrolière et gazière, non seulement sur l’île d’Anticosti et en
Gaspésie, mais aussi sur l’ensemble du territoire québécois.
Finalement, ces modifications permettront de compter sur un encadrement
réglementaire actualisé dès maintenant, sans attendre qu’une loi propre aux
hydrocarbures soit sanctionnée par l’Assemblée nationale du Québec.
4.4. Impact sur l’emploi
Les modifications proposées n’auront aucun impact sur l’emploi. Elles permettent
cependant à l’industrie de disposer de règles claires et uniformisées pour mieux
planifier et effectuer ses travaux.
5. ADAPTATION DES EXIGENCES AUX PME
Le projet de modification réglementaire proposé n’établit pas d’exigences
différentes selon la nature et la taille du promoteur. Dans le domaine des
hydrocarbures, il serait mal avisé de varier les exigences en fonction de la taille
de l’entreprise. Afin d’assurer la sécurité du public, la protection de
l’environnement et l’application des bonnes pratiques pour l’ensemble des
activités d’exploration et d’exploitation pétrolière et gazière, le gouvernement doit
veiller à ce que toutes les entreprises aient à respecter les mêmes dispositions
législatives et modalités réglementaires, de même que les mêmes normes et
bonnes pratiques de l’industrie applicables.
6. COMPÉTITIVITÉ DES EXIGENCES ET IMPACT SUR LE COMMERCE
AVEC LES PARTENAIRES ÉCONOMIQUES DU QUÉBEC
Le présent projet de modification réglementaire n’a aucun effet négatif sur le
commerce avec les partenaires économiques du Québec. L’adoption d’un tel
encadrement règlementaire, inspiré des expériences observées dans d’autres
États, favorisera un environnement d’affaires stable, prévisible et transparent, et
ce, au bénéfice des sociétés étrangères qui souhaiteraient investir au Québec
dans la filière des hydrocarbures.
9
7. MESURES D’ACCOMPAGNEMENT
Le MERN aura recours à des personnes-ressources qualifiées pour
accompagner l’industrie au besoin lors des étapes de mise en œuvre du projet
de modification réglementaire.
8. CONCLUSION
Le MERN propose que soit approuvé le projet de règlement modifiant le
Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs souterrains.
Basée sur les bonnes pratiques identifiées dans le cadre des travaux des EES
sur les hydrocarbures, la mise à niveau des conditions, obligations et exigences
techniques associées aux permis de forage, de complétion et de modification de
puits, aux autorisations de fermeture temporaire et définitive de puits et à la
restauration et au réaménagement des sites permettra d’augmenter la sécurité
des personnes et des biens ainsi que la protection de l’environnement.
Ces modifications réglementaires permettront d’assurer un encadrement
réglementaire adéquat, strict et rigoureux jusqu’à ce qu’une loi propre aux
hydrocarbures soit en vigueur.
9. PERSONNES-RESSOURCES
Service à la clientèle
Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles
5700, 4e Avenue Ouest, bureau A 409
Québec (Québec) G1H 6R1
Ligne sans frais : 1 866 248-6936
Télécopieur : 418 644-6513
Courriel : services.clientele@mern.gouv.qc.ca
10
ANNEXE 1
MINISTÈRE DE L'ÉNERGIE ET DES RESSOURCES NATURELLES
ALLÈGEMENT RÉGLEMENTAIRE ET ADMINISTRATIF EN FAVEUR DES ENTREPRISES
Estimation des coûts liés aux formalités administratives
du projet de modification du Règlement sur le pétrole, le
gaz naturel et les réservoirs souterrains
Autres coûts
en $
Coût total par
(secrétariat, Fréquence
formalité
annuelle
envoi postal,
émise
(D)
matériel,
(E=A*B+C)
déplacements)
(C)
Temps
requis
en heure
(A)
Taux
horaire
en $
(B)
- Plan d’atténuation démontrant que les travaux qu’il
prévoit réaliser tiennent compte de l’harmonisation des
Conception (an 1 seulement)
usages du territoire et minimisent les perturbations pour
les communautés locales et l’environnement
35
59
0
1
2 065 $
2 065 $
- Plan de protection des forêts contre le feu
Conception (an 1 seulement)
35
59
0
1
2 065 $
2 065 $
- Calendrier de la circulation routière engendrée par les
travaux
Conception (an 1 seulement)
21
59
0
1
1 239 $
1 239 $
35
59
0
1
2 065 $
2 065 $
35
59
2000
1
4 065 $
4 065 $
0$
0$
Nom de la formalité
Description
Coût total par
Coût total
Coût total
année
(F=E*D)
an 1
subséquente
Éléments de l'arrêté ministériel de 2014 qui seront
inclus dans la modification règlementaire prévue
- Mise en application des 3 éléments précédents
- Rapport d'inspection annuel certifié par un ingénieur
- Preuve d'assurances (responsabilité civile, pollution,
contrôle de puits, excédentaire de type « parapluie »)
11
Des efforts continus devront être
déployés pour mettre en application le
plan d'atténuation, le plan de protection
des forêts et le calendrier de circulation
Pour 10 puits
11 499 $
6 130 $
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